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Projet de loi de finances pour 2010 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale : développement agricole et rural

 

N° 105

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT
ET AFFAIRES RURALES (MAPAFAR)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Par MM. Gérard CÉSAR, Daniel SOULAGE,
Jean-Marc PASTOR et François FORTASSIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat 100 et 101 (annexe n° 3) (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le monde agricole traverse à nouveau une période particulièrement difficile, marquée par la baisse des cours de la quasi-totalité des productions. Les secteurs de l'élevage et des fruits et légumes ont occupé le devant de la scène médiatique, mais en réalité, toutes les filières ont été confrontées à des chutes sévères de leurs prix de vente, de l'ordre de 20 % entre septembre 2008 et septembre 2009.

Alors que les perspectives à long terme pour les producteurs peuvent paraître positives avec l'augmentation de la population mondiale à l'horizon 2050 et la demande croissante des pays émergents en produits alimentaires tant en quantité qu'en qualité, ce nouvel épisode induit cependant un profond désespoir dans les campagnes.

La crise agricole n'est en effet pas analysée comme un accident conjoncturel, mais comme le résultat d'un défaut de régulation des marchés, aggravé par les réorientations successives de la politique agricole commune (PAC), dont le bilan de santé décidé en novembre 2008 s'applique à partir du 1er janvier 2010.

Le secteur laitier est à cet égard emblématique à la fois du désarroi des professionnels et de l'abandon des ambitions régulatrices des politiques agricoles. Lors de son audition par votre commission de l'économie, le 22 septembre 2009, M. Bruno Le Maire, ministre de l'Agriculture, de l'alimentation et de la pêche, avait insisté sur la nécessité de réorienter la PAC dans le sens de la régulation : cet engagement s'est traduit par une offensive diplomatique contraignant la Commission européenne à la mise en place en octobre 2009 d'un groupe d'experts de haut niveau ayant pour mission de remettre des propositions en ce sens à la mi-2010.

Le budget 2010 s'inscrit donc dans un double contexte : il doit d'une part répondre à la crise par des mesures immédiates, mais il doit également préparer l'avenir de l'agriculture française, alors qu'est annoncée la discussion dès le début 2010 d'une loi de modernisation agricole et que se profilent, au niveau communautaire, les négociations sur le code financier de la PAC au-delà de 2013.

La construction du budget 2010 de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (MAPAFAR) et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CASDAR) n'a pas non plus fait abstraction de la situation globale des finances publiques, qui appelle la maîtrise des dépenses budgétaires.

Toutefois, après le vote à l'Assemblée nationale d'une rallonge de 229 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 163 millions d'euros en crédits de paiement (CP), on peut relever que le budget de la MAPAFAR fait l'objet d'un effort considérable, en hausse de 13,3 % en AE et 10,4 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2009, effort qu'il faut saluer. Il s'établit désormais à 3,653 milliards d'euros en AE et 3,611 milliards d'euros en CP. Le CASDAR se situe quant à lui quasiment au même niveau en 2010 qu'en 2009.

Les objectifs d'une rationalisation des moyens, concrétisée par la poursuite de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ne sont pas abandonnés, mais la priorité affichée est bien celle d'une intervention plus massive pour faire face aux conséquences des difficultés des exploitants agricoles, pour conforter l'orientation de l'agriculture dans le sens du développement durable, dans la droite ligne du Grenelle de l'environnement, pour répondre à une situation exceptionnelle des forêts françaises résultant de la tempête Klaus et enfin pour assurer la plus grande qualité et sécurité sanitaire possible de l'alimentation.

Aussi, deux de vos rapporteurs pour avis, MM. Gérard César et Daniel Soulage, vous proposent-ils de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la MAPAFAR et du CASDAR pour l'année 2010, sous réserve de quelques ajustements à la marge, MM. Jean-Marc Pastor et François Fortassin recommandant pour leur part une position de sagesse.

I. L'AGRICULTURE EUROPÉENNE DANS UNE MAUVAISE PASSE

Depuis la mi-2008, après une embellie passagère de près de deux ans, les prix agricoles ont marqué un sévère recul, revenant à des niveaux antérieurs à ceux de 2006. Dans son discours prononcé à Poligny dans le Jura le 27 octobre 2009, le Président de la République, Nicolas Sarkozy, estimait que « la crise que traverse l'ensemble du secteur agricole est une crise absolument exceptionnelle car toutes les filières agricoles sont aujourd'hui touchées par une baisse de revenus ».

A. UNE CRISE DE DIMENSION EUROPÉENNE

1. La baisse du revenu agricole dans la quasi-totalité des filières en France

En juillet 2009, les prix agricoles tous secteurs confondus s'établissaient en France 16 % en dessous des prix de 2008, et 2 % en dessous de la moyenne des années 2004 à 2008, faisant ainsi plus qu'effacer la flambée des années 2007 à 2008. Cette baisse affecte quasiment tous les produits agricoles : céréales, oléagineux, fruits et légumes -avec une baisse particulièrement spectaculaire de 34 % par rapport à 2008 pour les fruits frais- vins, animaux de boucherie, porcs, volaille, lait. Seul le secteur du sucre semble échapper à cette tendance générale.

Or, dans le même temps, les coûts de production, qui avaient fortement augmentés en 2007 et 2008 avec la hausse des prix du pétrole et du coût des intrants, n'ont pas été réduits dans les mêmes proportions.

D'après le compte national de l'agriculture pour 2008 publié en juillet 2009, le revenu net d'entreprise agricole a baissé très fortement en 2008, de 20,4 % après deux années de hausse (+ 19,1 % et + 17,3 % respectivement en 2006 et 2007). D'après les estimations, les entreprises agricoles devraient connaître un nouveau recul de leurs revenus en 2009, compris entre - 10 % et
- 20 %.

La consommation alimentaire a été affectée par la récession mondiale. En France, la consommation de viande d'animaux de boucherie a baissé de 3,1 % entre août 2007 et août 20091(*). Dans ce secteur de la viande, seule la consommation de poulet se maintient. La demande de vin est également en berne avec une consommation intérieure de vin en baisse de 5 % en 2009 par rapport à 2008 et une baisse des exportations de 12 %. L'atonie de la consommation intérieure combinée à la contraction de la demande internationale explique sans doute en partie les difficultés de la quasi-totalité des filières agricoles.

2. La dimension européenne de la crise

D'après l'institut européen officiel des statistiques Eurostat, le revenu agricole par unité de travail annuel a diminué de 3,5 % dans l'Union européenne en 2008, avec des variations marquées selon les pays. La chute devrait être encore plus marquée en 2009. Ce phénomène trouve sa source essentiellement dans la baisse des cours de la quasi-totalité des produits agricoles.

Le secteur le plus emblématique de la dimension européenne de la crise est celui du lait. Comme l'avaient rappelé nos collègues Jean-Paul Emorine et Gérard Bailly dans un récent rapport d'information2(*), les prix du lait ont baissé de l'ordre de 25 à 40 % en Europe entre la mi-2008 et la mi-2009. Dans sa communication au Conseil, la Commission européenne estimait le 22 juillet 2009 que le prix du lait livré aux laiteries avait été ramené d'une fourchette allant de 0,30 à 0,40 euro par litre à une moyenne pondérée de 0,24 euro par litre dans l'Union à 27. Cette situation a entraîné une mobilisation particulièrement suivie des producteurs de lait à l'échelle européenne, regroupés au sein de l'European Milk Board (EMB), traduction d'un malaise général.

* 1 Source : Agreste conjoncture - Bilan conjoncturel 2009 - octobre 2009.

* 2 Filière laitière : à la recherche d'une nouvelle régulation, rapport d'information n° 73 (2009-2010), fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur l'avis de l'Autorité de la concurrence relatif au fonctionnement du secteur laitier.