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Projet de loi de finances pour 2008 : Sécurité - Gendarmerie

 

ANNEXE - Audition du Général Guy Parayre Directeur général de la gendarmerie nationale

Lors de sa séance du 15 octobre 2007, la commission a procédé à l'audition du Général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, sur les crédits de la gendarmerie dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Robert del Picchia, président, a relevé que l'année 2008 devrait marquer une étape importante pour la gendarmerie, avec la fin de l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), l'adoption de la nouvelle loi de programmation et de performance pour la sécurité intérieure (LOPPSI), annoncée par le Premier ministre dans son discours de politique générale, mais aussi les conclusions du Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité nationale et l'élaboration de la nouvelle loi de programmation militaire.

Au-delà des grandes orientations du budget de la gendarmerie pour 2008, il a invité M. Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, à dresser le bilan de l'exécution de la LOPSI et à présenter quelques pistes concernant la nouvelle LOPPSI, et son articulation possible avec la future loi de programmation militaire.

Le général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, a indiqué, en préambule, que l'année 2008 devrait marquer une transition pour le budget de la gendarmerie. Elle s'insèrera, en effet, entre la fin d'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), adoptée en 2002, et dont l'exécution s'est poursuivie jusqu'en 2007, et le début de la mise en oeuvre de la loi de programmation et de performance pour la sécurité intérieure (LOPPSI), annoncée par le Premier ministre dans son discours de politique générale. Le projet de loi de finances pour 2008 répond aux grandes orientations données par le Président de la République. Il se caractérise par la recherche d'un équilibre entre deux priorités bien identifiées : le maintien de l'effort entrepris pour améliorer la sécurité des Français et la participation significative à la politique volontariste conduite par le gouvernement concernant la maîtrise des dépenses budgétaires et la réduction des déficits.

Avant de présenter les grandes lignes du projet de budget de la gendarmerie pour 2008, le général Guy Parayre a souhaité présenter les résultats obtenus par la gendarmerie ces dernières années.

Ces résultats ont confirmé les tendances positives observées depuis 2002.

Tant en ce qui concerne la lutte contre la délinquance que la lutte contre l'insécurité routière, c'est un véritable travail de fond qui est conduit dans la durée. Après cinq années de progrès constants, les marges d'amélioration se réduisent. Il faut donc être encore plus imaginatif et développer de nouvelles armes, techniques et juridiques, pour accroître la performance de la gendarmerie. Ce sera l'essentiel du travail entrepris, en concertation étroite avec la police nationale, dans le cadre de la préparation de la future LOPPSI.

La baisse de la délinquance s'est confirmée en 2006 avec une réduction de 1,27 % de la délinquance générale et de 5,77 % de la délinquance de voie publique. Cette diminution constante est à mettre en parallèle avec l'augmentation régulière des indicateurs et, en particulier, de la hausse du taux global d'élucidation des crimes et délits, qui est passé de 40,62 à 41,47 % pour la délinquance générale et de 14,69 % à 15,58 % en ce qui concerne la délinquance de voie publique. Ces résultats témoignent de la forte mobilisation des gendarmes, tous grades et unités confondus.

La priorité accordée à la lutte contre l'immigration irrégulière s'est, par ailleurs, traduite, en 2006, par une augmentation de 49,94 % du nombre des personnes mises en cause. Il s'agit d'un investissement très lourd, mais la mobilisation importante de moyens humains et matériels a pu s'effectuer, jusqu'à présent, sans obérer la capacité des unités à remplir leurs autres missions. Cet effort devrait être poursuivi en 2008.

Autre axe majeur de la politique gouvernementale, la sécurité routière a également confirmé les progrès constatés au cours des dernières années : le nombre des accidents a baissé de 10, 6 % en 2006 par rapport à 2005, le nombre de tués a diminué de 11 % et le nombre de blessés de 9,8 %. L'action des gendarmes y a sans doute contribué de manière significative. Il appartient aujourd'hui à la gendarmerie de capitaliser ces progrès et de veiller à ce que la répression, qui reste indispensable, soit orientée avec tout le discernement nécessaire pour que l'adhésion des citoyens à cette politique soit entière.

Au-delà des bons résultats opérationnels obtenus par la gendarmerie, l'institution a poursuivi son évolution en 2006 et 2007. Outre les grandes réformes structurelles, comme la réforme du commandement territorial et la mise en oeuvre des communautés de brigades, il s'agit de poursuivre l'effort d'adaptation de la gendarmerie aux évolutions de la société et de la délinquance.

La gendarmerie a ainsi engagé, en étroite liaison avec la police nationale, une réflexion pour améliorer son efficacité dans le cadre de l'élaboration de la prochaine LOPPSI. Cette réflexion s'inscrit également dans le cadre des travaux du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui déboucheront sans doute sur une évolution importante de l'architecture de notre système de sécurité et de défense, et dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, qui doit permettre d'aboutir à des réformes profondes du fonctionnement de l'Etat dans le sens d'une plus grande rationalité.

Les observations rendues au Président de la République, au début de l'année 2007, par le Haut Comité d'évaluation de la condition militaire ont suscité une forte attente au sein de la gendarmerie du fait du décalage constaté entre la progression de la condition des militaires et celle des fonctionnaires civils en tenue. Les corrections annoncées seront étalées dans le temps mais il était important que les premières mesures viennent marquer l'attention portée à cette question. Dans l'attente des mesures à venir, la gendarmerie mettra en oeuvre dès 2008 des dispositions destinées à accélérer les carrières afin de valoriser davantage l'investissement personnel.

Abordant le budget de la gendarmerie dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, le général Guy Parayre a indiqué que l'exécution de la LOPSI de 2002 se poursuivra encore en 2008, puisque 475 emplois, correspondant à l'extension en année pleine des 950 postes créés en 2007, seront financés.

En ce qui concerne les rémunérations et les charges sociales (RCS), les effectifs moyens réalisés seront maintenus au niveau de 2007 alors qu'ils tendent à diminuer dans la plupart des corps de la fonction publique : l'extension en année pleine des 950 créations d'emploi de 2007, soit 475 emplois temps plein travaillé (ETP), correspond, en effet, au non-remplacement d'une partie des départs à la retraite, soit 475 postes. Au total, le plafond d'emploi s'élèvera à 101 136 emplois temps plein travaillé.

Les RCS hors pensions augmentent de 24,1 millions d'euros, en raison notamment de l'augmentation du point d'indice et des mesures catégorielles. Parmi ces dernières, la quatrième annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) mérite une attention particulière. Au terme de cet exercice, plus de 3 000 postes d'officier auront été créés. La poursuite de ce plan revêt une grande importance car l'évolution de la condition des militaires de la gendarmerie n'est pas seulement une affaire de grille indiciaire. En effet, le pyramidage des corps et le rythme des carrières jouent également un rôle important.

Les crédits de fonctionnement s'élèvent à 911 millions d'euros. A périmètre constant, les moyens nouveaux accordés à la gendarmerie représentent 30 millions d'euros, soit une hausse de 3,4 %. Au regard de la progression du budget de l'Etat, cette augmentation est importante, mais elle demeure, en fait, limitée par rapport aux besoins opérationnels de la gendarmerie.

L'enveloppe budgétaire allouée à la gendarmerie au titre des investissements s'élève en 2008 à 397,95 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 447,2 millions d'euros en crédits de paiement. Elle sera consacrée au renouvellement d'une partie des matériels et au maintien opérationnel des programmes les plus sensibles. 750 voitures opérationnelles, 420 motocyclettes, 8 000 postes informatiques opérationnels et de bureautique, ainsi que des équipements pour les gendarmes mobiles (2 600 casques de maintien de l'ordre), et pour la sécurité du personnel (7 500 gilets pare-balles à port discret) seront commandés. Par ailleurs, 6 millions d'euros sont consacrés à la poursuite du projet Athéna. Pour leur part, les crédits d'infrastructure augmentent légèrement, permettant de lancer plus de 1 000 équivalents unités logement.

L'enveloppe des crédits de paiement s'élève, quant à elle, à 447,2 millions d'euros.

En conclusion, le général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, a estimé que l'équilibre auquel parvient le projet de budget de la gendarmerie pour 2008 a nécessité d'opérer des choix qui garantissent le maintien de la capacité opérationnelle des formations, même si l'année 2008 sera une année délicate puisqu'elle sera marquée par le lancement d'une politique volontariste de lutte contre les déficits. C'est pourquoi, au-delà du travail budgétaire, de nombreuses réflexions sont actuellement en cours pour poursuivre la rationalisation de la gendarmerie nationale, améliorer ses performances et alléger ses coûts de fonctionnement.

En réponse à la question de M. Robert del Picchia, président, le général Guy Parayre a estimé que le bilan de l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) concernant la gendarmerie était contrasté. Si, en ce qui concerne les crédits de fonctionnement, la réalisation est globalement conforme aux prévisions, s'agissant des effectifs, 950 emplois ne seront pas créés, correspondant à un déficit de 14 % des créations attendues sur la période (6 050 ETP créés sur 7 000 prévus).

Enfin, concernant les investissements, le montant global de 1,02 milliard d'euros sur cinq ans ne sera pas atteint, puisque sur le montant restant de 292 millions d'euros 88 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour 2008. Au total, la gendarmerie aura donc bénéficié de 816 millions d'euros sur cinq ans, sur les 1,02 milliard d'euros prévus, soit un écart de 204 millions d'euros.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis des crédits de la gendarmerie, a réaffirmé son attachement à la spécificité de la gendarmerie, force de police à statut militaire, par rapport à la police nationale et a fait part de ses inquiétudes sur des projets éventuels de fusion de ces deux forces. Il a ensuite évoqué la question des rémunérations des gendarmes, qui se plaignent souvent de l'écart grandissant entre leur salaire et celui des policiers.

Il a également interrogé le directeur général de la gendarmerie nationale sur l'état d'avancement de la réorganisation territoriale de la gendarmerie nationale et la mise en oeuvre des communautés de brigades.

Enfin, rappelant qu'il s'était rendu avec le Président Serge Vinçon, en mai dernier, à Vicence, au quartier général de la Force de gendarmerie européenne, il a souhaité avoir des précisions sur l'adoption du traité définissant le statut et les missions de cette force, qui repose actuellement sur une simple déclaration d'intention, sur les perspectives concernant l'adhésion de nouveaux États, comme la Pologne, la Roumanie ou la Turquie, et sur l'envoi éventuel de cette force en opération extérieure, notamment au Tchad ou dans les Balkans.

En réponse, le général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, a apporté les précisions suivantes :

- en ce qui concerne le statut de la gendarmerie, les directives données par le Président de la République et par le Gouvernement, tant par le ministre de l'intérieur que par le ministre de la défense, sont très claires. Il s'agit de renforcer la coopération entre la gendarmerie et la police, tout en conservant la spécificité de chacune de ces deux forces, l'une militaire, l'autre civile.

Cela passe notamment par un meilleur partage des informations et une répartition plus claire des tâches, notamment sur le plan territorial. Mais le renforcement de la coopération entre les deux ne doit pas aller jusqu'à la fusion, au risque de voir la gendarmerie perdre son statut militaire ;

- concernant les rémunérations, le général Guy Parayre a souhaité préciser les attentes des gendarmes. Appelés depuis cinq ans à obéir au ministre de l'intérieur et à travailler de façon étroite avec les policiers, il leur avait été alors affirmé, afin de les motiver, qu'ils seraient traités de façon équilibrée par rapport aux personnels de la police nationale. Or le Haut Comité d'évaluation de la condition militaire a relevé un décalage récurrent et une différence de traitement entre gendarmes et policiers.

Il convient à cet égard de ne pas regarder uniquement les grilles indiciaires, mais aussi de prendre en compte la dynamique propre à l'avancement, c'est-à-dire les effectifs dans chacun des grades et le rythme de progression d'un grade à l'autre.

En tout état de cause, un rattrapage est aujourd'hui nécessaire. Deux voies sont possibles. La première piste, évoquée par Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de la défense, consisterait à modifier la grille indiciaire et à travailler sur le volume de chaque grade et le rythme de progression d'un grade à l'autre. L'autre piste, évoquée par M. Nicolas Sarkozy, en tant que candidat à la présidence de la République, consisterait à créer une grille indiciaire particulière à la gendarmerie. Mais cette solution pourrait s'avérer délicate vis-à-vis des armées ;

- en ce qui concerne la réorganisation territoriale et le regroupement en communautés de brigades, le général Guy Parayre a déclaré avoir fait réaliser un audit, comme il s'y était engagé, sur cette réforme, lancée en 2003. Le bilan est positif, tant au niveau opérationnel que sur le plan de la qualité de vie des gendarmes, les cinq objectifs recherchés ayant été atteints : la présence des gendarmes sur le terrain a été accrue, la réactivité face à l'évènement a augmenté, l'accueil est mieux adapté, les charges sont davantage équilibrées entre les unités et la qualité de vie des gendarmes s'est améliorée, davantage en rapport avec le reste de la société. Il subsiste malgré tout quelques dysfonctionnements qui sont davantage liés à une mauvaise application de la réforme qu'à sa conception. Ainsi, certains commandants de brigade ont mal accepté d'être placés sous le commandement du commandant de communauté de brigades, qui est pourtant le seul patron. Il faut aussi souhaiter une meilleure proximité avec les élus locaux ;

- la force de gendarmerie européenne a été créée en 2004 par une déclaration d'intention, à l'initiative de la France, et elle compte aujourd'hui cinq pays participants (la France, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal). Le traité de création de cette force sera signé le 18 octobre 2007 par les ministres de la défense des cinq pays. Trois pays, la Pologne, qui bénéficie aujourd'hui d'un statut de partenaire, la Roumanie et la Turquie sont candidats pour adhérer à la force, mais l'adhésion de ces pays se heurte à des difficultés en raison des divergences entre les Etats parties concernant l'entrée de tel ou tel pays. En tout état de cause, les demandes d'adhésion à la FGE de la Roumanie et de la Turquie seront examinées en novembre 2007.

De la même manière, tout le monde s'accorde sur la nécessité d'envoyer cette force sur le terrain afin qu'elle puisse faire ses preuves, mais le choix de la zone géographique se heurte à des visions différentes. L'envoi d'un contingent de la force en Bosnie Herzégovine est aujourd'hui planifié dans le cadre de l'opération EUROR/ALTHEA. Il sera composé de 109 gendarmes, dont un fort contingent d'Italiens, et 9 Français.

En réponse à une question de M. André Dulait, qui s'interrogeait sur la politique d'externalisation, le général Guy Parayre a estimé qu'il s'agissait d'un véritable serpent de mer. Lancée en 2002, l'expérimentation de l'externalisation a soulevé des difficultés juridiques, et sur le plan budgétaire, on s'est rendu compte qu'elle était souvent plus onéreuse que la gestion interne. Ainsi, en matière immobilière, les évaluations font état d'un surcoût de 60 millions d'euros pour l'externalisation par rapport au maintien de la gestion immobilière au sein de la gendarmerie.

M. Didier Boulaud a souhaité que le rapport d'évaluation de la mise en oeuvre des communautés de brigades soit communiqué aux membres de la commission, comme l'avait réclamé à plusieurs reprises M. André Rouvière, sans que cette demande n'ait été suivie d'effet jusqu'à présent. Il a également fait part de sa perplexité concernant les statistiques faisant état d'une baisse de la délinquance, en rappelant que les atteintes aux personnes étaient en forte augmentation ces dernières années.

En réponse à M. Didier Boulaud, le général Guy Parayre s'est engagé à transmettre aux membres de la commission le rapport d'évaluation sur la mise en oeuvre des communautés de brigades.

Concernant les statistiques, le général Guy Parayre a rappelé que depuis 2002 l'outil statistique n'avait pas changé et qu'il avait même été placé dans les mains d'un office indépendant. Il a souligné que les statistiques faisaient état d'une diminution incontestable de la délinquance générale et de la délinquance de voie publique. Certes, les agressions sur les personnes sont en augmentation, mais il faut rappeler qu'elles représentent environ 10 % de la délinquance et qu'elles se décomposent en violences crapuleuses (comme les vols avec violence ou les agressions sexuelles) qui diminuent de 25 % entre 2002 et 2006, et les violences non crapuleuses (constituées principalement par les violences intra familiales et pour quelque 10 % par les escroqueries) qui augmentent, elles, de 25 %. Or, tout le monde s'accorde à reconnaître que les violences intra familiales ressortent davantage d'une action sociale que répressive. On ne peut donc pas contester une diminution de la délinquance depuis 2002, grâce aux efforts accrus des policiers et des gendarmes.

A M. Josselin de Rohan, qui s'interrogeait sur l'existence réelle ou supposée d'un malaise au sein de la gendarmerie nationale, le général Guy Parayre a répondu qu'il fallait faire preuve de prudence à l'égard de certaines rumeurs sur le malaise supposé au sein de la gendarmerie, notamment celles véhiculées sur Internet, qui s'apparentent à de véritables tentatives de déstabilisation, à l'image du site « gendarmes en colère », dont il est apparu que les principaux animateurs étaient en réalité des syndicalistes policiers agissant à titre personnel, des militants politiques ou des anciens gendarmes ayant fait l'objet de mesures disciplinaires. L'immense majorité des gendarmes exprime leurs attentes dans le cadre des instances de participation et par la voie hiérarchique.

Le général Guy Parayre a cependant considéré que la question des rémunérations suscitait une véritable attente de la part des gendarmes, compte tenu de l'écart croissant entre les gendarmes et les policiers. Il a donc jugé indispensable de prévoir un rattrapage.

M. Jean-Guy Branger a fait part de son fort attachement au statut spécifique de la gendarmerie, en rendant hommage aux femmes et aux hommes qui la composent pour leur action en faveur de la sécurité des Français. Il a relevé que le statut militaire de la gendarmerie lui permet à la fois, grâce au maillage territorial, d'assurer ses missions dans les territoires les plus reculés de notre pays et d'avoir un contact étroit avec les populations et les élus locaux, particulièrement apprécié en zone rurale. Il a fait part de certaines inquiétudes exprimées par les élus locaux concernant le logement des gendarmes et la mise en oeuvre des communautés de brigades.

Le général Guy Parayre a considéré que la question du logement était cruciale pour les gendarmes. Il a rappelé que le logement par nécessité absolue de service ne peut être considéré comme un avantage. Il permet simplement de disposer de gendarmes et d'une capacité d'intervention immédiate sur l'ensemble du territoire. Il a indiqué que, en raison de la forte hausse des loyers, les crédits consacrés au logement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, représentaient plus de 322 millions d'euros, soit une part importante des dépenses de fonctionnement qui s'élèvent au total à 910 millions d'euros.

Malgré cette hausse des crédits, le parc domanial dont dispose la gendarmerie et dont plus de 70 % a plus de 25 ans, a atteint un niveau inquiétant de vétusté. L'externalisation n'est cependant pas toujours la solution idéale, étant donné qu'elle est souvent plus coûteuse.

Concernant les communautés de brigades, le général Guy Parayre a admis que le regroupement des brigades avait parfois créé des difficultés, notamment en zone de montagne, où les temps d'intervention peuvent être plus longs, mais que globalement cette réforme avait été un succès et qu'il n'y avait pas d'alternative, compte tenu des contraintes budgétaires. En revanche, en réponse à M. André Boyer, le général Guy Parayre a souligné l'importance du contact de la gendarmerie avec les élus locaux et la population.

M. Philippe Nogrix s'est interrogé sur l'interopérabilité du nouveau système de communication Athena avec celui de la police nationale.

En réponse, le général Guy Parayre a rappelé qu'à l'origine les deux systèmes informatiques de base de la police (Acropole) et de la gendarmerie (Rubis) avaient été développés indépendamment, tout d'abord Rubis, puis Acropole. Par la suite, l'interopérabilité entre les deux systèmes a été développée puisqu'aujourd'hui il existe des passerelles entre les deux réseaux qui fonctionnent, soit de manière permanente, comme dans certaines régions comme la Corse ou la région parisienne, soit de manière temporaire dès que le besoin opérationnel s'en fait ressentir.

Enfin, sur le terrain, il n'est pas rare que policiers et gendarmes s'échangent mutuellement des postes radio sur des opérations où les deux forces de sécurité sont parties prenantes.

Bien qu'il soit dans l'air du temps de considérer que l'idéal serait un système où « tout le monde écoute tout le monde », le général Guy Parayre ne s'est pas déclaré, à titre personnel, convaincu de la nécessité de rechercher systématiquement le même matériel. En effet, il a considéré qu'il y avait parfois des avantages à avoir des systèmes distincts et que des difficultés ne manqueraient pas d'apparaître, notamment dans le suivi de l'écoute (risque de saturation) ou le traitement des interventions. Par ailleurs, les salles de commandement des deux forces sont en capacité de communiquer entre elles en temps réel. A terme, toutefois, les évolutions technologiques permettront sans doute de disposer d'un nouveau système de communication plus intégré pouvant fonctionner en vase clos ou bien en mode ouvert, à l'horizon 2015-2020.

M. Robert del Picchia, président, a souhaité avoir des précisions sur le projet de loi relatif à la gendarmerie nationale, que le Président de la République a évoqué dans la lettre de mission qu'il a adressée au ministre de l'Intérieur. Il a également interrogé le directeur général de la gendarmerie nationale sur les attentes de la gendarmerie concernant le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Le général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, a répondu que la direction générale de la gendarmerie nationale avait commencé à travailler sur un avant-projet de loi relatif à la gendarmerie nationale. A ce stade, il s'agirait plutôt d'élaborer une loi de principe, comprenant quelques articles seulement, par exemple en consacrant le caractère de force de police à statut militaire de la gendarmerie. Ce projet de loi pourrait être soumis au parlement au cours de l'année 2008.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale devrait consacrer une part importante aux questions de sécurité, étant donné les nouvelles menaces et le lien désormais étroit entre sécurité intérieure et extérieure. Or, la gendarmerie dispose de nombreux atouts, puisqu'elle a précisément vocation à agir sur tout le spectre d'une crise, de la paix à la guerre, tant sur le territoire national que sur un théâtre extérieur, et pour faire face à différentes menaces. La gendarmerie a donc des atouts à faire valoir dans la nouvelle architecture de sécurité et de défense qui résultera du Livre blanc.