N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XII : RELATIONS CULTURELLES, SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES

Par Mme Danièle POURTAUD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 1 ) (1998-1999).

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les moyens de l'action culturelle, scientifique et technique progresseront en 1999 de 2,46 % contre 0,19 % en 1998, soit environ 10,5 milliards de francs.

C'est un motif de satisfaction pour votre commission des affaires culturelles, qui avait l'année dernière déploré la modestie de dotations régulièrement arasées par la régulation.

Et c'est un deuxième motif de satisfaction que de constater l'absence de régulation des crédits de 1998, critique traditionnelle des budgets de l'action culturelle scientifique et technique.

Une troisième cause de satisfaction réside dans le fait que l'action audiovisuelle extérieure et l'enseignement français à l'étranger figurent parmi les quatre priorités du ministère des affaires étrangères en 1999.

L'effort de définition de priorités est un trait positif qu'il convient aussi de relever. Auditionné par votre commission sur son projet de budget, le ministre des affaires étrangères en a fait un des objectifs de l'effort de rationalisation des structures qui aboutira le 1er janvier 1999 à la fusion de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques, et de la direction du développement ainsi que du service de la coordination géographique de l'ancien ministère de la coopération, dans une nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID).

Les conditions financières et administratives apparaissent ainsi réunies pour faire de 1999 une année propice à l'action culturelle, scientifique et technique extérieure de la France.

I. LES MOYENS DE L'ACTION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE EXTÉRIEURE

A. LES CRÉDITS DE 1999

1. Une amélioration sensible

On verra ci-dessous que la fusion de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) et de la direction du développement (DGCID) à partir du 1er janvier 1999 remettra en cause le cadre traditionnel de la définition des moyens de l'Etat et de l'exécution de ses missions dans ces différents domaines.

L'ancienne nomenclature budgétaire n'en reste pas moins, à l'heure actuelle, le meilleur instrument disponible pour évaluer les progrès des dotations budgétaires consacrées à l'action culturelle et scientifique extérieure. Car progrès il y a, sur deux plans au moins :

- Le budget de l'actuelle DGRCST progressera en effet de 2,46 % en 1999 en francs courants, contre 0,49 % en 1998.

La diminution des crédits constatée en 1996 et 1997, stabilisée en 1998, apparaît ainsi stoppée en 1999, comme le montre le tableau suivant.

(en millions de francs)


Années

Titre III
(Moyens des services)

Titre IV
(crédits d'intervention)

Total Titres V et VI (crédits d'investissements)


Total DGRCST

 
 

%

 

%

 

%

 

%

1994

1 834

- 0,3

3 159

- 10,5

146

+ 12,3

5 139

- 6,6

1995

1 916

+ 4,5

3 328

+ 5,3

109

- 25,3

5 353

+ 4,2

1996

1 954

+ 1,9

3 161

- 5,1

147

+ 34,9

5 262

- 1,8

1997

1 945

- 0,5

3 082

- 2,5

73

- 50,3

5 100

- 3,4

1998

2 012

+ 3,4

3 075

- 1,3

73

0

5 125

+ 0,5

1999

2 149

+ 6,8

3 084

+ 0,3

54

- 26,0

5 287

2,46

La tendance des années passées est ainsi inversée.

Ce progrès apparaît comme la conséquence de l'inscription de deux actions relevant de la DGRCST parmi les axes prioritaires du budget du ministère des affaires étrangères pour 1999 :

- la mise en place d'un nouveau plan d'action pour l'audiovisuel extérieur :

- l'éducation et la solidarité à l'égard des Français établis à l'étranger.

- Le caractère prioritaire de l'action culturelle et scientifique extérieure se manifeste aussi dans la comparaison entre la progression des moyens qui lui sont affectés et l'évolution globale des crédits du ministère des affaires étrangères, légèrement négative en 1999 (- 0,7 %) compte tenu de la diminution des dotations du ministère délégué à la coopération et à la francophonie, dorénavant intégrées à ce budget.

Le second élément très positif à relever dans l'évolution des crédits de l'action culturelle et scientifique extérieure est l'absence de régulation budgétaire en 1998.

On sait que la régulation a longtemps affecté de façon particulièrement pernicieuse la mise en oeuvre de la politique de l'Etat dans ce secteur, modifiant profondément les autorisations accordées par le Parlement, déjouant la programmation des actions, modifiant le rythme de déroulement des projets, brouillant la compréhension de la politique de la France par nos partenaires étrangers.

On ne peut que rappeller à cet égard que 8,8 % des crédits initiaux de la DGRCST ont été annulés en 1993 ; 5,5 % en 1994 ; 5,8 % en 1995 ; 2,1 % en 1996 et 4,1 % en 1997.

Le rapport pour avis de votre commission sur le projet de budget de 1998 insistait sur les conséquences de cette pratique, mettant le gouvernement en garde contre sa perpétuation en 1998.

En a-t-il été tenu compte ? En tout état de cause, l'année 1998 connu, ne connaîtra pas, semble-t-il, de régulation sur les crédits du ministère des affaires étrangères.

On notera enfin que la part de la DGRCST dans les crédits du ministère des affaires étrangères s'établira en 1999 à 35,75 % après avoir été de 35,76 % en 1998 et de 35,27 % en 1997, comme le montre le tableau suivant, après avoir dépassé 42 % en 1970.

en millions de francs courants
 

Affaires étrangères

dont relations culturelles extérieures

 
 

Evolution

 

Evolution

% budget

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

PLF 1999

10 828

11 871

13 074

14 094

14 925

14 699

15 167

15 034

14 462

14 431

14 787

100

110

121

130

138

136

140

139

134

133

137

3 901

4 340

4 979

5 284

5 502

5 140

5 357

5 263

5 101

5 160

5 287

100

111

128

135

141

132

137

135

131

132

136

36,03

36,56

38,08

37,49

36,86

34,97

35,32

35,01

35,27

35,76

35,75

2. Quelques bémols

Comme les régulations, l'évolution de la répartition des crédits de la DGRCST entre les grandes modalités d'intervention est traditionnellement l'objet des commentaires critiques des rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale.

L'année 1999 n'apportera pas d'amélioration à cet égard puisque se confirme la tendance à la préservation des crédits de personnel et de fonctionnement du titre III, par rapport aux crédits d'intervention du titre IV, comme le montre le tableau suivant.

(en millions de francs)

Années

Titre III
(moyens des services)

Titre IV
(crédits d'intervention)

Total Titres V et VI
(crédits d'investissements)

Total
DGRCST

 
 

%

 

%

 

%

 

%

1994

1 834

- 0,3

3 159

- 10,5

146

+ 12,3

5 139

- 6,6

1995

1 916

+ 4,5

3 328

+ 5,3

109

- 25,3

5 353

+ 4,2

1996

1 954

+ 1,9

3 161

- 5,1

147

+ 34,9

5 262

- 1,8

1997

1 945

- 0,5

3 082

- 2,5

73

- 50,3

5 100

- 3,4

1998

2 012

+ 3,4

3 075

- 1,3

73

0

5 125

+ 0,5

1999

2 149

+ 6,8

3 084

+ 0,3

54

- 26

5 287

+ 2,46

Les structures ont leurs pesanteurs et le choix de les préserver dans les périodes d'austérité financière n'est pas illégitime, puisqu'elles constituent le socle de toute relance de l'action de l'Etat.

Au surplus, la restructuration des réseaux de coopération, dont il sera rendu compte plus loin, poursuit une rationalisation qui devrait favoriser l'élimination des doubles emplois ainsi qu'une meilleure efficacité administrative, susceptible de permettre le redéploiement des crédits en faveur des interventions.

L'évolution des masses budgétaires titre par titre ne confirme cependant pas le succès de cette démarche engagée depuis plusieurs années, comme le montre l'examen des orientations retenues pour 1999.

- Sur le titre III, l'examen des principaux mouvements de crédits ne révèle pas d'économies sensibles du fait de la rationalisation des structures.

Les crédits destinés au personnel des établissements culturels augmentent de 39,2 millions de francs (dont 13,3 millions de francs au titre de l'effet change-prix). Les crédits destinés aux changements de résidence et voyages de congés diminuent de 0,9 million de francs à la suite d'un changement de prestataire, ce qui ne peut être attribué à la modernisation du réseau.

Les crédits de l'agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE) augmentent de 97,4  millions de francs (dont 46,1 millions de francs d'effet change-prix). Une économie de 6,9 millions de francs correspond à la transformation d'emplois d'expatriés en postes de résidents, ce que l'on ne peut pas non plus attribuer à la restructuration du réseau.

- C'est en fait sur les crédits d'intervention du titre IV que va se manifester l'essentiel de l'effort de redéploiement et d'économie appelé par la mise en oeuvre des priorités du ministère. Le montant de ces économies qui ne vont donc pas contribuer au rééquilibrage de l'évolution des titres III et IV, s'élève à 249,1 millions de francs. Les secteurs touchés seront la coopération linguistique et éducative, ainsi que la coopération scientifique et technique avec l'Europe de l'Est mieux articulée, semble-t-il, avec le programme européen PHARE.

Il y aura aussi, toujours dans les crédits du titre IV, financement de mesures nouvelles grâce à des redéploiements internes à l'audiovisuel extérieur : l'interruption de la diffusion directe de CFI en Asie et au Moyen-Orient, ainsi que l'allégement de la diffusion en ondes courtes de RFI contribueront pour 55 millions de francs au financement des 130 millions de francs de mesures nouvelles annoncées.

B. LES RÉSEAUX DE COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE

C'est sur les réseaux que s'appuie l'action du gouvernement en matière d'action culturelle, scientifique et technique extérieure. Ce qui les caractérise est une extrême diversité plus susceptible d'encourager la concurrence que la cohérence.

C'est pourquoi un programme de restructuration est en cours afin de mieux articuler l'action des services des ambassades, instituts et centres de recherche français, centres de documentation universitaires, scientifiques et techniques, centres culturels, alliances françaises et établissements d'enseignement français, qui forment les réseaux.

Cinq axes de modernisation avaient été dégagés par le précédent gouvernement :

Un rapprochement du réseau des alliances françaises et de celui des instituts et centres culturels :

Il s'est agi dans ce domaine de mettre un terme, dans certains pays, à la concurrence entre ces deux réseaux et aux gaspillages qu'elle était susceptible d'engendrer.

Afin de parfaire cette mise en cohérence de l'ensemble du réseau culturel extérieur, les ambassades ont été encouragées à signer des contrats sur objectifs avec les comités locaux d'alliance française pour en faire de véritables opérateurs de notre politique culturelle au sens large, dans ses divers aspects (linguistique, éducatif, audiovisuel, scientifique ou technique).

Une rénovation pédagogique

Longtemps enfermée dans une simple logique quantitative visant à toucher le maximum d'étudiants, l'activité d'enseignement des établissements du réseau a fait l'objet d'une réflexion en profondeur. Il importe désormais, en liaison avec les stratégies de la politique linguistique, de permettre aux établissements de proposer des cours de qualité mieux adaptés à la demande sociale et aux exigences de la coopération et des échanges commerciaux.

Une plus grande exigence en matière de programmation culturelle, notamment artistique

Une concertation régulière, à l'occasion de réunions régionales, a permis d'améliorer le niveau général de la programmation culturelle des établissements. Cette méthode favorise les économies d'échelle et permet d'organiser les tournées pour les projets les plus lourds.

L'Association française d'action artistique (AFAA) gère depuis 1994 l'aide à la programmation culturelle des établissements (ex fonds d'intervention culturelle et artistique), qui est pour l'essentiel décidée à l'occasion de réunions régionales de programmation culturelle et artistique.

Ces initiatives trouvent désormais leur place dans le cadre de la politique artistique menée dans chacun des pays, en partenariat avec les institutions culturelles locales

Une modernisation des bibliothèques et la création de centres de ressources sur la France

Un plan ambitieux de modernisation des bibliothèques prévoit la création progressive de médiathèques ouvertes aux nouvelles technologies d'accès à l'information.

Cette modernisation s'accomplit par le recrutement de personnels qualifiés et l'organisation de cycles de formation pour les personnels locaux, par la rénovation des équipements et des locaux et par le renouvellement des fonds : renforcement des collections audiovisuelles, élargissement des champs disciplinaires représentés et nette réorientation vers l'actualité française.

Il s'agit à la fois d'un retour aux sources (beaucoup d'établissements ont été créés avant guerre à partir de bibliothèques à vocation universitaire) et d'une décision porteuse d'avenir, une des missions essentielles des établissements culturels étant d'offrir une information réactualisée en permanence sur la France contemporaine.

Un élargissement des missions des établissements : la création de centres culturels et de coopération linguistique (CCCL) et de centres culturels et de coopération (CCC)

Cette mesure permet de confier à un certain nombre de centres culturels la mise en oeuvre de programmes de coopération linguistique et éducative en partenariat avec les autorités éducatives locales.

Dans le cadre de la réforme de la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques engagée en 1994, l'autonomie financière des centres culturels a été élargie, dans certains cas, aux programmes de coopération linguistique et éducative voire, depuis 1996, aux programmes de coopération scientifique et technique.

Les 73 centres culturels et de coopération linguistique créés depuis 1994 et les 8 centres culturels et de coopération créés depuis 1996 répondent à un souci de déconcentration des responsabilités et de renforcement de l'autonomie des Postes. Ces établissements passent progressivement d'une logique de diffusion à une logique de coopération et de service. Sept postes devraient être concernés par des mesures analogues en 1999 (création de 4 CCCL et de 3 CCC).

Ces mesures de modernisation n'ont pas fait l'objet de financements spécifiques à l'exclusion du programme de création de centres de ressources qui a bénéficié d'un fonds dit " Fonds d'intervention pour les bibliothèques et centres de ressources " (FICRE).

C. LA RÉORGANISATION ADMINISTRATIVE

Elle a été analysée par M. Hubert Védrine, ministère des affaires étrangères, et M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération, lors de leur audition du 5 novembre 1998 par la commission des affaires culturelles.

M. Hubert Védrine a noté à cette occasion qu'en procédant à la réforme des structures de la coopération internationale, le Gouvernement avait mis en oeuvre une évolution envisagée depuis plus de vingt ans et que l'évolution du monde -et notamment de l'Afrique-, et les demandes des chefs d'Etat africains rendaient de plus en plus nécessaire. Quelles sont les solutions retenues ? En partant de l'idée de corriger l'éclatement géographique de la politique extérieure de la France, adoptée en février 1998, un énorme travail a été effectué, jusqu'à l'été dernier, sous l'égide d'une mission de pilotage, afin de définir les modalités concrètes d'une réforme ambitieuse favorisant l'interaction entre le savoir spécialisé de l'ancien ministère de la coopération et l'expérience plus globale du ministère des affaires étrangères. Les structures correspondantes seront mises en place en janvier 1999. L'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du Quai d'Orsay, très autonome vis-à-vis des autres services du ministère, en particulier des directions géographiques, sera fusionnée avec la direction du développement et le service de la coordination géographique de l'ancien ministère de la coopération, pour former la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID).

La réforme des structures permettra ainsi de constituer un pôle diplomatique unique, rassemblant les moyens financiers et en personnel de l'administration de la coopération et de celle des affaires étrangères. Ces moyens figureront désormais dans un budget unique, mais dans lequel les crédits de la coopération seront identifiés.

La nouvelle direction générale se substituera à partir du 1er janvier prochain à la direction du développement et au service de la coordination géographique du ministère de la coopération, ainsi qu'à la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques du ministre des affaires étrangères.

Elle comportera quatre directions sectorielles, chargées respectivement du développement et de la coopération technique, de la coopération culturelle et du français, de la coopération universitaire et de la recherche, de l'action audiovisuelle extérieure. Une direction sera chargée de la coordination, de la programmation et de l'évaluation des actions menées.

Organigramme de la DGCID

· Direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation

- Service de la programmation, des moyens et de l'évaluation (issu du Service de la programmation et de l'évaluation et du Service financier) qui comprend deux sous-directions :

Sous-direction de la programmation et de l'évaluation

Sous-direction des moyens du réseau et du contrôle de gestion

- Service de la coordination géographique chapeautant cinq départements : Europe, Afrique, Afrique du Nord-Moyen-Orient, Amérique, Asie-Pacifique.

· Direction du développement et de la coopération technique

- Sous-direction du développement économique et de l'environnement

- Sous-direction du développement social et de la coopération éducative

- Sous-direction de la coopération institutionnelle

- Mission des appuis financiers et des études économiques

· Direction de la coopération culturelle et du français

- Sous-direction de la coopération culturelle et artistique

- Sous-direction du français

· Direction de la coopération scientifique, universitaire et de la recherche

- Sous-direction de la coopération universitaire et scientifique

- Sous-direction de la recherche

· Direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de communication

- Sous-direction de la télévision et de la radio

- sous-direction du cinéma et de la coopération audiovisuelle

- Mission pour les nouvelles technologies de l'information et de la communication (création)

· Mission pour la coopération multilatérale

· Mission pour la coopération non gouvernementale

Cette nouvelle organisation tend à faire disparaître les cloisonnements géographiques, et à faire prévaloir une logique de métier.

M. Hubert Védrine a affirmé à cet égard que la création de la direction générale de la coopération internationale et du développement aurait pour avantage d'éviter le découpage de l'action de l'Etat en zones géographiques. Aucun critère valable d'organisation des structures administratives sur une base géographique n'a en effet été identifié. Il n'est notamment pas possible de séparer les pays en voie de développement des autres Etats, ni de distinguer les pays traditionnellement liés à la France, dans la mesure où les zones de partenariat de la France en Afrique ont été constamment élargies.

La Cour des comptes a d'ailleurs insisté à de nombreuses reprises sur les redondances et la confusion suscitées par l'existence, au sein du ministère des affaires étrangères, de plusieurs lieux de programmation, et le ministère des finances en tirait argument pour réduire les crédits des affaires étrangères.

Dans les postes diplomatiques, les missions de coopération seront intégrées dans de nouveaux services de coopération et d'action culturelle placés sous l'autorité des ambassadeurs.

La DGCID, qui sera installée à terme sur un site unique, regroupe 600 agents et permet de mobiliser toutes les compétences auparavant réparties entre les services de la coopération et ceux des affaires étrangères.

Les moyens budgétaires qui seront affectés en 1999 à la DGCID représentent la totalité des crédits antérieurs, diminués seulement des dotations de fonctionnement des services de coopération.

Ces crédits représentent 8,2 milliards de francs, soit 40 % environ des crédits du ministère des affaires étrangères. Si l'on y ajoute les crédits de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), le total des moyens affectés à la coopération internationale avoisine les 10,5 milliards de francs.

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