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N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME X

COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

Par M. Jean-Paul HUGOT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 8) (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget de la communication audiovisuelle pour 1999 présente quelques bonnes apparences : les moyens des organismes augmenteront de 2,6 %, ce qui permettra la mise en place de mesures nouvelles parfois significatives.

Cependant, si l'on entre dans le détail des orientations adoptées, si l'on examine leur pertinence au regard des objectifs du projet de loi sur la communication audiovisuelle bientôt discuté par l'Assemblée nationale - et l'on se souvient que le ministre de la culture et de la communication a présenté son budget comme une préfiguration des orientations du projet de loi - on se trouve face à d'inextricables contradictions.

Plutôt piquante serait de prime abord la contradiction entre le radicalisme des objectifs publicitaires affichés pour les prochaines années, et la modestie du premier pas consenti dans le cadre de ce " budget de préfiguration ".

Inquiétante est en revanche la contradiction entre les estimations de recettes publicitaires présentées pour 1999 et les réalités du marché. Celui-ci pourrait bien précéder le gouvernement dans la voie de la régression des ressources propres des chaînes. Pénurie et déficits se profilent.

Plus grave encore apparaît à terme la contradiction entre le démantèlement immédiat des ressources budgétaires des chaînes et la réduction planifiée de leurs ressources propres. Il faudra pourtant mobiliser massivement les ressources budgétaires pour faire face aux besoins de financement du secteur public de l'an 2000, quand une situation financière dégradée aura placé la télévision publique dans une position concurrentielle difficile face au secteur privé (il ne faut pas craindre de parler de concurrence, prétendre mettre les organismes publics à l'abri de toute " logique commerciale " n'a pas de sens : il faudra bien qu'ils entrent en concurrence avec les chaînes privées sur le marché des programmes, pour sauvegarder une audience qui est la raison d'être de la télévision publique généraliste).

Sur quelle autre source de financement que les crédits budgétaires pourra-t-on alors compter ? Votre commission appelle depuis plusieurs années l'attention des gouvernements sur les faibles perspectives de recettes nouvelles que la redevance offre. Ce prélèvement posera en effet problème quand l'évolution de la communication audiovisuelle lui aura donné un caractère manifestement artificiel et dépassé. Le gouvernement semble en prendre conscience puisque l'augmentation des taux sera alignée en 1999 sur la hausse des prix. Encore faudrait-il en tirer les conclusions nécessaires en ce qui concerne l'évolution des autres recettes.

Derrière ce budget apparemment anodin et plutôt sympathique, se profile ainsi une logique régressive que votre commission des affaires culturelles entend dévoiler - c'est le propos de son rapport sur les crédits de 1999 - puis combattre : ce sera son objectif au cours de l'examen très prochain du projet de loi sur le secteur public de la communication audiovisuelle.

I. LE BUDGET DE 1999 : MOINS DE FOND QUE D'APPARENCES

A. DES MOTIFS DE SATISFACTION

1. Des moyens en augmentation et l'amorce d'une nouvelle structure de financement

Dans son rapport pour avis sur les crédits de 1998, votre rapporteur avait dénoncé trois graves défauts du projet de budget :

- la contradiction entre l'intention affichée du ministre d'inverser la " spirale infernale " de l'accroissement relatif des recettes publicitaires de l'audiovisuel public, et la légère progression de celles-ci dans le projet de budget pour 1997 ;

- l'augmentation sensible de la redevance, ressources que l'évolution globale de la communication audiovisuelle condamne à la régression, et l'absence de réflexion sur le financement future de l'audiovisuel public ;

- la concentration accrue des crédits budgétaires sur France 2 et France 3, et la voie ouverte à des régulations déstabilisatrices pour la gestion de ces organismes, ce risque " conjoncturel " étant épargné à la Sept-Arte et à La Cinquième.

Les propositions du projet de budget pour 1999 semblent répondre largement à ces critiques :

- les ressources publiques augmentent de 3,2 %, et les ressources propres de 1,3 %, ce qui porte à 69,4 % la part des financements publics dans les budgets des organismes, contre 69 % en 1998 ;

- si le produit de la redevance doit augmenter de 3,2 %, son taux n'augmentera que de 1,2 %, ce qui représente un alignement sur la hausse des prix ;

- l'égalité semble rétablie entre les chaînes publiques. Le budget de France 2 augmentera de 2,5 %, celui de France 3 de 3,6 %, celui de La Cinquième de 2,9 % après une augmentation de 6,7 % en 1998, celui d'Arte de 2,9 % après une augmentation de 7,3 % en 1998, celui de RFO de 3 % et celui de Radio France de 2,4 %. Par ailleurs, la régulation budgétaire de 1998 a été répartie de façon apparemment équitable entre les organismes. L'arrêté d'annulation du 17 janvier 1998 a en effet porté sur 11 millions de francs, 5 millions de francs étant supportés par le budget de France Télévision, 3 millions de francs par celui de la Sept-Arte, et 3 millions de francs par celui de La Cinquième.

A ces orientations qui corrigent les plus manifestes " erreurs de tir " du budget de 1998, s'ajoute une augmentation globale des ressources du secteur public, qui passeront en 1999 de 18 milliards de francs à 18,5 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 2,6 % par rapport à 1998.

STRUCTURE DE FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

(en %)

 

Loi de finances initiale 1997

Loi de finances initiale 1998

Loi de finances initiale 1999

Ressources publiques

69,1

69

69,4

Publicité parrainage

25,7

26,1

26

Autres ressources propres

5,2

4,9

4,6

Total

100

100

100

Source : Ministère de la culture et de la communication

2. Des mesures nouvelles apparemment significatives

Les mesures nouvelles du projet de budget de 1999 s'élèvent à 334,5 millions de francs ainsi répartis :

INA : (13,8 millions de francs)

L'enveloppe consacrée aux mesures nouvelles permettra à l'Institut de développer le processus de numérisation et de modernisation de la chaîne de traitement et d'exploitation des archives, de façon à améliorer les services rendus au diffuseurs par l'INA et à conforter ses ressources commerciales. En outre, le lancement d'un plan de sauvegarde et de restauration des archives donnera à l'INA les moyens de mieux remplir sa mission patrimoniale.

France 2 : (158,2 millions de francs)

Les moyens supplémentaires accordés à France 2 iront au renforcement des investissements de la chaîne en matière d'information et de coproduction de fictions cinématographiques et télévisuelles. Ce choix budgétaire " conforte le rôle fédérateur et de référence de la chaîne en matière de programmes ", selon la présentation des crédits faite par le " jaune budgétaire " du secteur public de la communication audiovisuelle.

France 3 : (68,1 millions de francs)

La mesure nouvelle de 68,1 millions de francs sera consacrée à la poursuite du développement des programmes régionaux, renforçant ainsi la vocation première de France 3. Il sera de ce fait possible de financer en 1999 un programme hebdomadaire de 26 minutes dans chaque région, et de lancer huit nouvelles éditions locales, après les six nouveaux journaux lancés en 1998.

la Sept-Arte : (36,9 millions de francs)

Le budget supplémentaire attribué à la chaîne est destiné pour une grande part à l'enrichissement de l'antenne, notamment au financement d'une amélioration des programmes de l'avant-première partie de soirée, et à la diffusion d'une cinquantaine de documentaires supplémentaires (29,9 millions de francs). Il permettra par ailleurs, à hauteur de 7 millions de francs , de couvrir le supplément de charges fonctionnelles du GEIE-ARTE en 1999.

La Cinquième : (12,8 millions de francs)

La mesure nouvelle permettra à la Cinquième, d'une part, d'élargir à hauteur de 5,5 millions de francs ses marges de manoeuvre en matière de programmes et, d'autre part, de consacrer 7,3 millions de francs à la banque de programmes et de services pour enrichir les sites existants et développer de nouvelles implantations, notamment dans des lieux culturels.

RFO : (10,3 millions de francs )

La mesure nouvelle de 10,3 millions de francs doit permettre à RFO de développer ses programmes propres et d'en enrichir le contenu.

Radio France : (10,2 millions de francs)

La mesure nouvelle devra permettre à Radio France de mieux assurer les principaux objectifs de sa modernisation. S'agissant des différentes antennes, la priorité est à l'amélioration de la politique d'offre de programmes et au renforcement de l'information, notamment sur France Inter.

RFI : (24,2 millions de francs)

Cette mesure nouvelle est principalement destinée à assainir la situation financière de RFI. Il est en effet apparu indispensable de reconstituer le fonds de roulement de la société, affecté par les déficits d'exploitation enregistrés depuis 1996 du fait de suppression de crédits budgétaires, et de la réalisation seulement partielle de la réduction, dont les effets avaient été anticipés dès 1997, des frais de diffusion sur ondes courtes en 1997 et 1998.

Ces choix semblent répondre à certains souhaits traditionnels du législateur.

· Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'affirmation explicite du rôle fédérateur et de référence de France 2 en matière de programmes. Après l'évocation, à la fin de 1997, du rôle de la Sept-Arte et de La Cinquième comme " références majeures du secteur audiovisuel public ", le ministre de la culture et de la communication revient à une conception plus équilibrée et plus juste du secteur public : France Télévision est le coeur du dispositif, en fonction de l'idée, partagée par votre rapporteur, que les chaînes publiques ont une mission d'intégration qui les conduit à proposer au grand public la gamme de programmes la plus vaste possible1(*).

· Votre rapporteur apprécie le développement des programmes régionaux de France 3. Il correspond à la mission spécifique de la chaîne au sein de la télévision publique généraliste, et va préparer France 3 à mieux affronter, sur un terrain fondamental pour elle en termes d'audience, la concurrence que le développement de la communication locale ne va pas manquer d'intensifier à terme.

Votre rapporteur relève, à cet égard, la volonté légitime des acteurs privés de l'audiovisuel d'investir un domaine dans lequel une forte demande sociale de communication de proximité se traduit par des audiences particulièrement intéressantes pour les services qui ont su y répondre, que ce soit France 3, selon les modalités décrites dans l'encadré ci-après, M6, avec ses décrochages locaux, ou la " télévision locale de plein exercice ", dont la réglementation de la publicité télévisée et la politique jusqu'à récemment assez " malthusienne " du CSA ont jusqu'à présent bridé le développement.

FRANCE 3 ET LA COMMUNICATION LOCALE

France 3 comprend treize directions régionales qui diffusent plus de 10 000 heures de programmes régionaux, d'informations régionales et d'éditions locales.

La chaîne diffuse deux éditions régionales, quotidiennes, de 12 heures 15 à 12 heures 30 et de 19 heures 08 à 19 heures 18. Un " tout image " régional de trois minutes termine en outre le 19/20 chaque soir à 19 heures 55.

En matière d'information de proximité, France 3 diffuse actuellement dix-sept éditions locales quotidiennes, entre 18 heures 56 et 19 heures 03, à Albi, Bayonne, Boulogne, Brest, Genève, Lille, Le Mans, Marseille, Metz, Nantes, Nîmes, Perpignan, Rennes, La Rochelle, Rodez, Toulon et Tours. Elle propose également neuf éditions " pluridépartementales " sur le même créneau horaire, en Alsace, Aquitaine, Bourgogne, Centre, Corse, Franche-Comté, Ile-de-France, Picardie et Rhône-Alpes.

Ces éditions locales et pluridépartementales recueillent une forte audience : de 40 % à 70 % de parts de marché, dont bénéficie le journal régional qui suit, qui recueille lui-même de 40 % à 50 % d'audience. L'ensemble des éditions régionales et locales représente près de 4 700 heures annuelles. Ce secteur est l'axe stratégique de la politique de développement de France 3, le projet de plan triennal de développement des éditions locales et de proximité prévoit la création d'une vingtaine de journaux nouveaux en trois ans avec l'objectif de couvrir l'ensemble du territoire à la fin de l'an 2000.

· Votre rapporteur approuve enfin l'enrichissement de la banque de programmes et de services (BPS) de La Cinquième, ainsi que le développement de ses implantations.

La BPS est un instrument original élaboré par La Cinquième dans le cadre de la mission de faciliter l'accès au savoir que la loi lui assigne. Elle permet, à partir de la consultation d'un catalogue sur Internet, le téléchargement, par satellite ou autres moyens de communication numérique à haut débit, de programmer images et documents.

A la fin de 1998, 400 sites d'expérimentation devraient être en service et faciliter l'évaluation des besoins auxquels ce service permet de répondre en matière d'éducation et de formation.

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