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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice- Administration pénitentiaire

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice- Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

II. UNE POLITIQUE PÉNITENTIAIRE MOINS TOURNÉE VERS L'ENFERMEMENT

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE

La loi pénitentiaire ouvre un cadre juridique très favorable aux aménagements de peine.

Elle fixe deux principes directeurs (art. 132-24 du code pénal) :

- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;

- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine (semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, fractionnement de peines).

Ces principes se concrétisent principalement sous quatre formes :

l'allongement, sauf dans le cas où la personne a été condamnée en état de récidive, de un à deux ans du quantum de peine susceptible de faire l'objet d'un aménagement (total ou partiel) par la juridiction de jugement ab initio ou par le juge de l'application des peines en cours d'exécution de la peine (article 132-25 du code pénal) ;

l'abaissement de 40 à 20 heures du plancher d'un travail d'intérêt général (dont la durée maximale est restée fixée à 210 heures) -article 131-8 du code pénal- afin d'assouplir les conditions d'utilisation de ce dispositif ;

- des dispositions plus incitatives en faveur de la libération conditionnelle : possibilité d'accorder cette mesure à une personne âgée de soixante-dix ans même si elle n'a pas accompli l'intégralité du temps d'épreuve requis par la loi à la condition, d'une part, que son insertion ou sa réinsertion soit assurée, d'autre part, que sa libération ne risque pas de causer un trouble à l'ordre public ; faculté de prendre en compte l'implication du condamné dans « tout projet sérieux d'insertion ou de réinsertion » (article 729 du code de procédure pénale) ; utilisation du placement sous surveillance électronique (PSE), au même titre que la semi-liberté, comme mesure probatoire à la libération conditionnelle des personnes condamnées à une peine privative de liberté (article 720-5 du code de procédure pénale) ;

- la simplification des procédures : de nouvelles procédures simplifiées d'aménagement des peines sont appelées à se substituer aux dispositifs introduits par la loi du 9 mars 2004.

Les principales concernent les condamnés incarcérés. Les modifications apportées par la loi pénitentiaire consistent pour l'essentiel à étendre le champ des personnes concernées et à confier au ministère public un rôle de filtre des propositions d'aménagement du SPIP.

L'aménagement de peine pourrait être prononcé dès lors que la durée d'emprisonnement restant à subir est inférieure ou égale à deux ans et non plus à trois ou six mois suivant les cas. Il appartient, comme par le passé, au SPIP d'examiner en temps utile le dossier de chaque détenu et de proposer une mesure d'aménagement de peine qui, toutefois, ne sera pas transmise au juge de l'application des peines (JAP), comme tel était le cas selon les règles antérieures, mais au procureur de la République qui, s'il estime la proposition justifiée, la transmet pour homologation au JAP. En cas de non homologation à l'issue du délai de trois semaines, le directeur du SPIP peut mettre en oeuvre la mesure d'aménagement sur instruction du parquet (article 723-20).

Les différentes mesures d'aménagement de peine tendent à progresser en 2008 :

Aménagements de peine
(hors placement sous surveillance électronique)

 

2006

2007

2008

2009

Libération conditionnelle

5.648

6.057

7.494

7.871

Permissions de sortir (flux)

*

53.111

53.201

60.513

Placements à l'extérieur

1.980

2.289

2.608

2.890

Placement en semi-liberté

4.655

5.283

5.928

5.578

* données incomplètes pour 2005

** changement des règles de comptage

Les mesures de libération conditionnelle ne tiennent pas compte des libérations conditionnelles ab initio qui ne donnent pas lieu à écrou et ne sont par conséquent pas connues de l'administration pénitentiaire. Le rapport entre le nombre de mesures prononcées (7.871) et le nombre moyen annuel des condamnés écroués permet cependant une approche pondérée, soit un ratio de l'ordre de 0,15, stable par rapport à 2008. Ainsi, un peu plus d'un écroué sur 10 bénéficie d'une libération conditionnelle.

Les placements en semi-liberté sont pour une large part déterminés par les places opérationnelles dans les centres de semi-liberté10(*) ou les quartiers de semi-liberté au sein des établissements pénitentiaires, soit au total 2.629 places. Le nombre de places opérationnelles dans les centres de semi-liberté a progressé après la baisse enregistrée en 2007 (576) et le taux d'occupation s'établit à 91 % au 1er janvier 2009 (contre 73,6 % au 1er janvier 2007). Cette moyenne marque cependant des disparités entre les établissements en centre-ville pour la plupart surencombrés et ceux qui sont plus excentrés et ne bénéficient pas d'un accès aussi favorable aux lieux de travail et au réseau de transport.

Les capacités ont continué de progresser avec :

- la création, dans le cadre du dispositif d'accroissement des capacités, de 277 places de semi-liberté sur les sites de Saint-Etienne, Melun, Caen, Angers, Seysses et Nouméa ;

- l'ouverture à compter de 2010 de trois nouveaux quartiers de semi-liberté à Gradignan, Aix-en-Provence et Avignon (au total, 210 places) ;

- la création, à l'horizon 2012, de 1.700 places au sein des nouveaux quartiers courtes peines (dont un tiers dédiés à la semi-liberté).

Le placement sous surveillance électronique. Cette mesure est devenue la principale mesure d'aménagement de peine au cours des trois dernières années. Avec la loi pénitentiaire, il pourrait devenir la modalité la plus usuelle d'exécution des fins de peine. En effet, aux termes du nouvel article 723-28 du code de procédure pénale, la personne condamnée à une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à 5 ans, lorsqu'aucune mesure d'aménagement de peine n'a été ordonnée six mois avant la fin de peine, et qu'il lui reste 4 mois d'emprisonnement à subir11(*) exécute le reliquat de la peine selon les modalités du PSE, sauf en cas d'impossibilité matérielle, de refus de l'intéressé, ou d'incompatibilité entre sa personnalité et la nature de la mesure ou le risque de récidive. Afin d'éviter toute dérive vers une « grâce électronique », le Parlement a prévu que cette disposition est mise en oeuvre par le directeur du SPIP sous l'autorité du procureur de la République qui peut fixer les mesures de contrôle et les obligations auxquelles la personne condamnée devra se soumettre. Par ailleurs, en l'absence de décision de placement, la personne condamnée peut saisir le juge de l'application des peines qui statue par jugement après débat contradictoire.

Le seuil des 5.000 placements sous surveillance électronique simultanés a été atteint pour la première fois en mars 2010.

Au cours des 12 derniers mois, cette croissance se ralentit mais s'établit encore à 25,6 %.

Au 1er août 2010, 67,5 % des personnes sous écrou bénéficiant d'un aménagement de peine sont placées sous surveillance électronique. Ainsi, au total, un condamné sous écrou sur dix exécute sa peine sous le régime du PSE.

En flux, le PSE représente de loin le premier aménagement de peine prononcé sur l'ensemble du territoire national, avec 46% de l'ensemble des mesures accordées au cours de l'année 2009.

Placements effectués depuis le début de la mesure

Année

Placements effectués

2000

13

2001

130

2002

359

2003

948

2004

2 915

2005

3 575

2006

5 562

2007

7 900

2008

11 259

2009

13 994

Total

46 655

Champ : France entière. Source : DAP/PMJ5

Dans l'attente de l'entrée en vigueur de la surveillance électronique de fin de peine, l'expérimentation commencée en septembre 2008 dans les maisons d'arrêt d'Angoulême et de Béthune, prévoyant l'examen systématique de la situation des condamnés en fin de peine s'est poursuivie dans 10 sites.

Au 6 août 2010, 384 PSE « fin de peine » ont été accordés dans l'ensemble des sites expérimentaux.

La publication longtemps attendue des décrets d'application12(*) devrait renforcer encore la place du PSE dans les mesures d'aménagement de peine.

Cependant, comme l'a noté le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, la marge d'extension de ce dispositif n'est pas sans limite : la mesure n'est pas adaptée à tous les profils et elle n'est supportable en pratique que pour une durée limitée. L'administration pénitentiaire devrait en conséquence être également attentive au développement du placement extérieur ou en semi-liberté.

Le placement sous surveillance électronique mobile. Malgré l'élargissement progressif de l'éventail des dispositifs juridiques dans lesquels il peut être utile, le PSEM connaît encore des débuts modestes.

L'expérimentation du dispositif a débuté en juin 2006 dans le cadre de la libération conditionnelle. Le personnel de l'administration pénitentiaire assure la pose et la dépose des émetteurs sur les placés. Il reçoit et traite les alarmes de violation des interdictions et obligations liées aux déplacements de la personne sous PSEM. Il procède à la saisie des décisions judiciaires relatives à la surveillance électronique mobile, et notamment des zones d'inclusion (par exemple, le domicile du placé, le lieu de formation), des zones d'exclusion (notamment le domicile des victimes), des zones tampons situées autour des zones d'exclusion ou encore des horaires d'assignation. Ce sont les agents des pôles centralisateurs du placement sous surveillance électronique (PSE) qui assurent le suivi du PSEM. Les autres prestations liées à la surveillance électronique mobile sont entièrement externalisées.

La durée d'application du PSEM est en principe de deux ans renouvelable une fois pour les délits et de deux ans renouvelable deux fois pour les crimes, dans la limite de la durée de la libération conditionnelle, du suivi socio-judiciaire ou de la surveillance judiciaire13(*).

Depuis l'été 2006 et jusqu'au 29 juin 2010, 80 mesures de PSEM avaient été prononcées, dont 17 dans le cadre d'une libération conditionnelle et 63 dans le cadre d'une surveillance judiciaire. 52 mesures étaient en cours à cette date.

Sur les 37 placements terminés, 14 seulement sont parvenus à leur terme. Les autres mesures ont fait l'objet d'un retrait total ou partiel en raison d'un manquement aux obligations assignées à la personne sous placement (deux PSEM ayant été toutefois retirés en raison de dysfonctionnements techniques).

A ce jour, aucune nouvelle condamnation n'est intervenue pour des faits de même nature que ceux à l'origine de la condamnation initiale.

Le coût de location d'un PSEM est actuellement de 861 euros TTC par mois. Il sera de 199 euros TTC par mois dans le cadre du nouveau marché national. Ce prix comprend la location du dispositif, les prestations de maintenance des logiciels et des dispositifs, et de télésurveillance. La réduction très significative de ce coût devrait favoriser le développement du PSEM.


* 10 Il existe en France 11 centres de semi-liberté et 5 quartiers de semi-liberté.

* 11 Ou pour les peines inférieures ou égales à 6 mois, les personnes à laquelle il reste les deux tiers de la peine à subir.

* 12 Décret n° 2010-1276 du 27 octobre 2010 relatif aux procédures simplifiées d'aménagement des peines et à diverses dispositions concernant l'application des peines et décret n° 2010-1278 du 27 octobre 2010 relatif aux modalités d'exécution des fins de peines d'emprisonnement en l'absence de tout aménagement de peine.

* 13 La loi du 25 février 2008 prévoit que le PSEM peut être appliqué, durant toute la durée du suivi socio-judiciaire et de la surveillance judiciaire, sans limite de temps, pour toutes les personnes condamnées à une réclusion criminelle supérieure ou égale à quinze ans pour l'une des infractions visées à l'article 706-53-13 du code de procédure pénale.