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2. Une réforme des cotisations patronales qui reste à définir

Comme le soulignait notre collègue Alain Gournac dans son rapport11(*) sur la proposition de loi n° 372 tendant à alléger les charges sur les bas salaires :  " l'allégement des charges sur les bas salaires doit être considéré comme un dispositif d'urgence, il ne se substitue pas à une réflexion sur les moyens d'une réforme des cotisations patronales ".

Un rapport a été établi au printemps 1997 par M. Jean-François Chadelat préconisant la prise en compte de la valeur ajoutée dans le calcul des cotisations patronales. Les réactions ont été vives de la part des chefs d'entreprises qui ont souligné qu'une telle modification reviendrait à pénaliser les entreprises les plus exposées à la concurrence internationale et les plus innovantes.

Avantages, inconvénients et difficultés d'une cotisation assise sur la valeur ajoutée

Avantages

- progression identique au PIB marchand, par définition

(PIB marchand = somme des valeurs ajoutées)

- ralentissement de la substitution du capital au travail

Inconvénients

- défavorable à l'investissement

- défavorable à l'esprit d'entreprise

- risques de délocalisation (rapport La Martinière, p.46-47)

Difficultés

- définition de la valeur ajoutée

- organisme de recouvrement (URSSAF ou administration fiscale)

- déclarations particulières

- possibilités de manipulation avantageuse des déclarations

- inadaptation de la nouvelle assiette aux administrations publiques, aux associations,

aux emplois familiaux, aux entreprises agricoles et aux entreprises ayant une valeur

ajoutée inférieure à 3 millions de francs

Afin de faire progresser le débat, le Premier ministre a souhaité disposer de nouveaux éléments et a demandé un autre rapport à M. Edmond Malinvaud.

Celui-ci a conclu que les réformes de la fiscalité et de la parafiscalité qui concerneraient indistinctement toutes les qualifications auraient beaucoup moins d'effet sur le coût réel du travail que leurs impacts directs conduisaient à le faire penser. Il a estimé que tout mode de financement avait finalement pour effet de faire payer par le travail le coût de la protection sociale. Il a considéré que le choix d'une assiette assise sur la valeur ajoutée constituerait un " pari risqué " qui pourrait se traduire par une moindre prise de risque pour les entreprises innovatrices, ceci pour un gain assez faible en termes d'emplois.

M. Edmond Malinvaud a fait part de sa préférence pour une baisse des cotisations patronales portant sur les seuls bas salaires et pouvant s'appliquer aux salaires jusqu'à deux fois le SMIC (à comparer avec le seuil de 1,30 dans le cadre de la ristourne dégressive actuelle).

Les conclusions du rapport Malinvaud ont mis le gouvernement dans l'embarras. Le programme du parti socialiste pour les élections législatives ne promettait-il pas une " modification progressive de l'assiette d'une partie des cotisations patronales les faisant reposer sur l'ensemble de la richesse produite par les entreprises et non sur le seul travail " 12(*)?

Une partie de la majorité reste d'ailleurs acquise13(*) à une telle réforme alors qu'il est maintenant démontré qu'elle pourrait avoir des conséquences dommageables sur la croissance et donc sur l'emploi.

Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi avait déclaré14(*) au printemps souhaiter une réforme dès l'automne à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les incertitudes sur le contenu de la réforme ont amené le Premier ministre à arbitrer en faveur d'une baisse de la part salariale de la taxe professionnelle.

Il reste que les partenaires sociaux ont été consultés sur un projet de réforme prévoyant un abattement dégressif sur les salaires jusqu'à 15.000 à 16.000 francs, l'allégement étant particulièrement significatif jusqu'à 1,8 fois le SMIC. Cette mesure serait financée par les 43 milliards de francs de la ristourne dégressive, par un surcroît de cotisations sur les salaires supérieurs à 15 ou 16000 francs et par d'autres recettes encore à déterminer.

La perspective d'une augmentation des prélèvements sur les revenus des cadres moyens et supérieurs a de quoi faire réfléchir. Des économies sur les budgets de l'Etat et de la sécurité sociale ne pourraient-elles pas pourvoir au financement d'une telle réforme ? Faut-il rappeler que le travail qualifié est de plus en plus mobile dans un espace européen unifié et qu'il est adverse à des augmentations des prélèvements obligatoires ?

Le report de la réforme des cotisations patronales illustre parfaitement l'état d'inaboutissement de la réflexion sur le sujet malgré le nombre considérable de rapports publiés sur la question.

La réforme des cotisations patronales : une longue série de rapports

1974 Rapport de Léon Boutbien, (Conseil économique et social)

1975 Rapport de la commission Granger (ministère du travail)

1976 Rapport du comité des revenus et des transferts du VIIème Plan

1978 Rapport Ripert (Commissariat Général du Plan)

1981 Rapport Maillet (Direction de la Sécurité sociale)

1982 Rapport de Castries (Inspection générale des finances)

1982 Rapport Peskine (ministère de la solidarité nationale)

1983 Rapport Bazy-Malaury et Buisson de Courson

1994 Rapport Foucault (Commissariat général du Plan)

1996 Rapport du groupe de travail sur la réforme des

prélèvements obligatoires (rapport La Martinière)

1997 Rapport de M. Jean-François Chadelat

1998 Rapport de M. Edmond Malinvaud

Par ailleurs, il est à noter, comme le souligne M. Charles Descours dans son rapport15(*) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 que le rapport Malinvaud n'aborde qu'accessoirement le problème du financement de la protection sociale. Or, il est aujourd'hui acquis qu'il ne peut y avoir de réforme des modalités de financement de la sécurité sociale sans une réflexion conjointe sur les prélèvements sur les ménages et les entreprises, d'une part, et sur la cohérence et la pérennité des sources de financement de la sécurité sociale, d'autre part.

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