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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

 

N° 373

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure,

Par M. Philippe FRANÇOIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 36, 37, 52, 53 et T.A. 2

Sénat : 365, 371 et 375 (2001-2002)

Sécurité.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Lors de la campagne présidentielle, puis lors de la campagne législative, le Président de la République M. Jacques Chirac et le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin se sont engagés à tout mettre en oeuvre pour rétablir la sécurité des Français, « première des libertés », l'insécurité frappant d'abord les plus faibles. Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité présenté par le gouvernement pour les années 2003-2007 répond à cette demande forte de nos concitoyens.

En effet, depuis 20 ans la délinquance en France a progressé de 40 %, pendant les cinq dernières années, elle a progressé de 16 %, dépassant en 2001 la barre symbolique des 4 millions de crimes et délits. Cette explosion du nombre de crimes et délits s'accompagne de la généralisation de l'insécurité à toutes les parties du territoire, même si 54 % des faits sont encore constatés dans quatre régions regroupant 40 % de la population (Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais). 73 % des infractions sont constatés dans les zones de compétence territoriale de la police, mais ces dernières années et ces derniers mois, la progression de la délinquance a été particulièrement vive dans la zone de compétence de la gendarmerie. En 2001, la délinquance a progressé deux fois plus vite en zone de gendarmerie (+ 11,89 %) qu'en zone de police (+ 6,23 %). La délinquance a en outre changé de nature. Elle est de plus en plus violente et comporte un nombre accru d'atteintes aux personnes. Ces actes sont commis par des délinquants de plus en plus jeunes (21,2 % des crimes et délits sont commis par des mineurs, 36,1 % des faits de délinquance sur la voie publique)1(*). Face à cette hausse de la délinquance, l'efficacité des services de l'Etat est mise en cause. Le taux moyen d'élucidation est en baisse depuis 1999 (27,6 % à 24,9 % en 2001) et il est inférieur à 10 % pour les vols sur la voie publique, les actes « courants » de délinquance et les cambriolages. Une réponse énergique de la part du gouvernement était donc urgente.

Dans le cadre de ce projet de loi, le gouvernement définit une nouvelle architecture des forces de sécurité intérieure, dont l'un des éléments les plus marquants est la collaboration accrue de la police et de la gendarmerie symbolisée par le placement, pour emploi, de la gendarmerie sous l'autorité du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Ce dernier définit les nouvelles doctrines d'emplois des forces de police et de gendarmerie et la réorganisation pragmatique de leur présence sur le territoire national. Le projet de loi prévoit également une très forte augmentation des moyens humains et matériels de la police nationale et de la gendarmerie. Pour les deux forces, 13.500 emplois nouveaux doivent être créés et 5,6 milliards d'euros supplémentaires doivent y être consacrés sur cinq ans. Enfin, le projet de loi fixe les lignes directrices de futurs projets de lois visant à doter les forces de sécurité de moyens juridiques plus adaptés à leurs missions. Ce projet de loi d'orientation et de programmation constitue donc un événement particulièrement important, non seulement par l'ampleur sans précédent des moyens dégagés, mais aussi par la place qu'il prend dans la politique du nouveau gouvernement. Définissant les grandes lignes de la politique qui sera suivie en matière de sécurité intérieure, il est complémentaire du projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice, il sera confirmé, en ce qui concerne la gendarmerie, par la future loi de programmation militaire et complété à l'automne par des mesures législatives, notamment en matière pénale.

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a décidé de se saisir pour avis de ce projet de loi dans la mesure où la gendarmerie, dont le budget et la tutelle restent de la compétence du ministère de la défense, est associée à parité avec la police nationale dans le nouveau dispositif et que d'importantes mesures la concernant sont prises. La gendarmerie reste en effet une force de police à statut militaire, chargée d'assurer la continuité entre les missions de police, les situations de crise et les situations de guerre. Elle conserve, au-delà de ses missions policières et judiciaires, des missions militaires au sein des forces armées. Elle est engagée au côté des armées dans des opérations extérieures notamment en Bosnie et au Kosovo où son savoir faire a été unanimement reconnu. Ces qualités de disponibilité et de continuité du service dans le temps et l'espace, garanties par le statut militaire, doivent être préservées.

Votre rapporteur examinera dans un premier temps la place que prendra la gendarmerie dans la nouvelle architecture de sécurité intérieure et les modalités de sa collaboration accrue avec la police. Il s'intéressera ensuite aux nouveaux moyens humains et matériels donnés à la gendarmerie et à la réorganisation de l'emploi des forces.

I. COHÉRENCE ET EFFICACITÉ, MAÎTRES-MOTS DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure définit une nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure. Ces réformes, dont une partie a déjà été mise en oeuvre par décret, vise à impulser une politique nouvelle de lutte contre la délinquance grâce à une structure interministérielle plus cohérente, et donc plus efficace. Elle met en place une coordination renforcée des forces de police et de gendarmerie. Les résultats obtenus seront par ailleurs soumis à une évaluation indépendante et régulière.

A. DE LA CONCEPTION À L'ACTION, UNE MEILLEURE COHÉRENCE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ

La nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure mise en place par le décret du 15 mai 2002, confirmée par le présent texte, a pour but d'élaborer et de mettre en oeuvre une politique plus cohérente et correspondant mieux aux besoins des Français par la mise en place, au niveau national, d'un Conseil de sécurité intérieure présidé par le Chef de l'Etat, la création d'un grand ministère de la sécurité intérieure et, au niveau local, par la coopération entre les différentes administrations et les élus à travers les Conférences départementales de sécurité et les Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.

1. Le Conseil de sécurité intérieure placé sous la présidence du Chef de l'Etat et la création d'un ministère de la sécurité intérieure

. Le décret n° 2002-890 du 15 mai 2002 a modifié l'organisation du Conseil de sécurité intérieur (CSI) pour qu'il soit présidé par le Président de la République, celui-ci en ayant fait un des engagements majeurs de son programme. Cette réforme correspond à la volonté de la placer la lutte contre l'insécurité au rang des priorités nationales.

Le Conseil de sécurité intérieur est composé du Premier ministre, du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, du Garde des sceaux, du ministre de la défense, du ministre de l'économie et des finances, du ministre du budget et du ministre chargé de l'outre-mer. Les ministres des affaires sociales, de la ville, de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports, de l'équipement, des transports et de la santé pourront participer à ses travaux s'ils sont concernés par un point à l'ordre du jour.

Le Conseil de la sécurité intérieure a pour mission de définir « les orientations de la politique menée dans le domaine de la sécurité intérieure et fixe les priorités [...] Il s'assure de la cohérence des actions menées par les différents ministères, procède à leur évaluation et veille à l'adéquation des moyens mis en oeuvre [...] Il examine les projets de loi de programmation intéressant la sécurité intérieure » (article 2).

Le Secrétaire général du Conseil de sécurité intérieure est nommé par le Président de la République. Il est chargé de préparer les travaux du Conseil en concertation avec les ministères concernés et le Secrétariat général de la défense nationale. Il suit l'exécution des décisions prises.

Dès la nomination du premier gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, a été créé un ministère de la sécurité intérieure, regroupant, pour les missions de sécurité, sous la même autorité, la police nationale et la gendarmerie nationale. Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a pour mission de mettre en oeuvre, dans son domaine de compétence, la politique définie par le Conseil de sécurité intérieure en s'appuyant à parité sur la police et la gendarmerie.

* 1 Cf. le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, « La République en quête de respect », n°340 ,session 2001-2002, M. Jean-Pierre Schosteck, Président, M. Jean-Claude Carle, Rapporteur.