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Projet de loi de finances pour 2006 : Outre-mer

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. FRANÇOIS BAROIN, MINISTRE DE L'OUTRE-MER

Réunie le mercredi 19 octobre 2005,, sous la présidence de M. Alain Gournac, président, la commission a procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, sur le projet de loi de finances pour 2006 (mission « Outre-mer »).

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a souligné que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour la mission « Outre-mer » s'élèvent en 2006 à 2,27 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,9 milliard en crédits de paiement. Les crédits de la mission représentent 17 % de l'effort financier de l'État en faveur de l'outre-mer, qui s'élève à plus de 11 milliards d'euros en 2006.

Les trois programmes formant la mission permettent d'éclairer mieux encore que par le passé les objectifs de la politique de l'État. Le programme « conditions de vie outre-mer » et le programme « emploi outre-mer », qui représentent 80 % du budget du ministère, intéressent plus particulièrement la commission des affaires sociales du Sénat dans la mesure où ils sont essentiellement consacrés à l'emploi, au logement et au développement sanitaire et social. Le dernier programme retrace le soutien de l'État aux collectivités territoriales d'outre-mer.

Chacune des actions composant les programmes est accompagnée d'indicateurs de performance. L'action « abaissement du coût du travail et dialogue social » est par exemple dotée d'un indicateur rapportant le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés de cotisations sociales au taux de croissance de l'emploi salarié outre-mer.

Dans le respect des engagements du président de la République pour l'outre-mer, les principaux objectifs du budget 2006 ainsi structuré sont le soutien de l'emploi, la lutte contre la précarité et l'exclusion, le rattrapage des collectivités.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que plus d'un milliard d'euros, représentant 58 % des crédits gérés par le ministère, sont affectés au programme « emploi outre-mer », précisant que les résultats actuels de cette politique sont meilleurs que ceux de la métropole, dans la mesure où le taux de chômage a diminué en 2005 de 3,2 % dans les DOM contre 0,8 % en métropole. Tout en demeurant largement supérieur à la moyenne nationale, il s'élève aujourd'hui à 22,9 % en moyenne, ce qui équivaut à une diminution de plus de sept points depuis 2002. A la Réunion, où la proportion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) est la plus élevée des DOM, le taux de chômage atteint près de 30 %. Par ailleurs, l'emploi salarié a progressé de 2,4 % dans les DOM alors qu'il baissait de 0,3 % en métropole. Il y a donc actuellement des créations d'emplois outre-mer dans le secteur marchand.

Les dispositifs créés dans le secteur non marchand par le plan Borloo de cohésion sociale - contrats d'avenir et contrats d'accompagnement dans l'emploi -, pleinement applicables outre-mer, complètent les mesures déjà financées par le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (Fedom).

Par ailleurs, le service militaire adapté (SMA), dont les résultats exemplaires ont justifié son extension à la métropole en 2005, formera 3.000 jeunes ultramarins en 2006. Un effort sera réalisé au cours de cet exercice pour améliorer les conditions d'accueil grâce à la mise aux normes des infrastructures.

Abordant ensuite la politique de lutte contre l'exclusion et la précarité, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a évoqué l'effort nécessaire pour favoriser l'accès au logement, renforcer la sécurité, réduire la précarité, dans le contexte d'une démographie dynamique impliquant des efforts particuliers en matière de formation et dans un environnement géographique marqué, spécialement en Guadeloupe et en Martinique, par le risque sismique, ce qui appelle une attention particulière de l'État en matière de construction et d'entretien de logements. Des crédits budgétaires sont d'ailleurs ouverts au titre des normes anti-sismiques.

Au total, le programme « conditions de vie outre-mer » est doté de 270 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 17 millions d'euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, le rôle de pilotage du ministère en matière sanitaire et sociale est accentué grâce au transfert, sur son budget, de plus de 57 millions d'euros gérés auparavant par le ministère de la santé et des solidarités.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a enfin évoqué la nécessité d'atténuer l'isolement et le retard structurel des collectivités territoriales d'outre-mer et de rapprocher celles-ci du standard métropolitain. C'est pourquoi les crédits que le budget du ministère consacre à l'aménagement du territoire, en augmentation de plus de 12 %, atteindront près de 94 millions d'euros en 2006. Ils permettront en particulier le lancement de nouvelles politiques contractuelles, notamment avec la Nouvelle-Calédonie, et fourniront la contrepartie nationale nécessaire à la mobilisation des fonds disponibles au titre de la politique régionale européenne.

Un plan spécifique de solidarité nationale pour la Guyane, actuellement en préparation, sera mis en oeuvre en 2006 et une enveloppe de 53 millions d'euros, contre 49 millions en 2005, sera consacrée à la continuité territoriale.

En conclusion, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que ce projet de budget, qui complète utilement les crédits orientés vers l'outre-mer gérés par les autres ministères, respecte les engagements de la loi de programme du 21 juillet 2003 et s'inscrit résolument dans la dynamique du passage d'une culture de moyens à une culture du résultat, inhérente à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis du budget de l'outre-mer, rappelant que le dispositif d'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale sera ciblé en 2006 sur les bas salaires, a demandé quelle serait la traduction budgétaire de cette novation qui est susceptible de porter atteinte à l'efficacité globale du dispositif d'abaissement du coût du travail outre-mer et d'avoir des incidences négatives sur le niveau de formation des jeunes.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a remarqué que le dispositif d'exonération a un coût important pour le budget de l'État : 888 millions d'euros en 2004 et jusqu'à 921 millions estimés en 2005. Dans un contexte de ressources rares, l'État doit assurer l'emploi optimal de ces fonds et corriger les effets d'aubaine susceptibles de résulter d'une application uniforme des exonérations. Cependant, les bas salaires sont les plus fréquents outre-mer, ce qui devrait limiter les conséquences pratiques de l'adaptation envisagée. Pour autant, la loi de programme pour l'outre-mer a institué ces mécanismes pour une durée de quinze ans en prévoyant leur évaluation au premier semestre de 2006. Le débat parlementaire va permettre de soulever toutes les questions pertinentes. Le Premier ministre a reçu d'ores et déjà les parlementaires d'outre-mer. Des propositions seront vraisemblablement avancées d'ici une dizaine de jours dans le cadre du débat budgétaire et ce qui a été dit sera respecté.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a ensuite demandé de quelle façon le plan Borloo va être mis en oeuvre outre-mer et si les crédits mobilisables dans le cadre des contrats d'avenir et des contrats d'accompagnement vers l'emploi non marchand ont été valorisés.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a confirmé que le volet emploi de ce plan s'applique intégralement outre-mer et qu'il n'existe pas de quota limitant le droit de tirage des DOM sur l'enveloppe des contrats d'avenir. En ce qui concerne les contrats d'accompagnement vers l'emploi, financés par le ministère de l'outre-mer, les préfets disposent d'une enveloppe globale prévisionnelle. La combinaison des deux mesures sera fixée dans chaque région avec le concours des collectivités territoriales. Il n'y aura pas de rupture entre le système existant et le dispositif du plan Borloo.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a demandé au ministre de faire le point sur le plafonnement des dispositifs de défiscalisation prévu en 2006 alors que la loi de programme pour l'outre-mer avait sanctuarisé ces mécanismes pour une durée de quinze ans.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a répondu que les engagements pris seront respectés, précisant que le plafonnement envisagé, 15 % du revenu imposable, n'aura pas d'impact concret sur les défiscalisations, au vu de l'expérience de l'exercice 2003, et ne portera donc pas atteinte au flux des investissements. Le projet de plafonnement respecte dès lors l'esprit de la loi de programme. Pour autant, le gouvernement reste ouvert aux préoccupations exprimées par les parlementaires d'outre-mer et souhaite éviter toute ambiguïté. Le ministre a estimé souhaitable, à titre personnel, d'appliquer la loi de programme et a noté qu'à l'issue du débat parlementaire, il sera possible de constituer la commission d'évaluation prévue par la loi et de commencer à préparer le rapport d'étape.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a alors demandé au ministre d'exposer l'évolution des moyens consacrés au SMA et la possibilité de renforcer celui-ci à terme, en particulier en ce qui concerne les effectifs d'encadrement.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a précisé que les crédits du SMA sont en progression constante depuis 2003 et qu'une augmentation de la dotation de 7,5 % est prévue en 2006 pour moderniser les équipements et valoriser l'outil de formation. Un montant de 7,2 millions d'euros en crédits de paiement est destiné à la remise aux normes des infrastructures et un crédit de 1,7 million d'euros doit permettre le renouvellement d'engins de travaux publics ou de véhicules-écoles. L'encadrement compte actuellement 124 officiers et 375 sous-officiers. Il permettra de former près de 3.000 volontaires en 2006.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la possibilité de rationaliser l'emploi de la dotation favorisant les déplacements vers la métropole en négociant avec les compagnies aériennes des prix plafonds applicables aux seuls bénéficiaires de cette dotation.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que la dotation de continuité territoriale a été mise en oeuvre après l'acceptation par la Commission européenne du dispositif présenté par chaque région à l'exception de la Guyane. Le dispositif proposé par la Réunion a ainsi été validé en juin 2005. Des ajustements ont d'ores et déjà été apportés en Nouvelle-Calédonie et l'ensemble du dispositif sera évalué par le gouvernement au vu du rapport que la Cour des comptes lui a consacré en 2005, ainsi que des bilans établis par les collectivités elles-mêmes. Des ajustements pourront ensuite être éventuellement proposés aux collectivités. Sans préjuger des conclusions d'une mission récemment mise en place sur la desserte aérienne outre-mer, il faut prendre en compte les possibles répercussions de prix plafonds sur l'offre de places disponibles. A cet égard, il convient de rappeler que la desserte des collectivités est inégalement concurrentielle et que de fortes contraintes saisonnières pèsent sur les liaisons aériennes.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a souhaité savoir si des initiatives sont prévues en faveur du logement évolutif social (LES) et a rappelé que le gel de certains crédits de 2005, empêchant la mise en oeuvre de la « ligne budgétaire unique » (LBU), freine la livraison des logements programmés.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a noté que près de 2.400 logements évolutifs sociaux font chaque année l'objet d'une décision de financement. Conformément aux préconisations de la commission des affaires sociales en 2004, le gouvernement a entrepris la consolidation de ce dispositif en majorant de près de 20 %, en mai 2005, le plafond des dépenses prises en compte pour le calcul de la subvention de l'État. Les plafonds de ressources pour prétendre au LES ont par ailleurs été majorés de 25 %. Enfin, un dégel de 40 millions d'euros a été décidé. Si le système de la LBU est dans l'ensemble très efficace, il a cependant pour conséquence de rendre l'État mauvais payeur en cas de gel de crédits. La mise en perspective de la consommation des crédits dans le cadre d'une programmation serait donc utile, à cet égard.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a demandé si une réflexion a été menée en ce qui concerne l'opportunité de lier le relèvement du plafond de la couverture maladie universelle (CMU) à la hausse des minima sociaux, afin d'éviter les effets de seuil.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, rappelant que le dispositif de la CMU complémentaire fait l'objet de constantes revendications motivées par les effets de seuil, a noté que les DOM rassemblent 13 % du nombre des bénéficiaires de la CMU. En septembre 2003, le gouvernement a décidé de majorer de 10,8 % les plafonds de ressources appliqués dans les DOM, afin d'y compenser le surcoût des soins par rapport à la métropole. Ce pourcentage a été calculé pour éviter les effets de seuil avec les minima sociaux. En 2005, 34,4 millions d'euros ont été versés au Fonds CMU pour financer cette majoration. Cette dépense est à nouveau prévue en 2006.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a souhaité recevoir des éclaircissements au sujet des soins dispensés par des spécialistes non disponibles dans les DOM : alors que la solution la plus simple et la moins coûteuse serait d'organiser le déplacement d'un spécialiste métropolitain sur place, il semblerait que la pratique consistant à faire venir les malades à Paris soit fréquente pour des raisons de gestion d'enveloppe budgétaire hospitalière.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, tout en notant que le déplacement de malades en métropole est parfois inévitable en raison de la spécialisation extrême des équipes médicales dans certaines pathologies, a indiqué que le déplacement de médecins outre-mer est l'orientation la plus fréquemment retenue. C'est ainsi que des conventions de partenariat ont été passées entre le centre hospitalier de Cayenne, le CHU de Fort-de-France et le CHU de Bordeaux, en vue de l'envoi outre-mer de missions régulières de spécialistes, et que l'ouverture de services hautement spécialisés à la Réunion et aux Antilles diminue le nombre des évacuations sanitaires vers la métropole.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a demandé s'il est envisagé de déplafonner les allocations familiales à Mayotte, à ce jour limitées à trois enfants quelle que soit la composition réelle de la famille. Elle a estimé que cette mesure d'équité aurait des incidences positives sur les flux de migration des populations mahoraises vers la Réunion.

M. Alain Gournac, président, a alors indiqué que la mission d'information envoyée l'été dernier par la commission à la Réunion et à Mayotte a constaté, à la Réunion, une réapparition des bidonvilles consécutive à l'arrivée massive de femmes de Mayotte, accompagnées d'enfants, afin de pouvoir y bénéficier des allocations familiales non plafonnées.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé que cette question devait être résolue dans le cadre d'une approche globale de la lutte contre l'immigration clandestine. Il est possible d'adopter deux types de positions, après avoir fait le constat de la situation sur place : soit constater que le problème de l'immigration comorienne à Mayotte est ancien et estimer que sa résolution peut attendre, soit lancer un débat public. Le ministre a adopté le second point de vue, non sans recueillir sur cette démarche l'approbation de très larges secteurs de l'opinion, y compris de la part de parlementaires socialistes et communistes. Quand on constate que 80 % des mères accouchant à la maternité de Mayotte sont arrivées clandestinement sur l'île, quand on se rend compte que la densité de population atteinte du fait de l'immigration clandestine présente le risque de mouvements violents, on ne peut que s'interroger sur la façon dont la France s'inscrit dans sa tradition de terre d'asile et sur les conditions nécessaires à la réussite de sa politique d'intégration durable. Sur ce sujet délicat, il convient d'attendre les conclusions de la mission d'information sur l'immigration clandestine qui vient d'être mise en place par la commission des lois de l'Assemblée nationale, ainsi que celles de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine dont la commission des lois du Sénat vient de proposer la création. Pour résoudre le problème, il faut en tout état de cause des moyens humains, matériels, juridiques, peut-être une réforme des conditions d'acquisition de la nationalité française à Mayotte, dans le respect de la Constitution. Les travaux parlementaires permettront de préciser les orientations envisageables et de définir le véhicule législatif le mieux adapté. A côté du renforcement du dispositif répressif - il faut savoir que sur les 30.000 reconduites annuelles à la frontière, quelque 15.000 ont lieu outre-mer dont 8.000 à Mayotte -, il convient de renforcer l'aide au développement des pays de départ en s'assurant de la bonne utilisation de l'aide.

M. Henri Torre, rapporteur spécial de la commission des finances pour l'outre-mer, s'est félicité du montant considérable des crédits que l'État consacre globalement à l'outre-mer et a observé que le taux de chômage y reste considérable. Il a estimé que l'action sociale est plus efficace que l'action économique et a exprimé ses doutes au sujet de l'impact des allègements fiscaux sur l'emploi. Il s'est déclaré en accord avec les remarques présentées sur l'extension du logement insalubre. Il a ensuite énuméré les quatre dossiers sur lesquels un différend existe entre la commission des finances et le ministère : la TVA récupérée mais non perçue, les compléments de rémunérations, les congés bonifiés et les indemnités temporaires de résidence, critiquées par la Cour des comptes et qui n'ont plus de raison d'être. Ces indemnités ont, en effet, été instituées dans le cadre d'une politique de peuplement aujourd'hui disparue, et leur persistance jette une ombre sur l'oeuvre de l'État outre-mer. Leur suppression serait le début d'une réforme de fond permettant de réaffecter les montants rendus disponibles aux plus défavorisés.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a remarqué à ce sujet que les bonifications de rémunérations ont permis, à la Réunion, de recruter les personnels métropolitains nécessaires au développement rapide des services publics - l'école en particulier - consécutif à la départementalisation. Si cet arrière-plan historique a disparu, il est difficile de revenir sur les dispositifs mis en place, d'autant plus que des enquêtes montrent que le prix des produits de consommation mesuré dans les grandes surfaces est, à la Réunion, supérieur de 57 % aux prix de la métropole. Il est, dans ces conditions, indispensable d'installer l'observatoire des prix prévu à l'article  75 de la loi de programme. Par ailleurs, il est difficile de justifier l'inégalité que la suppression de la bonification susciterait entre les agents déjà en fonction et les nouveaux venus. En ce qui concerne la solution, parfois évoquée, du gel des salaires, il faudrait quarante ans pour effectuer à la Réunion la mise à niveau permettant d'effacer les effets de la bonification, ce qui priverait les nouveaux fonctionnaires de toute perspective de carrière.

M. Dominique Leclerc a rappelé que, rapporteur en 2003 de la réforme des retraites, les informations sur les majorations de retraites des fonctionnaires installés outre-mer apportées à l'époque par un rapport de la Cour des comptes lui étaient apparues, à maints égards, emblématiques d'une situation contradictoire avec les objectifs d'une réforme fondée sur l'équité. Il serait nécessaire de réfléchir à un système plus juste et conserver l'affectation des montants éventuellement récupérés à la satisfaction des besoins de l'outre-mer.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a noté que le consensus des élus de l'outre-mer serait nécessaire pour opérer la suppression des dispositifs critiqués par la commission des finances. Or ce consensus n'existe pas. En tout état de cause, il ne serait possible de prendre des initiatives qu'en fonction des informations fournies par des bases statistiques et des études économiques sûres. Or ces instruments ne sont pas disponibles. Il a observé, en ce qui concerne la TVA, que le système en vigueur outre-mer a été admis par la Commission européenne et que sa suppression entraînerait la disparition de très nombreuses petites et moyennes entreprises locales. En ce qui concerne les bonifications de traitements, il a noté que l'État a besoin outre-mer de fonctionnaires de grande qualité, ce qui a un prix.

Mme Gélita Hoarau a regretté que les gels budgétaires entraînent à la Réunion des retards dans les paiements aux entreprises du secteur du logement social, ce qui provoque des dépôts de bilan. Elle a évoqué l'épidémie provoquée par le moustique chikungunya, les menaces pesant de ce fait sur les femmes enceintes, et a préconisé le lancement d'une campagne de démoustication avec l'aide de jeunes en contrats aidés. Elle a enfin estimé nécessaire de résoudre, par la voie de la convention collective, le problème que pose la situation des personnels communaux non titulaires et non intégrés.

M. Serge Larcher a remercié le ministre pour sa gestion de la catastrophe aérienne qui a touché en août dernier un avion à destination de Fort-de-France. Il a exprimé sa satisfaction à l'égard de l'effort consenti en faveur de la mise aux normes antisismiques et a salué l'effort de l'État contre la menace des cyclones. Il a regretté les conséquences du gel de crédits 2005 sur l'activité des artisans martiniquais. En ce qui concerne la défiscalisation et les exonérations de charges, il s'est déclaré en accord avec les propos du rapporteur pour avis, la loi de programme valant engagement de l'État. Il a enfin demandé quelles mesures sont envisagées pour résoudre la crise de la banane.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a confirmé qu'un dégel de crédits allait résoudre les difficultés des entrepreneurs. Le préfet de la Réunion a lancé une campagne de démoustication et le ministre de la santé a été saisi du problème que pose le moustique chikungunya. Compte tenu de la part des frais de personnel dans les budgets des collectivités territoriales, la titularisation aurait de graves incidences financières. Dans ce dossier, le préfet de la Réunion a favorisé le démarrage d'un dialogue social qui pourrait déboucher sur des mesures d'intégration. En ce qui concerne le dossier de la banane, un mémorandum a été élaboré à l'échelle européenne et une discussion est en cours entre l'Union européenne et l'Organisation mondiale du commerce. Une campagne de promotion de la banane antillaise a par ailleurs été lancée.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a observé, au sujet du régime de la TVA outre-mer, qu'un système équivalent existe en Corse sans que personne ne le conteste. Elle a aussi estimé injuste que l'on puisse remettre en cause, à travers une éventuelle suppression des majorations de retraite, un avantage dont bénéficient des fonctionnaires originaires de l'outre-mer, qui ont fait carrière en métropole sans obtenir leur mutation dans leur région d'origine, où ils ne retournent qu'au moment de la retraite.

M. Dominique Leclerc a alors précisé qu'il n'entendait pas méconnaître les difficultés particulières de l'outre-mer, tout en souhaitant que des problèmes soulevés en 2003 par la Cour des comptes, tels que l'absence de contrôle et les domiciliations fictives en matière de majorations de retraite, soient résolus.

M. Alain Gournac, président, a indiqué que le Sénat sera tout prochainement saisi du projet de loi relatif à la recherche, dont l'examen sera confié à une commission spéciale. Dans cette perspective, il est prévu la constitution immédiate d'un groupe de travail pour commencer à réfléchir à ce sujet. Les sénateurs souhaitant participer à cette réflexion, notamment sous son aspect recherche médicale, doivent se faire connaître auprès de leur groupe.