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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

8 février 2012 : Simplification des normes ( avis - première lecture )

Avis n° 343 (2011-2012) de M. Jean-Jacques LOZACH, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 8 février 2012

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N° 343

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 février 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales,

Par M. Jean-Jacques LOZACH,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, président ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Cécile Cukierman, M. Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Marcel Rainaud, François Rebsamen, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

779 (2010-2011) 338 et 344 (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi de M. Éric Doligé tend à simplifier les normes applicables aux collectivités locales. Ce texte reprend certaines des 268 propositions issues d'un rapport remis par le même auteur au Président de la République le 16 juin 2011.

Comme le rappelle l'exposé des motifs, les 33 articles de la proposition de loi s'articulent autour de cinq grands objectifs :

- une meilleure prise en compte des contraintes des collectivités dans la définition comme dans l'application de la norme ;

- la facilitation du fonctionnement des collectivités à travers une évolution des dispositions du code général des collectivités territoriales ;

- la modernisation du droit de l'urbanisme ;

- la modernisation des dispositions relatives aux compétences des collectivités en matière d'environnement ;

- la simplification de diverses procédures dans le domaine social.

Au sein de ces mesures, trois articles intéressent plus particulièrement la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Les deux premiers ont justifié qu'elle se saisisse pour avis. Il s'agit :

- d'une part, de l'article 1er, qui prévoit notamment des dérogations aux normes d'accessibilité en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural,

- et, d'autre part, de l'article 2 qui complète le code du sport pour prévoir que le décret et les règlements fédéraux mentionnés à son article L. 131-16 soient soumis à l'avis de la commission consultative d'évaluation des normes.

Enfin, l'examen au fond de l'article 27 a été délégué par la commission des lois, puisqu'il traite des conventions de diagnostic en matière d'archéologie préventive.

Votre rapporteur tient à souligner les deux principales difficultés rencontrées au cours de l'examen de ces articles :

- plusieurs dispositions proposées méritent un examen plus approfondi et des délais supplémentaires pour apprécier leur impact sur la situation des collectivités territoriales. Ainsi en est-il des mesures proposées aux articles 1er et 2 ;

- certaines solutions préconisées, notamment en matière d'archéologie préventive, soulèvent de nouvelles difficultés qui ne manqueraient pas de constituer des contraintes importantes pour les collectivités. Ainsi, même si les sujets retenus par l'auteur de la proposition de loi sont tout à fait pertinents, les solutions qu'il apporte ne répondent pas à l'objectif de simplification.

I. DES DISPOSITIONS QUI PEUVENT ÊTRE SOURCE DE NOUVELLES CONTRAINTES : L'ARTICLE 27 DE LA PROPOSITION DE LOI

L'analyse de l'article 27 illustre ce risque.

Relatif à l'archéologie préventive, il propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine et vise « à permettre l'aboutissement des conventions de diagnostic dans des délais compatibles avec les opérations d'aménagement ». Comme le soulignaient MM. Yves Dauge et Pierre Bordier dans leur rapport1(*) de juillet 2011 relatif à l'archéologie préventive, la problématique des délais constitue une « épineuse question ». De très nombreuses questions parlementaires - au moins 200 depuis 2003 - ont mis en évidence les coûts et les situations de blocage liés aux retards pris dans la mise en oeuvre des prescriptions de l'État en matière d'archéologie préventive.

Il convient de rappeler que la politique d'archéologie préventive a été définie par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 afin de mettre un terme à la politique des « fouilles de sauvetage » qui avait pour base la loi du 27 septembre 1941 et consistait à s'opposer à la destruction de sites archéologiques par les travaux concourant à l'aménagement du territoire.

Lorsque la procédure d'archéologie préventive est appliquée jusqu'à son terme (soit dans moins de 2 % des cas), alors deux grandes phases se succèdent : le diagnostic et la fouille.

Comme le rappelait le rapport précité de MM. Yves Dauge et Pierre Bordier, le diagnostic archéologique a pour objet de détecter la présence éventuelle de vestiges archéologiques et d'en caractériser la nature, d'en déterminer la datation et l'état de conservation. Il « vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport » (article R. 523-15 du code du patrimoine).

Il est réalisé par l'Institut national de la recherche archéologique préventive (Inrap) ou par un service archéologique de collectivité territoriale agréé par l'État qui conclut ensuite avec l'aménageur une convention relative aux délais et modalités pratiques de réalisation de la prescription (article L. 523-7 du code du patrimoine). L'exécution des diagnostics relève ainsi d'un monopole public et les modalités de désignation de l'opérateur sont organisées par le décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 (nouveaux articles R. 523-1 et suivants du code du patrimoine) qui accorde une priorité d'attribution du diagnostic aux services territoriaux agréés sur le territoire desquels l'opération d'aménagement doit avoir lieu. Si aucune collectivité ne décide d'exercer cette compétence, le diagnostic est attribué à l'Inrap. L'établissement public intervient donc en dernier ressort, après exercice de l'option par les services agréés compétents.

Le délai de signature de la convention de diagnostic, visé par l'article 27, soulève quelques difficultés. En effet, beaucoup de délais sont normés, le code du patrimoine prévoyant des durées relativement courtes pour chaque étape de la procédure. Il s'agit par exemple de l'article R. 323-30 qui laisse deux mois à compter de l'attribution du diagnostic, pour que le service agréé de la collectivité ou l'Inrap transmette à l'aménageur un projet de convention. L'article L. 523-7, quant à lui, prévoit que les travaux doivent débuter dans les quatre mois suivant la conclusion de la convention. En revanche, le délai de signature de la convention n'est pas normé. Ainsi constitue-t-il parfois un levier utilisé pour « gagner du temps », notamment par l'Inrap lorsque sa situation financière ne lui permet plus de faire face aux diagnostics prescrits en fin d'exercice comptable. L'absence de signature de la convention empêche de courir le délai de quatre mois précité.

La rédaction actuelle du deuxième alinéa du code du patrimoine est la suivante : « Faute d'un accord entre les parties sur les délais de réalisation des diagnostics, ces délais sont fixés, à la demande de la partie la plus diligente, par l'État ».

La rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine proposée par la présente proposition de loi soulève plusieurs difficultés :

- tout d'abord, elle confie un rôle de médiateur et d'arbitre au préfet de département, alors que c'est le préfet de région qui intervient par ailleurs à tous les stades de mise en oeuvre de la politique d'archéologie préventive ;

ensuite, ce texte impose une signature dans les deux mois suivant la réception du projet de convention, sans préciser certaines conditions pourtant essentielles telles que les garanties de libération des terrains concernés, constituant pourtant une information nécessaire à l'arrêt d'une date de début de travaux de diagnostic ;

- enfin, le fait que le préfet de département puisse imposer aux deux parties non seulement les délais mais aussi les dispositions contenues dans la convention peut sembler d'autant plus dangereux que s'il ne tranche pas les différentes questions dans un délai fixé par décret, la prescription est réputée caduque. Cette disposition semble particulièrement critiquable, ce qu'ont souligné toutes les personnes auditionnées sur le sujet par votre rapporteur. En effet, la caducité n'efface pas les vestiges archéologiques dont on présume la présence sur les terrains pour lesquels des diagnostics ont été prescrits. Cela signifie que si l'aménageur débute les travaux et tombe sur des vestiges, alors la loi du 27 Septembre 1941 modifiée portant réglementation des fouilles archéologiques s'appliquera. Son titre III (codifié aux articles L. 531-14 et suivants du code du patrimoine) prévoit qu'en cas de découvertes fortuites, le chantier doit être immédiatement arrêté, les terrains étant considérés comme classés. Compte tenu des insuffisances soulignées précédemment, il est fort probable qu'une telle situation surgisse de façon récurrente. Autant dire que la solution proposée par l'article 27 sera pire en termes de coûts et de perturbations pour les collectivités que ne l'est la situation actuelle. Il faut noter que toutes les dépenses afférentes aux arrêts de chantiers en cas de découvertes fortuites sont à la charge de l'État.

Les représentants du ministère de la culture ont indiqué à votre rapporteur que la réforme de la RAP, adoptée dans le cadre de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011, devrait par ailleurs créer les conditions d'une meilleure diligence dans la mise en oeuvre des diagnostics. En effet, comme l'a annoncé le ministre de la culture, un compte d'affectation spéciale sera créé, permettant ainsi d'améliorer la gouvernance financière de l'archéologie préventive. Les nouvelles modalités de financement, via un compte d'affectation spéciale, devraient prévoir un versement de la RAP, y compris à l'Inrap, à l'issue de la réalisation effective des diagnostics, ce qui n'est pas le cas actuellement puisque l'établissement public gère l'ensemble du produit de la redevance qu'il perçoit en début d'année, les dépenses étant réalisées sans possibilité de planification. Si elles étaient confirmées, les nouvelles contraintes de financement seraient indéniablement un facteur d'accélération de prise en charge des diagnostics, et donc de la signature des conventions.

II. DES RÉFORMES QUI MÉRITENT UN EXAMEN PLUS APPROFONDI : LES ARTICLES 1ER ET 2 DE LA PROPOSITION DE LOI

L'analyse des deux articles dont votre commission s'est saisie pour avis met en évidence un besoin de réflexion et d'étude plus approfondi.

L'article 1er, dont la commission s'est saisie pour avis en raison de la prise en compte des contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural, appelle plusieurs remarques.

Le II prévoit une modification de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitat, dont les deux derniers alinéas sont remplacés. La réforme proposée ne soulève pas de difficulté particulière. En effet, le texte prévoit, outre la consultation du conseil national consultatif des personnes handicapées, celle de la commission consultative d'évaluation des normes, prévue à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, lui-même modifié par l'article 2 de la présente proposition de loi. Par ailleurs, les dérogations précisées par décret en Conseil d'État sont de plein droit, tandis qu'ils ne constituent qu'une possibilité dans la rédaction actuelle du code. Enfin, il est précisé que les dérogations sont accordées par le préfet de département, clarifiant ainsi un point de procédure.

Le I, qui pose un principe de proportionnalité et d'adaptation des normes à la taille des collectivités, mériterait en revanche une analyse plus poussée. En effet, s'il n'a pas de portée immédiate puisqu'il indique simplement qu'une loi peut autoriser le préfet de département à prendre des mesures dérogatoires, il prévoit par ailleurs le renvoi à des décrets en Conseil d'État pour préciser, « dans les domaines visés par la loi, les dérogations qui pourraient être accordées ». On peut s'interroger sur la portée d'une telle disposition et sur une liste réglementaire de dérogations aux obligations dans le domaine de la culture, qu'il s'agisse d'archéologie préventive ou de protection des monuments historiques par exemple. Ces décrets doivent-ils être pris à mesure que des lois prévoient expressément des mesures d'adaptation réglementaire, ou bien sont-ils définis en amont afin de proposer un « catalogue » de mesures d'adaptation ? Quels seraient les sujets clés, dans le domaine de la culture, qui, relevant de dispositions réglementaires, pourraient faire l'objet de telles adaptations ? L'examen de cette proposition mériterait des délais supplémentaires compte tenu des enjeux que l'on perçoit.

La commission s'est également saisie pour avis de l'article 2, et plus précisément du II de cet article, qui tend à compléter l'article L. 131-16 du sport afin de soumettre les règlements fédéraux relatifs aux normes des équipements sportifs requises pour la participation aux compétitions sportives, et le décret fixant les conditions de leur entrée en vigueur, à un avis de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

L'article L. 131-16 du code du sport prévoit que les fédérations délégataires édictent :

les règles propres à leur discipline. Il s'agit de la prérogative majeure dont elles disposent qui comprend la définition, en accord bien souvent avec la fédération internationale dont elles dépendent, des règles du jeu applicables à la discipline sportive concernée, des règles d'établissement des classements, des règles d'organisation et de déroulement des compétitions ou épreuves, et des règles d'accès et de participation des sportifs à ces compétitions et épreuves. Ce pouvoir s'étend à l'édiction des normes en matière d'équipements sportifs ;

les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à leurs licenciés ;

- et, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs, les règlements relatifs aux conditions juridiques, administratives et financières auxquelles doivent répondre les clubs affiliés. Il s'agit en fait principalement des mesures qu'elles souhaiteraient voir mises en oeuvre par les clubs professionnels (« licences clubs » et « fair-play financier » notamment), et qui seraient donc, de facto, de la compétence des ligues professionnelles.

Les pouvoirs des fédérations rencontrent aussi des limites. L'avis du Conseil d'État du 20 novembre 2003 est tout à fait éclairant à cet égard : « les dispositions du I de l'article 17 de la loi susvisée du 16 juillet 1984 permettent au ministre chargé des sports d'attribuer à une fédération agréée la compétence pour établir, dans une discipline déterminée, des règles techniques propres à cette discipline et édicter des règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation sportive ouverte à ses licenciés.

Il est loisible à ce titre à cette fédération, sous réserve des compétences dévolues à l'État dans sa sphère d'attribution (...), de définir les normes applicables aux équipements nécessaires au bon déroulement des compétitions sportives, qu'il s'agisse des installations édifiées sur l'aire de jeu ouverte aux sportifs ou de celles qui, tout en étant extérieures à l'aire de jeu, n'en concourent pas moins au déroulement des compétitions dans des conditions d'hygiène, de sécurité et de loyauté satisfaisantes.

En revanche, les exigences dictées exclusivement par des impératifs d'ordre commercial comme celles qui touchent à la contenance minimale des espaces affectés à l'accueil du public pour chaque type de compétition ou la détermination de dispositifs électriques et d'installations ayant pour seul objet de favoriser la retransmission télévisée ou radiophonique des compétitions, excèdent le champ des compétences des fédérations titulaires d'une délégation au titre de l'article 17 de la loi. En ces domaines, elles ne peuvent intervenir que par voie de recommandations dépourvues de caractère obligatoire ».

Le décret n° 2006-217 du 22 février 2006 relatif aux règles édictées en matière d'équipements sportifs par les fédérations sportives a donné une portée réglementaire à cet avis.

Par ailleurs, le pouvoir réglementaire a souhaité mettre en place depuis 2009 une commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), placée auprès du ministre des sports.

Conformément aux articles R. 142-1 à R. 142-3 du code du sport, la CERFRES :

- rend un avis sur les projets élaborés par les fédérations ;

- comprend, outre son président désigné par le ministre chargé des sports, dix-huit membres, dont quatre représentants de l'État, cinq représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements sur proposition des associations nationales d'élus locaux, le président du comité national olympique et sportif français ou son représentant, quatre représentants des associations intéressées par les équipements sportifs et deux personnalités qualifiées choisies en raison de leurs compétences dans le domaine des équipements sportifs ;

- et dispose afin de rendre son avis d'une notice d'impact prévue à l'article R. 142-2 du code du sport.

Si ce système de contrôle paraît à la fois simple et cohérent, le rapport de la mission parlementaire de M. Éric Doligé relatif à la simplification de normes applicables aux collectivités locales a néanmoins fait un constat sévère sur l'impact des modifications des normes sportives, avec des évolutions de règlements sans saisine préalable de la CERFRES, une représentation insuffisante des collectivités, la perfectibilité des notices d'impact, des conditions de classement fédéral discutables, des délais d'application peu raisonnables, des jeux d'acteurs complexes et un manque d'accompagnement au niveau local.

C'est la raison pour laquelle M. Éric Doligé proposait à la fois d'augmenter la représentation des élus à la CERFRES (proposition n° 107) et une saisine en amont pour information de la CCEN, en présence des élus de la CERFRES en tant qu'experts (proposition n° 108).

Le II de l'article 2 vise précisément à prévoir que les règlements fédéraux mentionnés à l'article L. 131-16 du code du sport soient soumis à l'avis de la CCEN.

Votre rapporteur estime que cette idée est pertinente du fait même de la composition de la CCEN qui comporte davantage d'élus (15 membres) que de représentants de l'État (7 membres).

La rédaction prévue - ajout d'un nouvel alinéa à l'article L. 131-16 - laisse à penser que cet avis viendrait s'ajouter à celui actuellement donné par la CERFRES, ce qui semble légitime.

Par ailleurs, le cinquième alinéa de l'article L. 131-16 du code précité prévoit un avis du Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) sur le décret relatif aux conditions d'entrée en vigueur des règlements fédéraux relatifs aux normes sportives. Le II de l'article 2 tend à ajouter un avis de la CCEN sur ce même décret. Votre rapporteur note que le CNAPS a de fait été supprimé et qu'un toilettage législatif serait à cet égard nécessaire.

En conclusion, votre rapporteur considère que le renforcement du contrôle de l'évolution des normes sportives est indispensable.

En effet, bien que ces modifications ne soient en théorie obligatoires que pour les clubs affiliés, qui peuvent éventuellement changer de lieu de pratique (ou de réception pour les matchs), il est souvent compliqué pour les collectivités de priver un club à forte notoriété de participer aux compétitions dans sa commune de résidence ou aux alentours. Elles subissent ainsi une forte pression pour engager des dépenses qui peuvent s'avérer extrêmement élevées.

Il est donc favorable sur le principe au II de l'article 2. Sa bonne application nécessitera cependant de revoir les dispositions réglementaires relatives à la CERFRES et à la CCEN afin que leurs actions soient bien coordonnées. Un avis préalable de la CERFRES pourrait ainsi être prévu, au niveau réglementaire, voire législatif.

Un délai supplémentaire paraît cependant nécessaire afin d'approfondir cette problématique.

* *

*

En conclusion, compte tenu des observations formulées précédemment, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de la motion de renvoi en commission adoptée par la commission des lois.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 8 février 2012, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Jacques Lozach sur la proposition de loi n° 779 (2010-2011), présentée par M. Éric Doligé, relative à la simplification des normes applicables aux collectivités locales.

Un débat s'engage après la présentation du rapporteur pour avis.

Mme Françoise Férat. - Je souhaite revenir sur la question de l'archéologie préventive. Comme le rapporteur l'a lui-même énoncé, la signature de la convention détermine le démarrage des travaux. Or, le fait de ne pas signer de convention dans des délais raisonnables, pose problème. L'absence de décision « rapide » empêche de commencer les travaux et cette situation gêne ceux qui la vivent au quotidien. C'est une véritable galère ! En ces temps de nécessité de construction de logements, comment faire pour que des terrains disponibles soient construits dans des délais raisonnables ?

M. Jacques-Bernard Magner. - Ce débat sur la simplification des normes est récurrent. Que l'on crée ou que l'on supprime des normes, cela a de grandes conséquences sur les collectivités locales qui doivent s'adapter. Je remarque une grande difficulté dans l'application des lois et des normes qui en découlent pour les collectivités locales, notamment en matière d'accessibilité. Il me semble sage d'avoir un délai supplémentaire de réflexion, comme le demande notre rapporteur, afin de s'assurer que cette proposition de loi n'augmente pas les difficultés des collectivités locales.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis. - A l'article 27 de cette proposition de loi, l'élément essentiel qui manque est effectivement le moment à partir duquel l'opérateur aura accès au terrain concerné. Plus largement sur cet article, en cas de difficulté, c'est l'État lui-même qui organise la caducité d'une prescription qu'il a lui-même mise en oeuvre en amont, afin de préserver le patrimoine !

En octobre prochain, doivent se dérouler les rencontres de l'archéologie préventive avec des tables rondes et des ateliers afin de permettre des échanges entre les opérateurs, les prescripteurs et les aménageurs. Laissons se dérouler cette concertation et voyons ce qui va en sortir afin d'introduire ces propositions dans de nouvelles dispositions législatives. Derrière ce texte, sous prétexte de logement social, on sent bien la pression des opérateurs privés.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous n'allons pas entamer des recherches d'intention. Je vous propose de nous prononcer sur la motion de renvoi en commission, que la commission des lois vient d'adopter.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de la motion de renvoi en commission.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Agence nationale des archéologues de collectivités territoriales (ANACT)

Mme Nuria NIN, conservateur en chef du Patrimoine, directeur de l'archéologie de la ville d'Aix-en-Provence

M. Olivier BRUN, responsable de la cellule départementale d'archéologie des Ardennes

M. Hervé SELLES, chef du service de l'archéologie aux Archives départementales d'Eure-et-Loir et archéologie au Conseil général d'Eure-et-Loir

Comité national olympique et sportif français (CNOSF)

M. Thomas REMOLEUR, conseiller du président

M. Jean-Michel BRUN, vice président

Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

M. Arnaud ROFFIGNON, directeur général

Mme Marion BUNAN, chef du service des affaires juridiques

Ministère de la culture et de la communication

Mme Isabelle MARÉCHAL, chef de service chargée du patrimoine

M. Marc DROUET, sous-directeur de l'archéologie

M. Jean-Michel LOYER-HASCOËT, sous-directeur des monuments historiques et des espaces protégés


* 1 Rapport d'information n° 760 (2010-2011) de MM. Pierre Bordier, Yves Dauge : « Archéologie préventive : pour une gouvernance au service de la recherche ».