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Projets d'ordonnances relatives aux établissements publics fonciers et d'aménagement

13e législature

Question orale sans débat n° 1345S de M. Jean-Léonce Dupont (Calvados - UDI-UC)

publiée dans le JO Sénat du 26/05/2011 - page 1349

M. Jean-Léonce Dupont attire l'attention de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement sur les projets attendus d'ordonnances relatives aux établissements publics fonciers (EPF) et d'aménagement (EPA).

L'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a habilité le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, « à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme afin d'en clarifier les dispositions relatives aux établissements publics fonciers (EPF) et d'aménagement (EPA) et de mieux distinguer le cadre juridique qui leur est applicable, en précisant leurs compétences, leurs missions et en rénovant leur mode de gouvernance ». Cette habilitation a été votée par le Parlement dans l'esprit d'une simple clarification du rôle et du mode de fonctionnement des établissement publics d'État et non du renforcement de leur intervention.

Compte tenu de la sensibilité des élus locaux sur cette question susceptible d'avoir des conséquences directes sur leurs modalités d'intervention, ne serait-il pas envisageable qu'une large concertation avec les associations d'élus soit envisagée sur les projets de textes ?

Il lui demande par ailleurs de bien vouloir lui apporter des précisions quant au calendrier prévisionnel d'élaboration et de promulgation de ces ordonnances ainsi que l'esprit général de leur contenu.



Réponse du Secrétariat d'État chargé du logement

publiée dans le JO Sénat du 06/07/2011 - page 5853

M. Jean-Léonce Dupont. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a habilité le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnances, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, « à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme afin d'en clarifier […] les dispositions relatives aux établissements publics fonciers [les EPF] et d'aménagement [les EPA] et [de] mieux distinguer le cadre juridique qui leur est applicable, en précisant leurs compétences et missions et en rénovant leur mode de gouvernance ».

Ces projets d'ordonnances relatives aux établissements publics fonciers et d'aménagement sont donc aujourd'hui attendus.

Cette habilitation a été votée par le Parlement dans l'esprit d'une simple clarification du rôle et du mode de fonctionnement des établissements publics d'État.

Or, à ma connaissance, les projets d'ordonnances, qui vont bien au-delà des intentions initialement annoncées, n'ont, pour l'instant, fait l'objet d'aucune consultation avec les associations d'élus.

Pourtant, l'évolution envisagée du statut des EPA pose le problème de la rationalisation des outils d'aménagement urbain ; elle est d'une importance capitale pour la réussite de la réforme territoriale, qui doit aller dans le sens d'un renforcement de la décentralisation.

À cet égard, le rôle de l'État et celui des collectivités locales et de leurs groupements proposés dans ces textes doivent être clarifiés.

De nouveaux outils –sociétés publiques locales d'aménagement, ou SPLA, sociétés publiques locales, ou SPL – ont récemment été créés sur l'initiative du Parlement pour sécuriser, simplifier et dynamiser l'intervention des collectivités locales, en parfaite conformité avec les exigences du droit communautaire en matière de in house.

Il convient, en revanche, de s'interroger sur la compatibilité des ordonnances relatives aux EPA, aux EPF et à l'AFTRP, ou Agence foncière et technique de la région parisienne, avec le droit communautaire, notamment au regard de cette définition d'une relation « in house » entre un opérateur et une collectivité publique.

Il convient, enfin, de s'interroger sur les risques de distorsion de concurrence entre, d'une part, les établissements publics qui affirment leur caractère industriel et commercial mais revendiquent le pouvoir de mener certaines missions d'administration ou de déterminer des stratégies générales de développement des territoires, et, d'autre part, les SEM, les sociétés d'économie mixte, SPL ou SPLA, qui revendiquent le seul statut de prestataire ou d'opérateur au service des collectivités locales dans le strict respect de leur orientation et de leur choix.

Pour certains analystes, ces ordonnances marquent le retour de « l'État aménageur » à l'instar de la loi sur le Grand Paris. De toute évidence, leur adoption doit se faire dans la transparence et mérite donc un effort d'analyse et un large débat.

Pouvez-vous me préciser, monsieur le secrétaire d'État, un calendrier prévisionnel d'élaboration et de promulgation de ces ordonnances, ainsi que l'esprit général de leur contenu ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement. Monsieur le sénateur, l'article 25 de la loi dite « Grenelle 2 » a habilité le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme : sur cinq ordonnances, quatre, dont une concerne les établissements publics fonciers et d'aménagement, modifient le droit, et une ordonnance vise à la recodification à droit constant.

Tout d'abord, les EPF d'État se caractérisent actuellement par un mode de gouvernance très disparate en fonction des territoires : conseil d'administration important, absence de représentants de l'État et des établissements publics de coopération intercommunale. En outre, les modalités de l'exercice de la tutelle de l'État méritent d'être précisées et modernisées.

Par ailleurs, l'intervention foncière, à la différence de l'aménagement, n'est à ce jour pas soumise au droit européen de la concurrence. Le projet d'ordonnance a pour objet de consolider le positionnement des EPF au regard de ce droit, établissements qui doivent être des prestataires « in house » dépendant uniquement de l'État et des collectivités territoriales et de leurs groupements afin de répondre à l'intérêt général.

Ces objectifs se traduisent dans le projet d'ordonnance par une clarification des compétences et de la gouvernance de ces établissements, notamment par la suppression de la représentation des acteurs socioprofessionnels au sein du conseil d'administration de tous les EPF.

En ce qui concerne les établissements publics d'aménagement, leur statut et leurs compétences actuels résultent d'une sédimentation de textes, dont une bonne partie date de la période des villes nouvelles et varie selon le décret propre à chaque établissement.

La réécriture des compétences vise à permettre à l'ensemble des EPA d'assurer leur mission d'aménagement de manière légitime et juridiquement sécurisée, dans le respect du principe de spécialité. La nouvelle rédaction distingue, d'une part, des missions principales, portant sur toute action de nature à favoriser l'aménagement, le renouvellement urbain et, sous certaines conditions, le développement économique du territoire, et, d'autre part, des missions complémentaires exercées à titre accessoire.

Il s'agit évidemment non pas de se substituer aux compétences dévolues aux collectivités territoriales, mais de permettre aux EPA d'avoir un champ de compétences cohérent, au service de leur action d'aménagement du territoire. Le projet d'ordonnance maintient les dispositions en vigueur concernant la composition du conseil d'administration des EPA, s'agissant notamment de la représentation des collectivités territoriales.

Les présidents de ces établissements publics ont été invités à faire part de leurs remarques sur ces différents textes, et notamment sur ce projet d'ordonnance.

Par ailleurs, dans le cadre d'une très vaste concertation engagée voilà plus de huit mois avec l'ensemble des partenaires de l'aménagement et, plus généralement, de l'urbanisme, les ordonnances prévues par la loi Grenelle 2 ont été très largement soumises à consultation. Huit députés et sénateurs ont été désignés par leur assemblée respective afin de discuter du contenu de ces ordonnances avec le Gouvernement. Nous avons également engagé une concertation avec l'Association des maires de France, l'AMF, l'Assemblée des communautés de France, l'AdCF, et l'ensemble des représentants des collectivités territoriales. Il va en effet de soi que, en matière d'urbanisme, la consultation des partenaires locaux est impérative. En l'espèce, il ne s'est pas simplement agi d'une consultation, puisque ces ordonnances ont véritablement été corédigées.

M. le président. La parole est à M. Jean-Léonce Dupont.

M. Jean-Léonce Dupont. Monsieur le secrétaire d'État, j'ai pris bonne note de votre réponse. Je souhaiterais cependant insister sur le problème du in house, en particulier pour les EPA. Deux points au moins me paraissent importants.

Tout d'abord, d'après ce que nous savons des ordonnances, il pourrait être possible de créer des filiales. Or je rappelle que, à travers ces filiales, les clients peuvent sortir du tour de table des partenaires qui composent effectivement l'organisme. Cela n'est pas compatible avec le in house.

Par ailleurs, les organismes doivent conduire leurs activités sur le territoire délimité par les membres de chaque organisme. Or il est clair que les EPA pourraient – je dis bien « pourraient » – intervenir en dehors de ce périmètre, ce qui serait également incompatible avec la définition du in house.