Habiliter le Gouvernement à simplifier le droit
BRAUN (Gérard)
AVIS 269 (2002-2003) - COMMISSION DES FINANCES
Rapport au format Acrobat ( 135 Ko )Table des matières
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
-
EXAMEN DES ARTICLES
-
ARTICLE 5
Habilitation à simplifier les relations entre usagers et administration fiscale, et à rationaliser les modalités d'option pour certains régimes fiscaux -
ARTICLE 18
Habilitation à prendre diverses mesures relatives à la réalisation et à l'utilisation des enquêtes statistiques obligatoires concernant les professionnels -
4° et 5° de l'ARTICLE 21
Habilitation à prendre diverses mesures de simplification du droit des sociétés -
10° de l'ARTICLE 21
Habilitation à instaurer un seuil de sensibilité pour les affaires du ressort du Conseil de la concurrence, et à relever le seuil de contrôle des concentrations -
4° de l'ARTICLE 27
Habilitation à prendre les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter le code monétaire et financier
-
ARTICLE 5
- EXAMEN EN COMMISSION
- AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
N°
269
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 30 avril 2003
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ,
Par M.
Gérard BRAUN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les
numéros :
Assemblée nationale
(
12
ème
législ.)
:
710
,
752
et T.A.
132
Sénat
:
262
,
266, 267
et
268
(2002-2003)
Administration. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
M.
Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique de la réforme de
l'Etat et de l'aménagement du territoire a déposé sur le
bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi
1(
*
)
habilitant le gouvernement à prendre par
ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit
.
Ce projet avait été annoncé par M. Jean-Pierre Raffarin,
Premier ministre, lors de sa déclaration de politique
générale en juillet dernier : le gouvernement devait demander au
Parlement le droit de «
légiférer par ordonnance
pour simplifier nos législations
».
Selon l'exposé des motifs, cette habilitation constitue
«
un effort vigoureux de
simplification
coordonnée
à l'échelon gouvernemental
», et elle permet
de mettre en oeuvre «
un programme de
codification
ambitieux
». Il faut noter que la codification constitue un
aspect de la simplification, puisqu'elle facilite l'accès au droit.
La perspective de telles réalisations ne peut donc qu'être
accueillie très favorablement.
Ainsi, dans son rapport
spécial sur les crédits de la Fonction publique et de la
réforme de l'Etat pour 2003
2(
*
)
, votre
rapporteur avait dressé un tableau nuancé du chemin accompli,
jusqu'alors, en matière de simplifications :
«
Concernant les particuliers, des progrès ont
été enregistrés, notamment avec la suppression de la
certification conforme et de la fiche individuelle d'état civil en 2001.
Certaines mesures constituent des simplifications apparentes, par la mise en
place d'une interface gérant la complexité ; il en va ainsi
de l'aide à l'établissement des fiches de paie par Internet pour
les entreprises employant jusqu'à 9 salariés, ou par un
« tiers de confiance » pour les entreprises employant
jusqu'à 3 salariés. Le bénéfice pour les
particuliers n'en est pas moins réel.
Votre rapporteur spécial observe que, concernant les trains de mesures
de simplification décidées lors des réunions de la
commission pour les simplifications administratives (COSA) des 17 avril
2001 et 13 février 2002,
la priorité semble
accordée aux téléprocédures
. Le 28 janvier
2002, la DIRE
3(
*
)
a adressé à tous
les ministères une note traçant le cadre des plans pluriannuels
de développement de l'administration électronique, qui doivent
amener en 2005 à la généralisation des
téléprocédures pour les démarches administratives
relevant de leurs ressorts respectifs.
Le nouveau gouvernement aura à
coeur d'élargir cette orientation qui peut sembler réductrice.
Par ailleurs, un bien meilleur équilibre s'est instauré entre les
prérogatives de l'administration et les droits des administrés.
Des progrès considérables ont été accomplis ces
vingt-cinq dernières années, qu'il s'agisse du droit
d'accès aux documents administratifs, de la motivation des
décisions, de leur régime (le régime des décisions
implicites d'acceptation tend à se généraliser), ou encore
de la fin de l'anonymat des fonctionnaires
».
Ainsi, parce que le constat de la complexité n'est pas nouveau, et que
les simplifications opérées par le passé, pour
significatives que furent certaines d'entre elles, n'ont pas été,
dans leur ensemble, à la hauteur des ambitions qui les
précédaient,
il est apparu
qu'il ne suffisait pas de
décider de simplifier, il fallait d'abord simplifier la
simplification
.
Aussi, le gouvernement a résolu de procéder par
ordonnance
, ce qui constitue un gage de rapidité, et permet
vraisemblablement d'éviter certains écueils.
Il n'est certes pas facile, pour un parlementaire, de concevoir sans quelque
regret le dessaisissement, quoique provisoire et circonscrit, du Parlement
.
Et même sans quelque méfiance. Ainsi, M. Guy Carcassonne
stigmatise, en des termes certes exagérés, les ordonnances,
«
cette législation de chefs de
bureau
»
4(
*
)
, au regard de la
qualité de l'oeuvre du législateur naturel, qui est et reste le
Parlement.
Cependant, d'une part, il faut bien admettre que
les simplifications
requises présentent bien souvent un caractère technique
marqué, pour le traitement duquel le gouvernement est sans doute mieux
armé
. En effet, les simplifications administratives
requièrent l'expertise continue de l'ensemble des administrations
concernées.
D'autre part,
toute codification constitue une entreprise urgente :
selon les termes mêmes du Conseil constitutionnel
5(
*
)
, la codification «
répond
[...]
à l'
objectif de valeur constitutionnelle
d'accessibilité et d'intelligibilité de la
loi
», dont il importe de ne pas différer la
réalisation. La technique de l'habilitation permet ainsi de pallier
l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, sans porter de
préjudice notable à la qualité de la codification, compte
tenu, notamment, de l'excellence du travail de la Commission supérieure
de codification.
Si l'on ajoute que M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la
réforme de l'Etat, auditionné au Sénat le
1
er
avril 2003, a indiqué qu'il souhaitait un
véritable débat sur le contenu des ordonnances lors de leur
ratification, et qu'il souhaitait, au surplus, une association
spécifique des parlementaires
6(
*
)
pour la
mise en oeuvre du chantier des simplifications,
les préventions qui
subsisteraient ont lieu de tomber
.
Le régime juridique des ordonnances
L'article 38 de la Constitution dispose du régime des
ordonnances en ces termes :
«
Le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme,
demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un
délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la
loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du
Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais
deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas
déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi
d'habilitation.
A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du
présent article, les ordonnances ne peuvent plus être
modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine
législatif
».
En complément, l'article 41 de la Constitution dispose :
«
S'il apparaît au cours de la procédure
législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de
la loi ou est contraire à une délégation accordée
en vertu de l'article 38, le gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.
En cas de désaccord entre le gouvernement et le Président de
l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel,
à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit
jours
».
Juridiquement, la loi d'habilitation s'analyse pourtant en une extension
provisoire du domaine réglementaire, et non en une
« délégation » du pouvoir
législatif
. Ainsi, avant leur ratification, les ordonnances ont une
valeur réglementaire, et leur contentieux relève de la
juridiction administrative. Puis, au moment de leur ratification, elles
acquièrent une valeur législative, et le contenu des ordonnances,
via
la loi de ratification, est alors susceptible d'être soumis au
contrôle du Conseil constitutionnel.
Le « délai limité » dont l'article 38 de la
Constitution fait état, c'est-à-dire la
durée de
l'habilitation
, est fixé dans le présent projet à
douze mois
pour la plupart des ordonnances qu'il prévoit. La
« date fixée par la loi d'habilitation »
au-delà de laquelle les ordonnances deviennent
caduques
si elles
n'ont pas fait l'objet d'un projet de loi de ratification déposé
devant le Parlement, est fixée à
trois mois
après
leur publication. Les délais d'habilitation, qui sont relativement longs
au regard de la pratique habituelle, apparaissent finalement raisonnables en
considération des ambitions du texte.
Votre commission des finances, en liaison avec la commission des lois saisie au
fond et avec les autres commissions saisies pour avis, s'est saisie pour avis
de l'
article 18
, des
4° et 5° de l'article 21
, et du
4°
de l'article 27
du présent projet de loi
d'habilitation. Par ailleurs, la commission des lois a bien voulu
déléguer à votre commission des finances l'examen de
l'
article 5
et du
10° de l'article 21
, qui semble en
effet requérir des compétences qui apparaissent globalement de
son ressort.
A l'
article 5
, l'habilitation concerne
la simplification des
relations entre usagers et administration fiscale, et la rationalisation des
modalités d'option pour certains régimes fiscaux.
A l'
article 18
,
le gouvernement est habilité à
prendre diverses mesures relatives à la réalisation et à
l'utilisation des enquêtes statistiques obligatoires concernant les
professionnels.
Au
4° et au 5° de l'article 21
,
il est prévu
d'habiliter le gouvernement à prendre diverses mesures de simplification
du droit des sociétés.
Au
10°
du même article, l'habilitation concerne
l'instauration d'un seuil de sensibilité pour les affaires du ressort du
Conseil de la concurrence, et le relèvement du seuil de contrôle
des concentrations.
Au
4°
de l'article 27,
le gouvernement est
habilité à prendre les mesures législatives
nécessaires pour modifier et compléter le code monétaire
et financier.
La durée de l'habilitation est fixée à 18 mois pour
l'article 27, et à 12 mois pour les autres dispositions
examinées par votre commission des finances.
EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 5
Habilitation à simplifier les relations entre usagers
et administration fiscale, et à rationaliser les modalités
d'option pour certains régimes
fiscaux
Commentaire : l'habilitation accordée par le
présent article a pour objet de revenir sur des dispositions devenues
obsolètes ou sans objet, de simplifier la déclaration et le
paiement de certains impôts, de clarifier la formulation d'actes
administratifs liés à l'assiette ou au recouvrement de
l'impôt, et d'assouplir les modalités d'option pour certains
régimes fiscaux spécifiques. Aux termes d'un amendement
adopté à l'Assemblée nationale, cette habilitation devrait
également pourvoir au respect de la présomption d'innocence en
matière fiscale.
I. LA CONDITION DES USAGERS DE L'ADMINISTRATION FISCALE PEUT ÊTRE ENCORE
LARGEMENT AMÉLIORÉE
Il convient de ne pas s'exagérer l'ingratitude de la situation des
contribuables. L' « antifiscalisme », encore
prégnant dans les années soixante-dix, n'a plus vraiment cours.
Les améliorations apportées ces dernières années
à la qualité des relations entre l'administration fiscale et les
contribuables ont incontestablement porté leurs fruits ; pour
autant, la situation des usagers n'est pas idyllique.
Certes, les grandes entreprises disposent depuis le 1
er
janvier 2002
d'un interlocuteur fiscal unique, et le programme Copernic, initié en
2000, doit permettre la mise en place d'un « compte fiscal
simplifié » d'ici à 2008, devant permettre aux usagers
d'accéder à leur situation fiscale et d'effectuer les
opérations fiscales courantes, sans contraintes géographiques ni
horaires. Le contrat d'objectifs et de moyens entre la direction
générale des impôts et la direction du budget, conclu pour
la période 1999-2002, a utilement privilégié la
qualité du service rendu aux usagers. Par ailleurs, il convient de noter
la suppression bienvenue de nombreuses taxes à faible rendement,
intervenue par la voie législative.
Mais il faut mentionner l'échec de la « mission
2003 », chargée de préparer la réforme de
l'administration fiscale en privilégiant le point de vue des usagers,
qui n'a pas permis la mise en place d'une administration fiscale unique.
Nonobstant l'échec de cette réforme d'envergure, les pistes
d'amélioration apparaissent encore fort nombreuses.
La partie législative du code général des impôts et
du livre des procédures fiscales connaît, depuis quinze ans, un
alourdissement continu. Ainsi, il est particulièrement bienvenu que la
législation fiscale et les modalités de recouvrement de
l'impôt constituent aujourd'hui un axe majeur de l'oeuvre de
simplification administrative.
Le Conseil des impôts a ainsi constaté que l'empilement des
articles et leur complexité rédactionnelle égarent le
lecteur et compromettent la sécurité juridique.
Par ailleurs, le potentiel de simplification offert par les nouvelles
technologies de l'information et de la communication est loin d'être
pleinement utilisé.
II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
Les mesures que le gouvernement sera susceptible de prendre par ordonnance
pourront s'inspirer, notamment, des éléments d'orientation
figurant dans le vingtième rapport du Conseil des impôts, paru en
2002, qui traite des relations entre les contribuables et l'administration
fiscale.
Dans le cadre du présent article, elles constituent en grande partie la
déclinaison « fiscale » des ordonnances de
simplification générales prévues à l'article 1 du
présent projet.
v Le gouvernement envisage ainsi d'abroger les dispositions fiscales devenues
sans objet et d'adapter celles qui sont obsolètes, ce qui correspond
à un besoin patent.
v Le gouvernement serait également autorisé à revenir sur
les formalités de déclaration et de paiement, en raison de leur
complexité ou de leur obsolescence. Il est aussi prévu de
simplifier les modalités de recouvrement de l'impôt, ce qui vise,
en particulier, les modalités de calcul de certains acomptes, et le
choix des moyens de paiement.
v Par ailleurs, il est envisagé de « clarifier la formulation
d'actes administratifs résultant de dispositions de forme
législative et relative à l'assiette ou au recouvrement de
l'impôt ».
v Enfin, et il s'agit là de l'habilitation potentiellement la moins
neutre sur le plan fiscal, le gouvernement serait habilité à
« élargir les possibilités et assouplir les
modalités d'option pour des régimes fiscaux
spécifiques ».
B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. Une modification rédactionnelle
Un amendement proposé par notre collègue député,
rapporteur au nom de la commission des finances de l'Assemblée
nationale, a réuni le 3° et le 4° de l'article 5
dans un même alinéa, s'agissant de dispositions semblables qui
concernent la simplification des relations des usagers avec l'administration
fiscale.
2. Une modification emblématique
Un amendement proposé par nos collègues députés
Lionel Luca, Jean-Pierre Gorges, Hervé Novelli et Jean-Michel Fourgous,
auquel notre collègue député, rapporteur de la commission
des lois de l'Assemblée nationale et le gouvernement ont opposé
un avis défavorable, a été néanmoins adopté.
Il habilite le gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure
modifiant le code général des impôts et le livre des
procédures fiscales pour «
respecter le principe de la
présomption d'innocence en matière fiscale
».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LE CHAMP DES MESURES ENVISAGÉES OUVRE LA VOIE À DES
PROGRÈS SUBSTANTIELS
L'obsolescence de nombreuses dispositions du code général des
impôts est patente, et l'on observe que certains dispositifs figurant
dans le livre des procédures fiscales ne sont plus utilisés.
Ainsi, l'avis de mise en recouvrement collectif, qui figure à l'article
L. 256 du livre des procédures fiscales, est devenu obsolète. Le
code général des impôts se réfère volontiers
à des professions disparues, ou recourt à des concepts vieillis
et peu juridiques comme celui d' « indigence » afin de
justifier, par exemple, certaines remises d'impôts.
Les formalités de déclaration et de paiement peuvent être
utilement allégées ou supprimées en raison de leur
complexité ou de leur obsolescence. Dans ce cadre, l'utilisation par les
organismes sociaux de données fiscales pour éviter les
déclarations multiples serait souhaitable.
Concernant les modalités de recouvrement, il pourrait être mis un
terme à l'exigence, portée par l'article L. 256 du livre des
procédures fiscales, d'un courrier recommandé avec avis de
réception pour l'expédition des avis de mis en recouvrement. Le
paiement par timbre, qui se caractérise par une grande lourdeur de
gestion, pourrait être également remis en cause. D'une
façon générale, si la recherche d'une efficacité
maximale en matière de paiement doit tendre vers une
dématérialisation croissante, la liberté de choix du
contribuable devra être, dans la mesure du possible,
préservée.
La plupart des contribuables peuvent constater
de visu
la
nécessité de clarifier la formulation d'actes administratifs
concernant l'assiette ou le recouvrement de l'impôt. Dans un sondage
réalisé en juillet 2002 par le Conseil des impôts, les
contribuables interrogés sur leurs souhaits en matière
d'amélioration de leurs relations avec l'administration fiscale,
privilégiaient la «
simplification des formulaires et du
vocabulaire administratif
» (61 % des premiers choix).
D'après les statistiques de la direction générale de
impôts, plus d'un million de contribuables se font assister par ses
services pour remplir leurs déclarations de revenus. D'ores et
déjà, un groupe de travail a été mis en place par
le gouvernement pour rechercher des intitulés plus accessibles afin que
les contribuables soient en mesure d'apprécier le contenu et
d'évaluer les conséquences des pièces de
procédures. De nombreux articles législatifs, d'où
dérivent ces pièces, devraient alors être modifiés.
Concernant la perspective d'élargir les possibilités et
d'assouplir les modalités d'option pour des régimes fiscaux
spécifiques, elle est justifiée, en particulier, par le fait que
les options offertes aux entreprises concernant les différents
régimes fiscaux engagent ces dernières sur des durées
différentes, dont l'harmonisation semble souhaitable. Il apparaît
également que les périodes au cours desquelles certaines options
peuvent être exercées sont trop limitées.
Votre rapporteur souligne cependant que les aménagements à venir
ne rendront pas moins utile une refonte du code général des
impôts, entreprise que le Conseil des impôts appelle de ses voeux
dans son rapport précité, au regard de «
l'objectif
de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité
de la loi
», selon les termes mêmes de la décision
du Conseil constitutionnel
7(
*
)
. En effet, les
textes des articles du code général des impôts sont souvent
obscurs, longs, peu cohérents, et usent de nombreux renvois, souvent
emboîtés, que compliquent encore une numérotation complexe
et le décompte manuel des alinéas. Ainsi, selon les termes du
Conseil des impôts, «
La faible lisibilité du Code
général des impôts justifie la mise en oeuvre d'un
processus de recodification, indépendant des simplifications de fond
[...]
».
B. CERTAINES PRÉCISIONS SEMBLENT UTILES
1. La présomption d'innocence en matière fiscale n'a pas besoin
d'être instaurée : elle existe déjà
La rédaction de l'amendement proposé par nos collègues
députés Lionel Luca, Jean-Pierre Gorges, Hervé Novelli et
Jean-Michel Fourgous, adopté par l'Assemblée nationale semble
inspirée par une représentation des rapports de force entre le
contribuable et l'administration fiscale qui renvoie à une
époque, heureusement, révolue.
En effet, la loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant le livre des
procédures fiscales a notamment
inversé la charge de la
preuve, qui incombe désormais à l'administration
, introduit
une procédure contradictoire, et organisé une meilleure
information
8(
*
)
du contrôlé sur ses
droits.
Par ailleurs, l'administration a développé depuis 1999 la notion
d' «
application mesurée de la loi
fiscale
», qui favorise une application réaliste de textes
fiscaux, invitant ainsi les vérificateurs à faire preuve de
«
bon sens et de mesure
» lors des contrôles,
de telle sorte que la poursuite du dialogue avec le contribuable ne soit pas
compromise par un formalisme excessif.
Il convient d'ajouter que la direction générale des impôts
s'est engagée, aux termes du contrat d'objectifs et de moyens, à
alléger sa présence dans les entreprises vérifiées
en recourant à des types d'intervention plus rapides et en
proportionnant mieux les investigations aux enjeux.
Au total, s'il ne faut pas cacher que certaines petites et moyennes entreprises
ressentent encore difficilement le contrôle fiscal, il doit être
souligné que moins d'un contrôle sur dix donne lieu à un
contentieux juridictionnel.
Autant il n'est jamais souhaitable d'occulter les difficultés, autant,
en l'espèce, il semble dommageable de tendre à ressusciter -
à tort - un « sentiment de persécution »
auquel les contribuables répréhensibles trouveraient d'abord
à se rattacher.
Certes, il figure dans le rapport précité du Conseil des
impôts que «
la culture du dialogue est insuffisamment
développée
» en cas de persistance d'un
désaccord à l'issue de la procédure
contradictoire
9(
*
)
(après un redressement
définitif), mais il n'y a pas ici d'atteinte au principe de la
présomption d'innocence.
Ainsi, il semble raisonnable de
supprimer une habilitation inutile
(susceptible d'affaiblir les habilitations nécessaires).
2. Les mesures prises dans le cadre de l'habilitation ne doivent pas donner
lieu à de nouvelles dépenses fiscales
Le vecteur naturel - mais non exclusif - de la législation en
matière fiscale est la loi de finances, dans la mesure où les
dispositions considérées ont une incidence directe sur les
ressources de l'Etat. En revanche, il est souhaitable que les débats sur
la loi de finances ne se trouvent pas alourdis par l'examen de textes ayant
purement vocation à simplifier la vie du contribuable.
Dans cette perspective, et compte tenu, par ailleurs, de la dégradation
des soldes budgétaires, il a semblé utile à votre
rapporteur de
préciser que les mesures prises dans le cadre du
présent article ne pourront pas entraîner de dépenses
fiscales nouvelles.
Du reste, c'est bien de cette manière que le gouvernement comprend la
portée de l'habilitation. M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat
à la réforme de l'Etat a ainsi déclaré lors de
l'examen du présent article à l'Assemblée nationale :
«
Les dispositions que nous prendrons par ordonnance sont
modestes. [...] Pour l'essentiel, d'ailleurs, les mesures de simplification
n'ont pas d'impact budgétaire. Celles qui se traduiraient par de
moindres recettes relèveront de la loi de finances
».
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 18
Habilitation à prendre diverses mesures relatives
à la réalisation et à l'utilisation des enquêtes
statistiques obligatoires concernant les
professionnels
Commentaire :
le présent article propose
d'habiliter le gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures
visant à réduire le nombre des enquêtes statistiques
obligatoires pesant sur les professionnels et, dans le respect des
règles de protection de la liberté individuelle et de la vie
privée établies par la législation relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à rénover
les conditions d'utilisation des données ainsi recueillies.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose, «
afin de réduire le
nombre des enquêtes statistiques d'intérêt
général obligatoires
» auxquelles sont astreintes
les personnes morales de droit public et de droit privé, les
entrepreneurs individuels et les personnes exerçant une profession
libérale, d'autoriser le gouvernement à prendre par
ordonnance
toutes mesures :
- «
permettant de déterminer celles des enquêtes
statistiques qui doivent revêtir un caractère
obligatoire
»,
- «
et, dans le respect des règles de protection de la
liberté individuelle et de la vie privée établies par la
législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux
libertés, d'organiser la cession aux services statistiques des
données recueillies, dans le cadre de leurs missions par les
administrations de l'État, les collectivités territoriales, les
établissements publics et les personnes morales de droit privé
chargées d'une mission de service public
»,
- «
ainsi que de définir les conditions d'exploitation de
ces données à des fins de recherche scientifique
».
Les objectifs poursuivis par ces trois séries de mesures sont
précisés ci-après.
A. LA RÉDUCTION DU NOMBRE DES ENQUÊTES OBLIGATOIRES
Il résulte de la rédaction actuelle de la loi n° 51-711
du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en
matière de statistiques :
- d'un côté, que toute enquête statistique publique,
à l'exclusion des travaux statistiques d'ordre intérieur, doit
s'inscrire dans le cadre du programme de travail établi par le Conseil
national de l'information statistique (CNIS) et arrêté par le
ministre dont relève l'Institut national de la statistique et des
études économiques (INSEE), d'une part, doit être soumise
au visa préalable du ministre dont relève l'INSEE, ainsi qu'au
visa du ministre duquel ressortent les intéressés, d'autre
part ;
- de l'autre, que «
les personnes physiques ou morales sont
tenues de répondre avec exactitude, et dans les délais
fixés, aux enquêtes statistiques
» revêtues du
visa précité.
En d'autres termes, la réponse à toutes les enquêtes
statistiques publiques est
a priori
obligatoire
.
«
En cas de défaut de réponse après mise en
demeure [...] ou de réponse sciemment inexacte
», les
personnes physiques ou morales peuvent ainsi faire l'objet, dans un
délai d'au plus deux ans et sur décision motivée, d'une
amende administrative prononcée par le ministre dont relève
l'INSEE sur avis du CNIS réuni en comité du contentieux des
enquêtes statistiques obligatoires. Le montant de la première
amende encourue ne peut dépasser 150 euros. Cependant, en cas de
récidive dans le délai de trois ans, le montant de l'amende est
porté à 300 euros au moins et 2.250 euros au plus pour chaque
infraction.
Ces dernières dispositions sont appliquées : plus d'un
millier d'amendes sont ainsi infligées à des professionnels
chaque année.
Ce
dispositif coercitif
est d'autant plus mal ressenti par les
professionnels que le nombre d'enquêtes statistiques auxquelles ils sont
assujettis tend à augmenter, notamment sous l'impulsion des
règlements européens.
C'est la raison pour laquelle le CNIS a été conduit à
distinguer désormais dans son programme de travail des enquêtes
obligatoires qui sont revêtues du visa du ministre et s'inscrivent de ce
fait pleinement dans le cadre de la loi précitée du 7 juin 1951,
d'une part ; des «
enquêtes d'intérêt
général
» qui ne sont pas revêtues du visa du
ministre et reposent sur un fondement législatif incertain, d'autre part.
C'est à cette incertitude juridique que le gouvernement entend
remédier : ne demeureraient ainsi obligatoires que les seules
enquêtes répondant aux règlements européens, les
enquêtes essentielles ou les enquêtes pour lesquelles un taux
élevé de réponse est scientifiquement indispensable (le
taux de réponse étant naturellement plus élevé pour
les enquêtes obligatoires que pour les autres enquêtes).
B. LA RATIONALISATION DE L'UTILISATION DES FICHIERS DE DONNÉES
EXISTANTS
L'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951
précitée sur l'obligation, la coordination et le secret en
matière de statistiques, modifié par la loi n° 92-1336
du 23 décembre 1992 dispose que «
les informations
relatives aux personnes physiques, à l'exclusion des données
relatives à la santé ou à la vie sexuelle, et celles
relatives aux personnes morales, recueillies, dans le cadre de sa mission, par
une administration, un établissement public, une collectivité
territoriale ou une personne morale de droit privé gérant un
service public
peuvent
être cédées,
à des
fins exclusives d'établissement de statistiques
, à l'INSEE ou
aux services statistiques ministériels
». Ces dispositions
s'appliquent, sous réserve de l'article L. 777-3 du code de
procédure pénale,
« nonobstant toutes dispositions
contraires relatives au secret professionnel
».
Ces transmissions de fichiers administratifs à des fins statistiques
sont encadrées. En effet, les cessions portant sur des informations
nominatives sont soumises aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6
janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux
libertés. En outre, les informations transmises en application du
présent article et permettant l'identification des personnes physiques
ou morales auxquelles elles s'appliquent ne peuvent faire l'objet d'aucune
communication de la part du service bénéficiaire, dont les agents
sont, par ailleurs, soumis au
secret professionnel
.
Cependant, l'expérience suggère que certaines administrations
demeurent réticentes à transmettre leurs fichiers administratifs
à des services statistiques publics, qui ne disposent alors d'aucun
autre moyen de recueillir les données concernées que de lancer
des enquêtes, ce qui astreint les professionnels concernés
à transmettre une seconde fois les mêmes informations.
C'est pourquoi le gouvernement envisagerait de transformer en obligation la
faculté de transmission par une administration de ses fichiers
administratifs à l'INSEE ou aux services statistiques
ministériels.
C. LA DIFFUSION DES FICHIERS ADMINISTRATIFS À DES FINS DE
RECHERCHE SCIENTIFIQUE
Le droit existant permet aux chercheurs indépendants d'accéder
aux séries statistiques établies par les services statistiques
publics, ainsi qu'aux fichiers administratifs retraités par l'INSEE ou
par les services statistiques ministériels auxquels ils ont
été transmis dans le cadre de la procédure exposée
ci-avant.
En revanche, ces chercheurs ne disposent en pratique que d'un accès
restreint aux fichiers administratifs eux-mêmes, ce que l'administration
justifie notamment par le fait que les dispositions ayant créé au
sein du CNIS le comité du secret statistique qui examine les demandes
d'accès à ces fichiers à des fins scientifiques sont
d'ordre réglementaire et n'ont donc pas pu soumettre ces chercheurs au
régime de sanction du secret professionnel prévu par le code
pénal, mais seulement à une déclaration sur l'honneur
selon laquelle ils utiliseront ces fichiers conformément à leurs
engagements.
C'est pourquoi le gouvernement se propose dans le présent article de
«
définir
[par ordonnance]
les conditions
d'exploitation de ces données à des fins de recherche
scientifique
» : cette définition législative
permettrait en fait de développer l'exploitations de ces données
à des fins scientifiques par des chercheurs indépendants,
notamment en les assujettissant en contrepartie au secret professionnel.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur se
félicite
de la double intention
exprimée par le gouvernement au travers du présent article :
- d'une part, de réduire « l'impôt
administratif » prélevé sur les professionnels à
des fins statistiques, notamment en reportant des obligations de transmission
des professionnels vers les administrations détenant déjà
des fichiers de données, ce qui relève à la fois d'un
impératif d'efficacité économique et d'un souci de
rationalité budgétaire ;
- d'autre part, de faciliter l'exploitation à des fins scientifiques par
des chercheurs indépendants des fichiers constitués par
l'administration dans le cadre de ces missions. Certains de ces fichiers,
notamment ceux des services fiscaux ou du ministère de l'emploi
(notamment le fichier issu de la remontée des déclarations
annuelles de données sociales -DADS-, qui précisent pour chaque
salarié des caractéristiques d'état civil, la
catégorie socio-professionnelle, les périodes d'emploi et les
rémunérations) jouent en effet un rôle croissant en
matière de recherche et le renforcement de leur diffusion est la
condition
sine qua non
pour le développement de
l'évaluation par des institutions indépendantes de
l'efficacité des politiques publiques dans le champ économique ou
social.
Votre rapporteur souligne que cette seconde orientation répond
d'ailleurs à l'une des préconisations formulées en 2001
par notre collègue Joël Bourdin dans son rapport
10(
*
)
au nom de la délégation du Sénat
pour la planification intitulé
« De la démocratie
budgétaire en Amérique
», et sous-titré
«
L'information économique aux Etats-Unis : quels
enseignements pour la France ?
».
On peut rappeler qu'après avoir montré que «
les
États-Unis connaissent une situation enviable en matière
d'information économique nécessaire à la décision
publique et aux choix démocratiques »
et que,
«
par contraste la situation de la France en matière
d'information économique semble moins
satisfaisante
», notre collègue concluait :
«
ce contraste entre la France et les États-Unis
reflète pour partie des différences constitutionnelles et
culturelles, notamment des visions différentes du rôle de
État. Ce contraste s'explique aussi par des différences de
moyens : la dimension et la richesse des États-Unis favorisent,
toutes choses égales par ailleurs, le pluralisme de l'information. Pour
autant, l'étude de l'information économique aux États-Unis
suggère que la France dispose certainement de marges de progrès
en matière d'information économique.
Cette conclusion est d'ailleurs confortée par l'étude
rétrospective des préconisations et des espoirs formulés
en 1979 par MM. René Lenoir et Baudoin Prot dans un rapport
commandé par le Président de la République. En effet,
vingt ans après, les ambitions du rapport Lenoir-Prot de 1979 sont
largement inabouties Certes, la France jouit aujourd'hui d'un plus grand
pluralisme en matière de prévisions et d'analyses
macro-économiques, mais elle connaît aussi un manque
évident de contre-expertise indépendante des administrations dans
des domaines aussi essentiels que l'éducation, la fiscalité,
l'analyse micro-économique, les politiques sociales et
l'évaluation des politiques publiques. Ce manque de
contre-expertise indépendante nuit à la qualité des
débats politiques et sociaux et restreint l'éventail des
préoccupations prises en compte. Il freine les progrès de
l'analyse économique : le pluralisme et la concurrence des experts
sont en effet source de progrès. Ce manque de pluralisme est
également préjudiciable aux administrations d'État
elles-mêmes. D'un côté, leurs analyses portent souvent un
« poids » politique trop élevé. De l'autre,
elles sont parfois sujettes à une certaine suspicion
».
A partir de ces conclusions et des « bonnes pratiques »
américaines, le rapport formulait ensuite nombre de
préconisations dont certaines, exposées dans l'encadré
ci-après, concernaient notre système statistique.
Extraits des préconisations relatives au système statistique français du rapport d'information de mai 2001 de notre collègue Joël Bourdin sur « L'information économique aux Etats-Unis : quels enseignements pour la France ? ».
Les
institutions et les pratiques américaines ne sont évidemment pas
transposables telles quelles en France. Pour autant, l'étude
détaillée de l'organisation et du fonctionnement des institutions
économiques américaines est riche de deux types d'enseignements
pour l'amélioration de l'information économique en France.
En premier lieu, l'étude des États-Unis souligne de
manière générale l'interdépendance des bonnes
pratiques : pour améliorer l'information économique et pour
accroître effectivement la pluralité des analyses
économiques, il est nécessaire de développer
simultanément la transparence des administrations publiques, la
diffusion des informations statistiques, les transferts d'expertise des
administrations publiques vers les institutions indépendantes et les
moyens de fonctionnement de ces institutions indépendantes. Telle
était d'ailleurs déjà l'analyse du rapport
Lenoir-Prot : la création de nouveaux instituts d'analyse
économique entre 1979 et 1981 participait alors du même
élan, aujourd'hui stoppé, que la loi du 17 juillet 1978 relative
à l'accès du public aux documents administratifs [...].
En second lieu, l'étude détaillée du fonctionnement des
institutions économiques américaines invite à l'ouverture
d'un débat sur l'adaptation de certaines bonnes pratiques. [...] :
4) Mieux distinguer, pour la Banque de France comme pour les principaux
ministères, entre la communication institutionnelle et politique,
l'information factuelle du grand public et les études
économiques, qui sont parfois présentés de manière
étroitement entremêlée, notamment sur leurs sites Internet.
[...]
6) Diffuser plus largement les fichiers de micro-données fiscales et
sociales nécessaires à l'évaluation des politiques
publiques. Les réticences des administrations État et de la CNIL
vis-à-vis de la transmission des fichiers de données statistiques
individuelles à des chercheurs indépendants ne sont pas sans
fondements juridiques, éthiques et scientifiques. Pour autant, le
développement d'une réelle contre-expertise en matière
fiscale et sociale suppose que ces fichiers de données soient
accessibles aux chercheurs indépendants. En tout état de cause,
ces fichiers devraient être transmis sur demande, selon des
modalités à définir, à la Banque de France et aux
experts mandatés par le Parlement. [...]
11) Diffuser gratuitement les modèles économiques utilisés
par l'administration et encourager l'accessibilité des
économistes et des statisticiens de l'administration, afin de favoriser
les transferts d'expertise. [...]
16) Prendre en compte les impératifs d'une meilleure évaluation
des politiques publiques lors de la construction de ces systèmes
d'information des administrations publiques. Il est ainsi surprenant que le
projet Copernic de refonte des systèmes d'information de la direction
générale des impôts n'ait pas aussi pour objectif de
permettre une meilleure appréciation des effets économiques de la
fiscalité. [...]
Tout en soulignant la pertinence de la démarche proposée par le
présent article, ces analyses suggèrent par ailleurs que les
mesures que le gouvernement entend prendre par voie d'ordonnance ne constituent
qu'une première étape en vue du renforcement de l'expertise
indépendante sur les politiques publique.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission émet un avis favorable sur cet article.
4° et 5° de l'ARTICLE 21
Habilitation à prendre
diverses mesures de simplification du droit des
sociétés
Commentaire : l'habilitation accordée par le
présent article a notamment pour objet de simplifier et d'unifier le
régime applicable aux valeurs mobilières des
sociétés commerciales, et d'assouplir le régime applicable
à la société à responsabilité limitée
(SARL).
I. L'UNIFICATION DU RÉGIME DES VALEURS MOBILIÈRES DES
SOCIÉTÉS COMMERCIALES
Le quatrième alinéa du présent article prévoit de
prendre par ordonnance des mesures visant à simplifier le régime
applicable aux valeurs mobilières des sociétés
commerciales. Ce champ
a priori
vaste se voit compliqué par le
fait qu'il n'existe pas de définition unique et acceptée par tous
des valeurs mobilières, mais
il s'agit précisément
d'unifier un droit qui se caractérise par une accumulation de strates
législatives et est de surcroît facteur d'insécurité
juridique pour les acteurs économiques
.
A. COMPLEXITÉ, LACUNES ET INADAPTATION DE LA RÉGLEMENTATION
ACTUELLE
Les valeurs mobilières constituent une catégorie d'instruments
financiers depuis la loi n° 96-597 de modernisation des activités
financières du 2 juillet 1996. La loi n° 66-537 du 24 juillet 1966,
qui est codifiée dans le code de commerce et constitue la pierre
angulaire du droit des sociétés, recourt fréquemment
à cette notion mais
ne la définit pas
précisément
, puisque son article 263 (article L. 228-1
du code de commerce) se contente de disposer que «
les valeurs
mobilières émises par les sociétés par actions
revêtent la forme de titres au porteur ou de titres
nominatifs
».
Une définition tardive mais
contingente
, c'est-à-dire valable pour son seul support
législatif, figure dans l'article L. 211-2 du code monétaire
et financier, qui a codifié les dispositions de l'article premier de la
loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de
placement collectif en valeurs mobilières, et dispose que les valeurs
mobilières sont «
les titres émis par des personnes
morales, publiques ou privées, transmissibles par inscription en compte
ou tradition, qui confèrent des droits identiques par catégorie
et donnent accès, directement ou indirectement, à une
quotité du capital de la personne morale émettrice ou à un
droit de créance général sur son
patrimoine
». Le même article dispose également que
les parts des fonds communs de placement et des fonds communs de
créances constituent des valeurs mobilières.
Le doute subsiste
néanmoins sur la validité
erga omnes
de cette
définition, qui n'est pas reprise par le code de commerce et n'est pas
non plus exempte d'ambiguïtés
11(
*
)
. La question de la définition des valeurs
mobilières, si importante soit-elle sur le plan de la théorie
juridique, n'exerce cependant pas un impact déterminant sur les
pratiques et ne doit pas occulter le problème plus déterminant du
morcellement du régime.
La doctrine
12(
*
)
et les praticiens ont
maintes fois souligné l'hétérogénéité
du droit des valeurs mobilières, qui relève d'une double logique
fiscale et commerciale et comprend des régimes distincts pour chaque
catégorie de titres
, quand ce n'est deux régimes pour une
même catégorie
13(
*
)
. Notre
collègue Philippe Marini, dans son rapport sur la modernisation du droit
des sociétés
14(
*
)
, rappelait
également que la réforme de ce droit opaque constituait une
question récurrente du débat sur l'actualisation du droit des
sociétés, et précisait ainsi que «
les
dispositions régissant l'émission des différentes
catégories de valeurs mobilières résultent d'une
succession de textes qui a certes permis aux sociétés de disposer
progressivement des instruments adaptés à leur
développement mais a également abouti à une
législation complexe, pas toujours cohérente, et à des
différences injustifiées dans les régimes applicables. La
multiplication des catégories de valeurs mobilières conduit les
dirigeants de sociétés à demander aux actionnaires des
autorisations d'émission portant pratiquement sur la totalité des
titres susceptibles d'être créés, avec ou sans maintien du
droit préférentiel de souscription, aux termes de
résolutions extrêmement détaillées et complexes qui
contribuent à alourdir les assemblées et à obscurcir le
choix des actionnaires
».
Le droit actuel prévoit ainsi des règles particulières
pour chaque type de valeur : actions de priorité, actions à
dividende prioritaire sans droit de vote, certificats d'investissement,
obligations avec bons de souscription d'action, obligations convertibles en
actions...
Cette situation apparaît préjudiciable à la
sécurité juridique des émetteurs et aux droits des
porteurs, et conduit le législateur à adopter une
réglementation au « coup par coup » dans une
matière où l'inventivité et les innovations sont
légion, particulièrement dans le contexte actuel de
raréfaction du crédit bancaire et de surendettement de nombre
d'entreprises
. Le délai de mise en oeuvre
a posteriori
de
chaque réglementation, après qu'une innovation financière
s'est diffusée et pérennisée, fait courir le risque
d'abus, d'incertitude juridique (en particulier si le nouveau type de valeur
mobilière apparaît largement distinct des instruments financiers
existants) et d'obsolescence rapide de la législation, dont le rythme
d'évolution n'est pas en phase avec celui des instruments financiers. Le
cas des
obligations convertibles
est aujourd'hui particulièrement
significatif : les avatars de ce véhicule, très
utilisé, de financement sur les marchés sont nombreux depuis deux
ans, une des pratiques les plus récentes consistant à modifier
unilatéralement les caractéristiques des émissions en
cours de vie (prolongation de la durée de l'emprunt, interruption du
paiement des intérêts, modification de la parité de
conversion...), au risque d'aggraver la situation financière
généralement tendue des émetteurs et de porter
préjudice aux droits des porteurs.
B. LA RATIONALISATION ATTENDUE DU RÉGIME DES VALEURS
MOBILIÈRES
La présente habilitation doit donc contribuer à mettre en place
un
régime cadre
, avec la collaboration des autorités de
régulation et des instances représentatives de la place. Ce
dispositif général porterait sur la définition, les
caractéristiques, les conditions d'émission et les
opérations relatives aux valeurs mobilières, et impliquerait
vraisemblablement l'abrogation des actuelles sections régissant chaque
catégorie de valeur mobilière. L'ordonnance pourrait s'appuyer
sur un fondement juridique préexistant en
reprenant la majeure partie
des dispositions de l'article 29 du projet de loi n° 346 (2000-2001)
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
,
déposé au Sénat le 30 mai 2001 mais jamais inscrit
à l'ordre du jour. La typologie des valeurs mobilières
s'inspirerait également de celle retenue dans le rapport
précité de notre collègue Philippe Marini et retiendrait
donc
deux grandes catégories de valeurs mobilières
:
celles donnant, directement ou indirectement, accès à terme au
capital, et celles ne donnant pas accès au capital et constituant des
titres de créances. Un régime de sanctions plus adapté
serait enfin prévu, en appliquant la logique déjà
initiée d'une
dépénalisation
plus prononcée
des peines, afin de privilégier des sanctions disciplinaires et
pécuniaires considérées comme plus aisées à
mettre en place et, au moins, aussi dissuasives. Les sanctions pour les
infractions les plus graves ne seraient pas nécessairement
renforcées.
Sur le fondement de l'article 29 du projet de loi précité,
le
régime juridique de l'augmentation de capital pourrait également
être réformé
afin de faciliter le développement
des sociétés et leur accès aux marchés financiers.
La portée de la délégation de pouvoir consentie par
l'assemblée générale des actionnaires au conseil
d'administration ou au directoire serait à cet égard
étendue
(
voir encadré ci-dessous
) et contribuerait
à accorder davantage de souplesse et de rapidité à
l'augmentation de capital.
Le texte proposé par l'article 29 du projet de loi
précité pour l'article L. 225-129 du code de commerce
disposait ainsi :
« I. - L'assemblée générale extraordinaire est
seule compétente pour décider, sur le rapport du conseil
d'administration ou du directoire, selon le cas, une augmentation de capital.
Elle peut déléguer cette compétence au conseil
d'administration ou au directoire dans les conditions fixées au III du
présent article.
« L'augmentation de capital doit, sous réserve des dispositions
prévues au III du présent article et à l'article L.
225-138, être réalisée dans le délai de cinq ans
à compter de cette décision ou de cette délégation.
Ce délai ne s'applique pas aux augmentations de capital à
réaliser à la suite de l'exercice d'un droit attaché
à une valeur mobilière donnant accès au capital ou
à la suite des levées d'options prévues à l'article
L. 225-177.
« II. - Lorsque l'assemblée générale extraordinaire
décide l'augmentation de capital, elle peut déléguer au
conseil d'administration ou au directoire le pouvoir de fixer les
modalités de l'émission des titres.
« III. - Lorsque l'assemblée générale extraordinaire
délègue au conseil d'administration ou au directoire sa
compétence pour décider de l'augmentation de capital
, elle
fixe la durée, qui ne peut excéder vingt-six mois, durant
laquelle cette délégation peut être utilisée, et le
plafond global de cette augmentation
. (...)
« Le conseil d'administration ou le directoire dispose des pouvoirs
nécessaires pour fixer le montant des émissions et la nature des
titres émis, constater la réalisation des augmentations de
capital qui en résultent et procéder à la modification
corrélative des statuts.
« IV. - Toute délégation de l'assemblée
générale est suspendue en période d'offre publique d'achat
ou d'échange sur les titres de la société, sauf si
l'assemblée générale, préalablement à
l'offre, a expressément autorisé l'augmentation de capital
pendant ladite période d'offre publique d'achat ou d'échange et
si l'augmentation envisagée n'a pas été
réservée ».
Il ne s'agirait pas pour autant de dessaisir les actionnaires de leur
compétence, car la délégation serait encadrée et
sollicitée par l'assemblée générale
elle-même. Cette disposition devrait en outre se montrer cohérente
avec l'évolution actuelle de la perception du rôle des
assemblées d'actionnaires, dont les récents rapports sur le
gouvernement d'entreprise ont, à juste titre, déploré
l'effacement, et qui implique une meilleure consécration juridique de
leurs attributions. Enfin le dispositif proposé devrait être
compatible avec les orientations communautaires, et plus
particulièrement avec la future directive sur les offres publiques
d'acquisition, dont les négociations se révèlent
aujourd'hui complexes et témoignent de l'attachement français aux
droits de vote doubles
15(
*
)
.
Des dispositions sont enfin prévues tendant à
simplifier le
régime des titres de créances
(obligations et titres de
créances négociables), qui seraient du ressort du conseil
d'administration ou du directoire (l'assemblée générale ne
se prononçant que sur les valeurs mobilières donnant à
terme accès au capital), et dont l'utilisation désormais massive
et banalisée plaide en faveur d'un moindre formalisme juridique.
II. L'AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DES SARL
L'assouplissement du régime de la SARL, qui constitue le statut
privilégié des petites entreprises, se ferait selon deux
orientations : un meilleur accès aux moyens de financement non
bancaires et un assouplissement de certaines modalités du statut.
Ces
dispositions reprendraient ainsi une bonne partie des propositions de notre
collègue Philippe Marini
16(
*
)
, qui
témoignaient de la « montée en grade » de
cette forme sociale, bien que l'aménagement du régime de la
société par actions simplifiée par la loi du
12 juillet 1999, en vue de la rendre plus accessible aux petites
entreprises, ait modifié le cadre juridique depuis 1996, année de
publication du rapport.
A. UNE NOUVELLE FACULTÉ D'ÉMISSION DE TITRES
OBLIGATAIRES
Aux termes de l'article L. 223-11 du code de commerce, les SARL ne peuvent
émettre des valeurs mobilières ni garantir une émission,
à peine de nullité de l'émission ou de la garantie.
Les
SARL connaissent toutefois de réelles difficultés de
financement
, car elles sont fortement dépendantes d'un crédit
bancaire devenu aujourd'hui beaucoup plus restrictif, notamment en termes de
taux d'intérêt, de privilèges et de sûretés.
L'habilitation porterait donc sur un nouveau régime d'émission
d'obligations par les SARL,
qui se ferait sans appel public à
l'épargne et serait par conséquent destinée aux seuls
investisseurs qualifiés
, définis à l'article L. 411-2
du code monétaire et financier. La SARL serait également tenue
d'avoir un commissaire aux comptes.
Ce régime pourrait notamment
s'inspirer de celui applicable à certaines associations
régies par la loi du 1
er
juillet 1901, qui aux termes de
l'article L. 213-8 du code monétaire et financier, peuvent
émettre dans certaines conditions des obligations lorsqu'elles exercent,
exclusivement ou non, une activité économique effective depuis au
moins deux années. Ces émissions peuvent toutefois être
effectuées avec appel public à l'épargne.
B. L'ASSOUPLISSEMENT DU STATUT
L'habilitation proposée par le présent article a pour objet de
permettre une plus grande liberté statutaire et se situe dans la
continuité de la volonté manifestée par le gouvernement de
faciliter la création d'entreprise, qui s'est notamment traduite dans le
récent projet de loi pour l'initiative économique par la
possibilité de créer une SARL avec un apport symbolique (un euro)
de capital. Les aménagements pressentis concerneraient trois
étapes de la vie des SARL :
- la
constitution
de la SARL : le plafond du nombre
d'associés, qui constitue une originalité française au
sein de l'Union européenne, serait relevé, vraisemblablement
à
cent
au lieu de cinquante aujourd'hui (article L. 223-3 du
code de commerce), et non pas supprimé comme le préconisait le
« rapport Marini » précité ;
- la
gestion
: une nouvelle modalité d'organisation
pourrait être ouverte aux associés, qui pourraient choisir entre
la gérance traditionnelle et une gestion avec gérants et
conseil de surveillance
. Notre collègue Philippe Marini
recommandait que la constitution d'un tel conseil soit rendue obligatoire
au-delà d'un certain seuil de capital ou de nombre d'associés, et
que l'organisation interne du conseil soit fixée non par la loi mais par
les statuts.
Les conditions de révocation du gérant seraient
en outre assouplies
et pourraient reprendre les propositions de notre
collègue Philippe Marini, consistant en l'établissement d'une
symétrie entre nomination et révocation : l'une et l'autre
seraient décidées à la majorité des parts sociales,
les statuts ayant toutefois la possibilité de prévoir une
majorité renforcée. Enfin la création de parts assorties
de droits préférentiels serait rendue possible ;
- la
cession des parts sociales à des tiers
: le
caractère nécessairement
intuitu personae
des SARL
occasionne parfois des désagréments et blocages lors de la
cession des parts, de telle sorte qu'il devient parfois nécessaire de
dissoudre préalablement la société. La
réglementation actuelle prévoit que les parts sociales sont
librement cessibles entre associés, sauf clause statutaire limitant la
cessibilité, mais ne peuvent être cédées à
des tiers qu'avec le consentement de la majorité des associés,
représentant au moins les trois-quarts des parts sociales (article L.
223-14 du code de commerce).
Cette exigence stricte pourrait être
abrogée au profit d'une fixation par les statuts
, dans un sens plus
libéral ou au contraire plus restrictif et dans la limite de la
moitié des parts. Les statuts pourraient en outre aménager la
majorité requise pour les transmissions de parts dues à un
décès ainsi que la procédure suivie en cas de limitation
de la cessibilité des parts entre associés.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur le 4° et le 5° de l'article 21.
10° de l'ARTICLE 21
Habilitation à instaurer un seuil de
sensibilité pour les affaires du ressort du Conseil de la concurrence,
et à relever le seuil de contrôle des
concentrations
Commentaire : le 10° du présent article
tend
à autoriser le gouvernement à simplifier :
- les procédures d'examen par le Conseil de la concurrence des affaires
relevant de ses attributions contentieuses (ententes et abus de position
dominante) qui pourraient être accélérées,
s'agissant de montants inférieurs à un seuil
déterminé ;
- le contrôle par le ministère de l'économie, après
consultation éventuelle du Conseil précité, des
opérations de concentration, au-delà d'un seuil de chiffre
d'affaires, fixé par l'article L. 430-2 du code de commerce, dont le
relèvement
serait autorisé.
Votre commission des finances a souhaité se saisir des présentes
dispositions car elles concernent une partie du droit du commerce qu'elle avait
déjà examinée lors de la discussion du projet de loi
relatif aux nouvelles régulations économiques
17(
*
)
.
Ce dernier texte a profondément modifié, sur les
différents points en question, l'ordonnance n° 86-1243 du
1
er
décembre 1986, précédemment en
vigueur, compte tenu des évolutions du droit communautaire et afin de
lutter plus efficacement contre certains abus facilités, notamment, par
la position dominante de la grande distribution, la mondialisation de
l'économie ou l'utilisation des nouvelles technologies d'information et
de communication.
A plusieurs reprises, votre commission des finances a souligné, lors de
la discussion du projet de loi précité, l'importance qu'elle
attachait au maintien, au renforcement ou à l'introduction, en
matière de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, ou de
contrôle de concentrations, de procédures allégées
susceptibles de rendre plus aisés à la fois l'accomplissement de
leurs missions par le conseil de la concurrence et l'administration, et la vie
des entreprises.
S'agissant de la codification du droit national de la concurrence,
l'intégration dans le code du commerce de l'ordonnance du 1
er
décembre 1986 constitue déjà un acquis important.
I. L'ACCÉLÉRATION DE L'EXAMEN PAR LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE
DES AFFAIRES INFÉRIEURES À UN SEUIL DÉTERMINÉ
S'agissant de l'accélération des procédures d'examen par
le Conseil de la concurrence des affaires portant sur un montant
inférieur à un seuil déterminé, il peut être
tout d'abord observé que l'habilitation donnée au gouvernement
par le présent projet de loi est, à première vue,
très large et doit être conciliée, dans l'exercice des
attributions contentieuses de l'autorité visée, avec le respect
des droits de la défense.
A. LES PROCÉDURES SIMPLIFIÉES EXISTANTES
D'ores et déjà :
- les articles L. 463-3 et L. 464-5 du code de commerce autorisent que
certaines affaires soient jugées par le conseil sans
établissement préalable d'un rapport, à condition que la
sanction pécuniaire n'excède pas 750.000 euros pour chacun
des auteurs de pratiques prohibées ;
- l'article L. 464-6 du même code prévoit la possibilité de
ne pas mener à son terme une procédure
«
lorsqu'aucune pratique de nature à porter atteinte
à la concurrence sur le marché n'est
établie
».
Lors de la mise au point de la rédaction actuelle de ces articles,
à l'occasion de la discussion du projet de loi précité,
relatif aux nouvelles régulations économiques (NRE), votre
commission des finances avait souhaité en outre, sans succès,
que :
- des affaires urgentes, pouvant justifier des sanctions plus lourdes, puissent
continuer à être traitées par la commission permanente du
Conseil selon la procédure normale ;
- des dossiers puissent être classés sans suite en l'absence
d'atteinte « substantielle » à la concurrence sur le
marché, ce qui avait fait alors redouter par l'Assemblée
nationale que la situation des plus petites entreprises ne s'en trouve quelque
peu négligée.
B. L'INSUFFISANCE DES MOYENS DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE
Le stock de dossiers en cours représentait en 2001 deux années
d'activités, preuve de l'engorgement de l'instance
considérée.
On a constaté toutefois :
- une diminution, en 2001, du total des saisines (136 en 1999, 144 en 2000, 127
en 2001) ;
- un nombre élevé, cette même année, de
décisions d'irrecevabilité et de rejet, liées à
l'entrée en vigueur de la loi NRE
18(
*
)
précitée.
Plus encore que de la simplification des procédures d'examen des
affaires inférieures à un certain seuil,
l'accélération, à qualité égale ou
améliorée, de l'instruction par le Conseil des dossiers dont il a
la charge, dépend cependant d'un renforcement de ses moyens humains et
matériels.
Votre commission des finances avait déjà insisté sur ce
point.
Il a fallu attendre 2000 pour que soit arrêté un plan de deux ans
permettant au Conseil de rémunérer ses agents (de 100 à
120 personnes au total) à partir de ses propres crédits
budgétaires, comme les autres autorités indépendantes.
Pourtant, les effectifs budgétaires continuent de différer des
effectifs réels.
L'année 2001 a été marquée par un renforcement de
l'encadrement supérieur prélude à une augmentation des
effectifs des services d'instruction en 2002 (l'effectif théorique des
rapporteurs doit passer de 38 à 42).
Les crédits de fonctionnement ont augmenté de 30 % en 2001 au
titre du développement de l'utilisation des nouvelles technologies
d'informations et de communication.
La loi NRE prévoit par ailleurs, en son article 80 (article
L. 450-6 du code de commerce), la mise à la disposition du
rapporteur général du Conseil, d'enquêteurs des services du
ministère de l'économie
19(
*
)
.
Globalement, les moyens du Conseil demeurent toutefois insuffisants, par
rapport à ses homologues étrangers, pour lui permettre de
s'acquitter, dans les meilleures conditions, de ses tâches, accrues par
la loi NRE précitée et par la décentralisation du
contrôle communautaire des ententes et des concentrations (ainsi que du
fait du développement de la coopération internationale en
matière de répression des entraves à la concurrence).
C. LA PORTÉE DU PRÉSENT DISPOSITIF
Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur l'objectif précis vers
lequel tend la rédaction, très générale, de la
première partie du présent dispositif.
Il s'agit, essentiellement, d'en revenir à une disposition initiale du
projet NRE précité, approuvée par le Sénat mais
supprimée, dans le texte définitif, par la majorité
d'alors de l'Assemblée nationale.
Cette disposition, déjà évoquée ci-dessus par votre
rapporteur, tendait à compléter la possibilité de non lieu
prévu par l'article L. 464-6 du code de commerce en cas d'absence
d'atteinte à la concurrence, par une procédure de classement sans
suite à condition que la concurrence sur un marché ne soit pas
mise en cause de façon «
substantielle
».
La référence à ce qualificatif de
« substantiel », difficile à apprécier,
serait remplacée par le recours au critère, plus objectif, d'un
seuil de sensibilité ou « seuil
de minimis
»,
disparue de notre droit national mais utilisée en droit communautaire de
la concurrence
20(
*
)
, en-deçà
duquel il ne saurait y avoir d'infraction.
L'instauration d'une telle règle «
de
minimis
» allègerait la lourde tâche du conseil de
la concurrence en lui permettant de classer rapidement les dossiers relatifs
à des ententes d'importance mineure sans réel effet sur la
concurrence.
II. LE RELÈVEMENT DU SEUIL DES CONCENTRATIONS
En plus de ses attributions contentieuses dans le domaine des pratiques
concurrentielles, le Conseil de la concurrence exerce une fonction importante
en matière de contrôle des concentrations qui n'est cependant,
dans ce domaine, que consultative.
La décision d'autoriser ou non une opération de concentration
revient, en effet, au ministre de l'économie.
A. UN RÉGIME DÉJÀ PROFONDÉMENT
MODIFIÉ
Comme les procédures contentieuses suivies dans les affaires donnant
lieu à une décision du conseil, les règles relatives aux
concentrations ont été profondément modifiées par
la loi NRE précitée du 15 mai 2001.
Il en résulte, d'un côté, une certaine simplification dans
la mesure où il n'est plus fait référence à la part
de marché des entreprises concernées, seul étant pris en
compte, comme seuil de contrôle, leur chiffre d'affaires en valeur
absolue
21(
*
)
. Mais, d'un autre
côté, la notification de l'opération contrôlable au
ministère de l'économie est devenue obligatoire alors qu'elle
n'était, auparavant, que facultative (article L. 430-3 du code de
commerce).
Par ailleurs, comme l'avait alors souligné votre commission des finances
lors de l'examen dudit projet, les seuils, exprimés en valeur absolue,
de chiffre d'affaires, ont été considérablement
abaissés par l'Assemblée nationale par rapport à la
situation précédente. On relèvera à cet
égard que le texte initial entendait les voir fixer par décret.
La définition des opérations de concentration, donnée par
l'article L. 430-1 du code de commerce
22(
*
)
, est la simple reprise de celle figurant à
l'article 3 du règlement applicable dans ce domaine (CEE
n° 4064/89 du Conseil du 21 décembre 1989).
Seules sont soumises à contrôle et autorisation de
l'exécutif, les opérations qui n'entrent pas dans le champ
d'application du contrôle de la commission européenne
délimité par le règlement précité de
décembre 1989
23(
*
)
.
Le Conseil des ministres européens en charge de la concurrence a
adopté, le 26 novembre 2002, une réforme très
importante, qui doit entrer en vigueur en mai 2004, des règles relatives
au contrôle des cartels et des abus de position dominante
24(
*
)
permettant une application conjointe des dispositions
communautaires par la commission et les juridictions nationales.
Lors de l'examen du projet NRE précité, votre commission des
finances avait :
- souligné la surcharge de travail pour l'administration et le Conseil
de la concurrence qui risquait de résulter de l'effet conjugué de
l'abaissement des seuils et de l'obligation de notification ;
- envisagé une élévation des seuils, à laquelle
elle avait renoncé en raison de l'objection qui lui avait
été présentée sans qu'elle soit en mesure d'en
vérifier le bien-fondé, selon laquelle les limites retenues
seraient comparables à celles en vigueur à
l'étranger ;
- déploré l'absence de procédure simplifiée en
matière de notification
25(
*
)
et
d'autorisation
26(
*
)
des ententes ;
- constaté certaines lacunes ou obscurités dans la
rédaction, très complexe, des articles L. 430-5 à
L. 430-8 du code de commerce.
B. LES AMÉLIORATIONS EN COURS
La DGCCRF (direction générale de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes) a publié un projet
de lignes directrices tendant à clarifier le nouveau régime de
contrôle des concentrations issu de la loi NRE précitée du
15 mai 2001 et de son décret d'application n° 2002-689 du
30 avril 2002.
La notion de position dominante serait intégrée dans un concept
plus vaste de «
restriction de concurrence
»
permettant de prendre en compte d'éventuels effets unilatéraux
(hausses des prix...) susceptibles de révéler une
«
réduction significative de concurrence
».
Des dérogations au caractère suspensif de la notification
seraient autorisées en cas d'offre de reprise d'une entreprise ayant
fait l'objet d'un plan de cession dans le cadre d'une procédure
collective ou bien (problème soulevé par votre commission des
finances lors de l'examen du projet NRE précité) en cas
d'échanges de titres sur un marché réglementé (OPA
ou OPE).
La procédure de notification serait substantiellement simplifiée
en ce qui concerne les opérations réalisées par les fonds
d'investissement.
C. L'ÉTENDUE DE L'HABILITATION DEMANDÉE
La portée de l'habilitation donnée au gouvernement par les
présentes dispositions est limitée.
Il ne s'agit que de l'autoriser à relever les seuils de chiffre
d'affaires des entreprises soumises au contrôle des opérations de
concentration.
Ces limites sont actuellement manifestement trop basses et leur
relèvement est, en soi, une bonne chose.
Leur détermination doit-elle incomber au pouvoir exécutif ou
revient-il au Parlement de les préciser ? Le projet NRE initial avait
prévu, sur ce point, le renvoi à un décret mais la
majorité de la précédente législature en avait
finalement décidé autrement.
Un amendement au présent article, présenté par notre
collègue député Jérôme Lambert, tendant
à s'opposer au dessaisissement du Parlement sur ces questions a
été repoussé par l'Assemblée nationale, en
première lecture, le 9 avril 2003.
Le fait que les seuils prévus par la loi NRE précitée
aient été fixés à un niveau beaucoup trop bas, la
nécessité de réactualiser périodiquement ces
limites et le caractère très technique des données qui
doivent éclairer les décisions à prendre en la
matière, militent, de l'avis de votre rapporteur, en faveur d'une
délégation de pouvoir à l'exécutif.
Il semble donc souhaitable, comme le prévoient les présentes
dispositions, d'habiliter le gouvernement à augmenter les seuils de
chiffre d'affaires qui commandent la notification
27(
*
)
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
En définitive, les deux habilitations proposées (classement sans
suite par le Conseil de la concurrence d'affaires peu importantes et
relèvement du seuil de contrôle des concentrations) :
- s'avèrent de portée, somme toute, limitée et
doivent être complétées par d'autres mesures ;
- apparaissent néanmoins opportunes et correspondent à des
souhaits déjà exprimés par votre commission des finances
lors de la discussion du projet de loi relative aux nouvelles
régulations économiques ;
- n'entraînent pas, de par leur caractère technique, de
dessaisissement du Parlement qui à ce titre ne serait pas acceptable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
le 10° de l'article 21 sans modification.
4° de l'ARTICLE 27
Habilitation à prendre les mesures
législatives nécessaires pour modifier et compléter le
code monétaire et financier
Commentaire : l'habilitation résultant du
présent article a pour objet d'inclure dans le code monétaire et
financier les dispositions législatives qui n'ont pas été
codifiées, de remédier aux éventuelles erreurs et
insuffisances et d'intégrer les dispositions relatives aux interdictions
d'exercice des activités bancaires et financières.
I. UNE PROCÉDURE DE CODIFICATION INDISPENSABLE MAIS EN SUSPENS
La législation portant sur les activités bancaires,
monétaires et financières s'est considérablement enrichie
au cours des deux dernières décennies
28(
*
)
, en vue d'accompagner et d'encadrer le mouvement de
libéralisation des marchés financiers et de diversification des
instruments à la disposition des acteurs économiques.
Cette
extension a rendu nécessaire la codification de cette branche du
droit
, qui s'est inscrite dans le vaste processus de codification mis en
oeuvre depuis une dizaine d'années. Le code monétaire et
financier constitue ainsi une création récente, introduite par
l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000
29(
*
)
relative à la partie législative de ce
code, qui a notamment contribué à rassembler au sein d'un
même
corpus
des dispositions émanant de plusieurs codes
antérieurs, tels que celui des caisses d'épargne et celui des
instruments monétaires et des médailles.
Ce code est désormais largement intégré dans les
pratiques
et constitue un outil juridique très utilisé par
l'ensemble des acteurs de la place, qui se le sont largement approprié
et tendent désormais à se référer aux dispositions
codifiées plutôt qu'aux articles de loi correspondants. En outre,
les lois promulguées depuis décembre 2000 comportent des articles
conformes à la nomenclature du code et donc directement codifiés.
L'ordonnance précitée n'a cependant pas été
ratifiée, le projet de loi de ratification n° 219
déposé au Sénat le 7 février 2001 n'ayant jamais
été inscrit à l'ordre du jour. Le délai de
ratification expresse a depuis expiré, et il en résulte que le
processus de codification de cette matière est interrompu depuis deux
ans, et doit être aujourd'hui actualisé et mené à
son terme pour répondre aux exigences de sécurité et de
cohérence juridiques. Il s'agit également de clarifier et
rétablir la place que ce code a vocation à occuper dans la
hiérarchie des normes, car
à défaut de ratification
implicite ou explicite par le Parlement, le code monétaire et financier
ne peut, aujourd'hui, détenir qu'une valeur infra-législative
plus précaire. La partie législative du code devrait
in
fine
comprendre près de 1.200 articles, et l'objectif du
gouvernement est d'achever sa partie réglementaire en 2004.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article prévoit une habilitation portant sur trois
volets : les deux premiers, consistant en l'inclusion des dispositions
législatives non encore codifiées et en la correction des
éventuelles erreurs et insuffisances constatées, sont conformes
à l'esprit de l'article 25 du présent projet de loi, et le
troisième volet portant sur la modification et l'achèvement du
code, est imposé par le nécessaire respect du principe de
proportionnalité des peines.
A. L'ACHÈVEMENT DU CODE À DROIT INCONSTANT
La finalisation du code requiert d'y intégrer de nouvelles dispositions
relatives aux interdictions d'exercice des activités bancaires et
financières et destinées à accroître
l'homogénéité du régime applicable à des
professions parfois proches.
Ces dispositions sont toutefois soumises au
respect du principe de proportionnalité des peines et de
l'égalité de traitement entre les différentes professions
bancaires et financières, posé par l'article 8 de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
30(
*
)
et auquel le Conseil d'Etat s'est montré
particulièrement vigilant.
Le Conseil d'Etat avait en effet
émis des réserves sur une première version du projet de
loi de ratification, qui tendait à codifier des dispositions
antérieures ne respectant pas ce principe, et avait donc requis la
disjonction de ces dispositions.
Le dispositif actuel des capacités pénales prévoit ainsi
deux régimes d'interdictions d'exercice, dont le caractère
définitif et l'applicabilité pour certains délits
témoignent d'une grande sévérité
préjudiciable à la sécurité juridique des
professionnels concernés :
-
la première série d'interdictions est constituée par
celles relatives à la profession de banquier
, qui figurent à
l'article 13 de la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité
et au contrôle des établissements de crédit et ont
été reprises pour les professions d'intermédiaire en
opérations de banque
31(
*
)
et de changeur
manuel
32(
*
)
, ainsi que pour des activités
liées à la profession de banquier
33(
*
)
. Ces dispositions prévoient la liste des
crimes et délits
34(
*
)
qui privent toute
personne du droit d'être membre d'un conseil d'administration ou d'un
conseil de surveillance d'un établissement de crédit,
d'administrer, de diriger ou de gérer à un titre quelconque un
établissement de crédit, ou de disposer du pouvoir de signer pour
le compte d'un tel établissement. Ces incapacités sont
prévues pour une durée illimitée et pour des infractions
faisant parfois apparaître une certaine disproportion de la peine ;
- le second régime d'interdictions, introduit par l'article 22 de loi du
2 juillet 1996 de modernisation des activités financières,
prévoit des conditions pénales d'exercice proches mais non
identiques et
s'applique aux dirigeants et mandataires d'entreprises
d'investissement
.
L'article 2 du projet de loi de ratification de février 2001 comportait
un régime d'interdictions d'exercice plus rationnel et conforme à
l'avis du Conseil d'Etat, qui s'inspirait des nouveaux principes qui avaient
été envisagés pour les incapacités pénales
relatives aux professions commerciales ou industrielles
35(
*
)
et les reprenait successivement pour les huit
professions bancaires et financières concernées
. Ces
dispositions n'ayant pas été ratifiées, le double
régime actuel perdure, et le projet de loi de sécurité
financière, actuellement en cours d'examen, devrait en outre conduire
à créer une troisième catégorie
d'incapacités pénales
, prévue par les articles 39 et
42 pour les démarcheurs et les conseillers en investissements
financiers. Ce dispositif s'insère dans la modernisation du
régime du démarchage bancaire et financier et dans le nouveau
statut des conseillers en investissements financiers, mais n'est pas
différent de celui qui était prévu dans le projet de loi
de ratification précité du 7 février 2001. Il respecte
donc les exigences posées par le Conseil d'Etat.
Le régime applicable aux démarcheurs et conseillers financiers
prévoit dans le texte actuellement proposé pour les articles L.
341-9 et L. 541-7 du code monétaire et financier une interdiction
d'exercice de l'activité de démarcheur ou de conseiller pour une
durée limitée à dix ans
à compter de la
condamnation définitive, soit dès que les voies de recours ont
été épuisées. L'interdiction serait en outre
globale puisqu'elle porterait sur toutes les modalités possibles de ces
activités de démarchage et de conseil : personne physique
mandatée, salariée ou directement habilitée, direction ou
gestion d'un établissement. Elle s'appliquerait à toute personne
condamnée depuis moins de dix ans pour crime ou pour une peine minimale
d'emprisonnement de trois mois sans sursis pour des délits à
caractère économique et financier ou présentant une
atteinte à la personne humaine, et en cas de destitution aux fonctions
d'officier public ou ministériel.
La liste des délits est plus
étendue que celles du droit actuel, mais le seuil de condamnation
emportant interdiction d'exercice est mieux proportionné
puisque la
condition pénale porte sur une peine sans sursis et d'une durée
supérieure à trois mois, alors que le droit existant
prévoit une interdiction pour toute condamnation pour l'un des
délits mentionnés par la loi, quelle que soit la gravité
de l'infraction commise.
Il en résulte que la codification à droit inconstant
qu'entraîne le présent article ne concerne qu'un objet
précis et délimité par le respect du principe
constitutionnel de proportionnalité des peines.
Les nouvelles
dispositions relatives aux interdictions d'exercice devraient ainsi unifier le
régime actuel en s'alignant sur celui qui sera voté à
l'issue de l'examen du projet de loi de sécurité
financière, qui a donc vocation à s'étendre à
l'ensemble des professions bancaires et financières.
B. LES RECTIFICATIONS À DROIT CONSTANT
Le présent article a également pour objet d'habiliter le
gouvernement à assurer la « maintenance » du code
monétaire et financier - pour reprendre le terme évocateur de
notre collègue député Etienne Blanc, rapporteur au nom de
la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le présent
projet de loi - c'est-à-dire inclure les dispositions qui n'ont pas
été codifiées (et partant, abroger les articles de loi
correspondants), mais aussi de corriger les erreurs constatées depuis
deux ans. On peut ainsi relever les exemples suivants, qui n'ont
généralement pas un impact déterminant :
- l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la
valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes
législatifs a prévu un
dispositif général de
conversion et d'arrondi en euros
de nombreux montants, dont certains
figuraient dans les lois à caractère bancaire et financier qui
ont été peu après codifiées. La loi de finances
rectificative pour 2001 n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 et les
lois s'appliquant au domaine bancaire et financier entrées en vigueur
depuis deux ans (avec codification directe) ont également permis
d'opérer certaines adaptations. Néanmoins un certain nombre de
montants exprimés dans l'ancienne monnaie, ou des dispositions
comportant le terme de « francs » dans son acception
monétaire figurent encore dans le code monétaire et
financier
36(
*
)
. Ces erreurs sont imputables
à des omissions, mais aussi au fait que certains des articles
visés dans cette ordonnance ont été abrogés lors de
la codification sans que la conversion ait été prise en
compte ;
- des ambiguïtés sur l'applicabilité outre-mer de
certains dispositifs d'épargne, tels que les sociétés
d'exploitation forestière ;
- certaines erreurs de renvoi
37(
*
)
;
- des erreurs intervenues lors d'abrogations d'articles de loi
38(
*
)
;
- la présence de dispositions réglementaires dans des textes
de loi. L'abrogation de ces dispositions, qui ne seraient pas codifiées,
peut dans l'ordonnance être différée à
l'entrée en vigueur de la partie réglementaire du code.
Le relevé de ces erreurs est actuellement bien avancé par les
services de la direction du Trésor mais n'est pas encore achevé.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur ne peut qu'approuver la reprise du processus de codification
dans les matières bancaires et financières, considérant le
statut normatif incertain de l'actuel code et la nécessité de
procéder à des aménagements ciblés.
L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement à
l'article 24, tendant à ratifier l'ordonnance du
14 décembre 2000 et à conférer ainsi une valeur
législative au code monétaire et financier. Votre commission des
finances est favorable à une telle modification.
Votre commission des finances vous soumettra également un amendement
au présent article tendant à prévoir la publication au
Journal officiel d'une table de concordance
entre les articles de loi
abrogés et les nouveaux articles du code. L'utilité d'un tel
outil, dont les professionnels avaient regretté l'absence lors de la
publication de l'ordonnance n° 2000-1223 précitée relative
à la partie législative du code, est en effet
avérée, et on peut regretter qu'il ne revête pas
aujourd'hui un caractère plus pérenne et officiel, du fait de sa
seule conception et publication par des éditeurs privés.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur le 4° de l'article 27 ainsi modifié.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
mercredi 30 avril 2003
, sous la
présidence de M. Jean Arthuis, président
, la
commission a procédé à l'
examen du rapport pour avis de
M. Gérard Braun sur le projet de loi n° 262
(2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale,
habilitant le
Gouvernement à simplifier le droit
.
Après avoir rappelé aux membres de la commission que ce projet de
loi avait été annoncé par le Premier ministre lors de sa
déclaration de politique générale du 3 juillet 2002,
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a indiqué que la
codification constituait un aspect de la simplification, puisqu'elle facilitait
l'accès au droit.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a également
rappelé que le rapport spécial sur les crédits de la
fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2003, ainsi qu'une
communication de juillet dernier, lui avaient déjà donné
l'occasion de dresser un tableau nuancé du chemin accompli en
matière de simplifications. Compte tenu du fait que les simplifications
opérées par le passé, pour significatives que furent
certaines d'entre elles, n'avaient pas été, dans leur ensemble,
à la hauteur des ambitions qui les avaient
précédées, il a justifié que le Gouvernement
procédât par ordonnances, gages de rapidité et
d'efficacité.
En effet,
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a
souligné que les simplifications requises présentaient
généralement un caractère technique marqué, face
auquel le Gouvernement était sans doute mieux armé. En effet, les
simplifications administratives requerraient l'expertise continue de l'ensemble
des administrations concernées. Par ailleurs, il s'est
référé aux termes mêmes de la décision rendue
par le Conseil constitutionnel, selon laquelle la codification
répondait, en effet, « à l'objectif de valeur
constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la
loi », pour conclure à l'urgence de toute entreprise de
codification. La technique de l'habilitation devait permettre de pallier
l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, sans porter de
préjudice notable à la qualité de la codification, compte
tenu, notamment, de la qualité du travail de la commission
supérieure de codification.
Il s'est ensuite référé aux propos tenus par M. Henri
Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat,
auditionné au Sénat le 1er avril 2003, qui avait
indiqué qu'il souhaitait un véritable débat sur le contenu
des ordonnances lors du vote de leur ratification, et qu'il souhaitait, au
surplus, une association spécifique des parlementaires à leur
élaboration.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a
indiqué que ce dernier voeu était en passe d'être
réalisé, puisque l'Assemblée nationale avait
adopté, à cet effet, un amendement instituant un Conseil
d'orientation de la simplification administrative.
Il en a conclu que les préventions qui subsisteraient avaient donc lieu
de s'estomper.
Puis il a précisé le champ de compétence de la commission,
qui avait entendu se saisir pour avis de l'
article 18
, des
4° et 5° de l'article 21
, et du
4° de
l'article 27
du présent projet de loi d'habilitation, tandis
que la commission des lois avait bien voulu déléguer à la
commission l'examen de l'
article 5
et du
10° de
l'article 21
, qui avaient, en effet, requis des compétences qui
apparaissaient globalement de son ressort.
Il a alors présenté le contenu des différents articles
soumis à la commission.
A l'
article 5
, l'habilitation concernait la simplification des relations
entre usagers et administration fiscale, et la rationalisation des
modalités d'option pour certains régimes fiscaux.
M.
Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a indiqué que cet
article, qui visait des difficultés bien répertoriées,
méritait un accueil favorable, à condition d'être mieux
circonscrit par deux amendements : d'une part, un premier amendement
supprimait un complément d'habilitation destiné à assurer
le respect de la présomption d'innocence en matière fiscale,
principe auquel la loi du 8 juillet 1987 modifiant les
procédures fiscales avait déjà donné une
consistance suffisante. Il a souligné que ce complément
d'habilitation avait été introduit en première lecture
à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement et du
rapporteur de la commission de lois de l'Assemblée nationale. D'autre
part, un second amendement précisait utilement que l'habilitation de
l'article 5 ne pouvait donner lieu à des dépenses fiscales
nouvelles, ce qui correspondait d'ailleurs aux intentions
précédemment formulées par le Gouvernement.
Puis
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a
présenté
l'article 18
, par lequel le Gouvernement
était habilité à prendre diverses mesures relatives
à la réalisation et à l'utilisation des enquêtes
statistiques obligatoires concernant les professionnels. Il devait en
résulter, selon lui, un accès facilité et des
économies d'échelles particulièrement bienvenus.
Abordant les
4° et 5° de l'article 21
, prévoyant
d'habiliter le Gouvernement à prendre diverses mesures de
rationalisation du droit des valeurs mobilières et du régime des
SARL, il a précisé que le contenu de ces mesures, très
attendu, était susceptible de s'inspirer largement de propositions
déjà formulées par la commission.
Ensuite,
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a souligné
l'opportunité du
10° du même article
, permettant
l'instauration d'un seuil de sensibilité concernant les affaires du
ressort du Conseil de la concurrence, et le relèvement du seuil de
contrôle des concentrations, et constaté son adéquation
à des souhaits déjà exprimés par la commission.
Enfin, il a abordé le
4° de l'article 27
, habilitant le
Gouvernement à prendre les mesures législatives
nécessaires pour modifier et compléter le code monétaire
et financier. Il a salué la reprise du processus de codification dans
les matières bancaires et financières, tout en soulignant la
nécessité d'un amendement précisant qu'une table de
concordance devrait être publiée Journal officiel, ce qui aurait
pour effet de faciliter et fiabiliser le travail des praticiens du droit.
Il a alors indiqué que, si les durées de l'habilitation,
fixées à 18 mois pour le
4° de l'article 27
et
à 12 mois pour les autres articles, pouvaient apparaître
relativement longues au regard de la pratique habituelle, elles apparaissaient
finalement raisonnables compte tenu des ambitions du texte.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Yves
Fréville
s'est interrogé sur l'étendue des
modifications devant être apportées au code général
des impôts dans le cadre de la présente habilitation.
M.
Gérard Braun, rapporteur pour avis
, a précisé que le
projet de loi d'habilitation ne visait pas à la
« recodification » du code général des
impôts, dont il comptait invoquer par ailleurs l'utilité dans son
rapport, mais visait, dans son article 5, essentiellement à la
simplification des rapports entre les usagers et l'administration, et,
accessoirement, à remédier à l'obsolescence de certaines
dispositions du code général des impôts.
M. Yves Fréville
a indiqué que, selon lui, le Parlement
avait également contribué à la complexité du code
général des impôts.
Mme Marie-Claude Beaudeau
a ensuite manifesté son
hostilité au principe même d'une telle habilitation, qui dessaisit
le Parlement.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis
, lui a,
d'une part, précisé que la loi d'habilitation n'engendrait qu'une
extension provisoire du domaine réglementaire, d'autre part,
indiqué que le Gouvernement s'était engagé à
ratifier explicitement les ordonnances, sur lesquelles un débat pourrait
ainsi s'engager, débat qui serait suivi d'un vote à l'issue
duquel elles acquerraient pleine et entière valeur législative.
Au terme de cet examen,
la commission a émis
, sous réserve
de l'adoption de ses trois amendements,
un avis favorable sur les
dispositions du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le
droit
.
M. Jean Arthuis, président
, a ensuite évoqué le
problème général posé par les centrales d'achat,
regrettant qu'il n'en ait pas été prévu le
règlement dans le cadre de l'
article 18
du présent
projet de loi d'habilitation.
Puis
M. Philippe Marini, rapporteur général
, est revenu
sur l'article 21 du présent projet pour s'interroger sur les
conséquences d'une succession trop rapide de textes concernant le droit
des sociétés, qu'il s'agisse de la loi sur l'initiative
économique, du présent projet de loi, ou d'un texte à
venir, concernant, à nouveau, l'initiative économique,
susceptible d'engendrer une instabilité du droit préjudiciable
aux acteurs économiques.
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Amendement n° 1
ARTICLE 5
Supprimer le dernier alinéa (6°) de cet article.
Amendement n° 2
ARTICLE 5
A.-
Compléter
in fine
cet article par un paragraphe ainsi
rédigé :
II.- Les ordonnances prises dans le cadre de cet article ne
pourront donner lieu à des dépenses fiscales nouvelles.
B.- En conséquence, faire précéder le début
de cet article de la mention :
I.-
Amendement n° 3
ARTICLE 27
Compléter
in fine
le 4° de cet article par
une
phrase ainsi rédigée :
Une table de concordance entre les articles de loi abrogés et les
articles du code sera, en outre, publiée au Journal Officiel.
1
Projet de loi n° 710 (XIIe
législature), enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale le 19 mars 2003. En première lecture,
l'Assembée nationale a adopté un intitulé
différent : « projet de loi habilitant le Gouvernement
à simplifier le droit ».
2
Rapport spécial n° 68 - Tome III - annexe 21
(2002-2003) de M. Gérard Braun.
3
Délégation interministérielle à la
réforme de l'Etat.
4
In « La Constitution », éditions du
Seuil, 2000.
5
Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 sur
la loi habilitant le gouvernement à adopter par ordonnance la partie
législative de certains codes.
6
Ce voeu est d'ailleurs en passe d'être
réalisé, puisque l'Assemblée nationale a adopté un
article 1
er
A présenté par notre collègue
député Alain Madelin, auquel le gouvernement a donné
un avis favorable, qui est ainsi rédigé : « Un
Conseil d'orientation de la simplification administrative formule toute
proposition pour simplifier la législation et la réglementation
ainsi que les procédures, les structures et le langage administratif.
Il est composé de trois députés, de trois
sénateurs, d'un conseiller régional, d'un conseiller
général, d'un maire ainsi que de deux membres du Conseil
économique et social et quatre personnalités qualifiées.
En cas de besoin, les dispositions du présent article sont
précisées par décret ».
7
Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 sur
la loi habilitant le gouvernement à adopter par ordonnance la partie
législative de certains codes.
8
Concernant ce point, une « charte du
contribuable », dont les dispositions sont opposables à
l'administration, est obligatoirement remise aux contribuables avant
l'engagement d'une vérification.
9
D'après le rapport précité du Conseil des
impôts, les recours internes sont alors généralement vains,
et le rôle des commissions départementales paritaires
apparaît limité.
10
Rapport n° 326 (2000-2001).
11
Une controverse porte notamment sur les certificats de droit de
vote, qui sont classés parmi les titres donnant accès au capital,
ce qui peut conduire à les considérer comme des valeurs
mobilières.
12
Notamment Philippe Reigné et Thibault Delorme, dans un
article de La Semaine Juridique du 1
er
février 2001,
intitulé « Le code monétaire et financier et les
valeurs mobilières ».
13
Philippe Reigné et Thibault Delorme, dans l'article
mentionné supra, rappellent ainsi que les émissions obligataires
sont régies par plusieurs dispositions hétérogènes,
en dépit de leur codification :
- la loi du 16 juillet 1934 et le décret-loi du 8 août 1935 sont
relatifs aux « obligations émises en France par toutes les
collectivités privées ou publiques, sociétés
commerciales ou civiles, françaises ou
étrangères » ;
- le décret-loi du 30 octobre 1935 s'applique en principe aux
émissions des sociétés et collectivités
étrangères ;
- la loi du 24 juillet 1966 s'applique aux obligations émises par les
sociétés françaises par actions et par les groupements
d'intérêt économique de droit français ;
- le code monétaire et financier reprend les dispositions de la loi du
11 juillet 1985 autorisant l'émission d'obligations par les associations
exerçant une activité économique.
14
« La modernisation du droit des
sociétés », rapport au Premier ministre - La
Documentation française, juillet 1996.
15
Attachement également manifesté par votre
commission des finances, qui a adopté (rapport n° 209
(2002-2003) de M. Philippe Marini) le 12 mars dernier la proposition de
résolution n°167 (2002-2003) présentée au nom de la
délégation pour l'Union européenne par notre
collègue Yann Gaillard sur la proposition de directive du Parlement
européen et du Conseil concernant les offres publiques d'acquisition.
Cette proposition de résolution s'inscrit dans la continuité des
positions déjà exprimées par votre commission des
finances, qui avait adopté en 1999 une proposition de résolution
de notre collègue Philippe Marini sur le même sujet, et demande au
gouvernement :
« - de promouvoir un seuil maximum de 50 % des droits de vote pour le
déclenchement d'une procédure d'offre obligatoire au sens de la
présente proposition de directive ;
« - de réclamer un encadrement des dérogations pouvant
être apportées par les autorités de contrôle à
la définition du « prix équitable » proposé par
l'offrant aux actionnaires minoritaires ;
« - de veiller à ce que le respect des pactes d'actionnaires
soit garanti jusqu'à la fin de l'offre publique d'acquisition ;
« - de s'opposer à ce que soient le cas échéant
remis en cause, au cours de la négociation de la proposition de
directive, les titres à droits de votes multiples. »
16
Dans le rapport précité, notre collègue
Philippe Marini souligne que « tout en conservant sa vocation
première, cette forme sociale s'est sensiblement rapprochée,
à la faveur des réformes successives, et particulièrement
de la loi du 24 juillet 1966, de la catégorie des sociétés
de capitaux. Il en est résulté un régime assez rigide, qui
n'est pas pour autant bien adapté aux besoins d'entreprises de taille
moyenne, ce dont témoigne la très faible proportion de SARL
comptant plus de vingt salariés. La réforme de la SARL doit, en
conséquence, être centrée sur la suppression de plusieurs
points de blocage, qu'il s'agisse de la constitution de la
société, de sa gestion ou de la situation des
associés ».
17
Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 ; voir les rapports
n° 5 (2000-2001) en première lecture et n° 257
(2000-2001), en nouvelle lecture, de notre collègue Philippe Marini.
18
L'article L. 462-8 du code de commerce prévoit en effet de
nouveaux motifs d'irrecevabilité (prescription, défaut
d'intérêt ou de qualité à agir), ou de rejet
(éléments insuffisamment probants).
19
Cf. article L. 450-1 du code de commerce. Il s'agit d'agents de la
DGCCRF (direction générale de la concurrence, de la consommation
et de la répression des fraudes).
20
Comme le rappelle notre collègue député
Etienne Blanc dans le rapport rédigé, au nom de la commission des
lois de l'Assemblée nationale, sur le présent projet de loi, la
commission technique des ententes et positions dominantes a affirmé,
dès 1973, « qu'il existe un seuil au-dessous duquel le fait
critiquable ne constitue même pas une infraction ». Par la
suite, la commission de la concurrence a évoqué un
« seuil de sensibilité » qu'elle s'est abstenue de
chiffrer, ce dont la Cour de cassation a déduit qu'il appartenait
à chaque juridiction saisie d'apprécier le caractère
sensible ou non des atteintes à la concurrence sur un marché
résultant de pratiques incriminées. Pour sa part, la commission
européenne, qui s'y réfère de longue date, évalue
respectivement à 10 % et 15 % de la part de marché les seuils de
sensibilité pour les restrictions horizontales ou verticales de la
concurrence.
21
Chiffre d'affaires total mondial hors taxes de 150 millions
d'euros de l'ensemble des entreprises concernées ou chiffre d'affaires
en France de deux d'entre elles au moins de 15 millions d'euros.
22
Fusion, prise de contrôle (par acquisition d'actifs, achat
ou échange de parts sociales, contrats ou tout autre moyen permettant
d'exercer une influence déterminante).
23
Chiffre d'affaires total mondial de l'ensemble des entreprises
concernées de plus de 5 milliards d'euros ou chiffre d'affaires
individuel de deux d'entre elles en Europe supérieur à
250 millions d'euros.
En-dessous de ces limites, une concentration peut relever néanmoins de
la compétence de la commission si :
- le chiffre d'affaires mondial combiné des entreprises
concernées dépasse 2,5 milliards d'euros et
100 millions d'euros dans au moins trois Etats membres ;
- au moins deux d'entre elles ont réalisé plus de
100 millions d'euros de chiffre d'affaires dans la communauté et
plus de 25 millions d'euros dans chacun des trois Etats membres
visés plus haut ;
- aucune n'a réalisé plus des deux-tiers de son chiffre
d'affaires communautaires dans un seul et même Etat.
24
Modification des règles du règlement 17/62 du 6
février 1962 précisant les conditions de mise en oeuvre des
articles 81 et 82 du traité instituant la Communauté
Européenne (règlement du Conseil n° 1-2003 du 16
décembre 2002).
25
La commission européenne, pour sa part, a simplifié
le régime des notifications préalables en prévoyant un
système d'exemptions par catégorie d'opérations.
26
Par exemple si le Conseil de la concurrence ne voit pas
d'objection à une opération dont il a été saisi par
le ministre.
27
Lorsque les chiffres d'affaires déterminés par
l'article L. 430-2 du code de commerce sont atteints ou dépassés,
la notification est obligatoire (article L. 430-3 du code
précité), sous peine de sanctions (article L. 430-8 du code
précité).
Le ministre de l'économie peut (articles L. 430-5 et 430-7 du code
précité) :
- autoriser l'opération en la subordonnant éventuellement,
par décision motivée, à la réalisation
d'engagements pris par les parties ;
- saisir pour avis le Conseil de la concurrence, puis interdire ou
autoriser l'opération, soit par une simple décision, soit
moyennant l'observation, par les parties, d'injonctions ou de prescriptions.
L'absence de décision vaut autorisation.
28
Il convient en particulier de mentionner la loi de modernisation
des activités financières du 2 juillet 1996, la loi du 25
juin 1999 relative à l'épargne et à la
sécurité financière, celle du 15 mai 2001 relative aux
nouvelles régulations économiques, et le projet de loi de
sécurité financière, en cours d'examen au Parlement.
29
Prise en application de la loi du 16 décembre 1999
habilitant le gouvernement à codifier par ordonnances, et entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2001.
30
« La Loi ne doit établir que des peines
strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être
puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée
antérieurement au délit, et légalement
appliquée ».
31
Article 71 de la loi du 24 janvier 1984.
32
Article 25 de la loi du 12 juillet 1990 relative à la
participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment
des capitaux provenant du trafic de stupéfiants.
33
L'article 8 de la loi du 3 janvier 1972 relative au
démarchage financier et à des opérations de placement et
d'assurance et l'article 13 de la loi du 28 mars 1885 sur les marchés
à terme ont ainsi été modifiés par l'ordonnance du
14 décembre 2000, et disposent que les personnes à qui l'exercice
de la profession de banquier est interdit ne peuvent détenir une carte
de démarchage financier.
34
Tels que le vol, l'escroquerie, l'abus de confiance, les
soustractions commises par des dépositaires publics, l'extorsion de
fonds ou valeurs, la banqueroute, l'atteinte au crédit de l'Etat, une
infraction à la législation sur les changes, une mesure de
destitution de fonctions d'officier ministériel en vertu d'une
décision judiciaire ou une peine d'emprisonnement supérieure
à deux mois en application de la législation relative à
l'émission et l'utilisation des chèques.
35
Ce régime a été introduit par l'article 2 du
projet de loi n° 320 (2001-2002) de ratification de l'ordonnance
n° 2000-912 relative à la partie législative du code de
commerce.
36
Ainsi l'article L. 520-1 du code monétaire et financier,
relatif aux changeurs manuels, dispose que ces personnes « peuvent
également remettre des francs en espèces en contrepartie de
chèques de voyage libellés en francs ».
Il n'apparaît pas envisageable de prévoir une disposition
générale remplaçant le terme de
« francs » par celui d'« euros », dans
la mesure où le premier est toujours usité dans des expressions
ne s'insérant pas dans un contexte monétaire (par exemple
« jours francs »).
37
Telles que celle figurant à l'article L. 613-33 du code
précité (dont le quatrième alinéa doit mentionner
l'article L. 511-23 et non l'article L. 511-22 du code précité).
38
L'ordonnance du 14 décembre 2000 précitée a
ainsi abrogé « accidentellement » le deuxième
alinéa de l'article 13 de la loi du 28 mars 1885 sur les marchés
à terme.