III. Le projet de loi d'habilitation : un contenu double

A. Un contenu double

Si l'article premier du présent projet de loi vise les directives assurances dans la longue liste des directives à transposer, l'article 3 du projet de loi autorise le Gouvernement à procéder par ordonnances à une modification beaucoup plus importante :

" Outre les mesures législatives nécessaires à la transposition des directives 92/49 et 92/96 mentionnées à l'article premier, le Gouvernement est autorisé à procéder, par ordonnances, à la refonte du code de la mutualité et à la modification du code des assurances, du code de la sécurité sociale, de la loi n° 78-741 du 13 juillet 1978 relative à l'orientation de l'épargne vers le financement des entreprises et de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques, afin :

1° d'assurer l'harmonisation des règles applicables aux organismes mutualistes, institutions de prévoyance et entreprises d'assurance ;

2° de garantir les droits et d'assurer la protection des intérêts des membres des organismes mutualistes ou des institutions de prévoyance et de leurs bénéficiaires, ainsi que des assurés, souscripteurs, adhérents et bénéficiaires de contrats d'assurance ;

3° et d'assurer la participation effective des membres des organismes mutualistes au fonctionnement de leurs instances dirigeantes. "

Le projet d'ordonnance communiqué à votre rapporteur, qui est en fait le projet de loi préparé pour le Conseil des ministres du 1 er août 2000, confirme, par son " annexe ", que l'ambition est de refondre complètement le code de la mutualité.

Ne pas confondre habilitation, approbation et ratification

Votre rapporteur ne pouvait passer sous silence le texte du projet de loi " mort-né " communiqué par le Gouvernement.

Pour autant, les commentaires qui suivent n'engagent pas votre commission sur son attitude, ses choix et ses observations à l'occasion de la discussion du projet de loi de ratification.

L'adoption de l'article 3 ne signifie pas davantage un " accord " de la commission des Affaires sociales sur le contenu même de l'ordonnance. Au demeurant, l'examen détaillé des huit articles du " projet de loi " et des 225 articles du nouveau code de la mutualité qui lui est annexé est incompatible avec le temps laissé au Parlement qui a été mesuré à l'aune d'une simple habilitation.

L'utilisation de l'indicatif présent dans le développement qui suit relève d'un souci de clarté d'expression : le conditionnel aurait été juridiquement plus exact.

Cependant, cette annexe est précédée de huit articles importants, qui apportent des modifications au code de la sécurité sociale : organisation et fonctionnement de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance, création d'un " fonds paritaire de garantie des institutions de prévoyance ".

Dix-sept articles du code des assurances sont également modifiés ou abrogés.

Enfin, deux dispositions de la loi n° 78-741 du 13 juillet 1978 relative à l'orientation de l'épargne vers le financement des entreprises et de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques sont complétées.

Ces raisons expliquent le champ des textes couverts par l'habilitation, qui peut paraître large.

Le nouveau code de la mutualité, dont le texte était présenté en annexe du projet de loi, comporte quatre livres :

- Livre premier : règles générales applicables à l'ensemble des mutuelles, unions et fédérations (art. L. 111-1 à 115-8) ;

- Livre II : mutuelles et unions pratiquant des opérations d'assurance et capitalisation (art. L. 211-1 à 226-1) ;

- Livre III : mutuelles et unions pratiquant la prévention, l'action sociale et la gestion de réalisations sanitaires et sociales (art. L. 310-1 à L. 320-6) ;

- Livre IV : relations avec l'Etat et les autres collectivités publiques (art. L. 411-1 à L. 431-8) ;

- Livre V : contrôle des mutuelles, unions et fédérations (art. L. 510-1 à L. 510-13).

Votre rapporteur s'est attaché à distinguer ce qui relevait de la " transposition simple " et ce qui relevait de la " refonte du code de la mutualité ". Cette distinction est, bien évidemment, délicate tant les éléments de modernisation du code de la mutualité, pour reprendre l'expression de M. Jean-Pierre Davant, sont les " corollaires " des "éléments de transposition ".

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