C. EVITER UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les groupements à fiscalité propre doivent pouvoir disposer des ressources nécessaires au financement des compétences qui leur sont transférées.

En matière fiscale, le présent projet adapte sur deux points le régime de la taxe professionnelle unique, dans le sens d'une plus grande stabilité des ressources des structures intercommunales :

- il ouvre aux groupements à taxe professionnelle unique la possibilité de lever également la taxe d'habitation et les taxes foncières. On parle alors d'une " fiscalité mixte " ;

- il assouplit la règle de " liaison des taux " afin de dissocier l'évolution des recettes fiscale des groupements de celle des recettes fiscales de leurs communes-membres.

1. La fiscalité mixte : un test pour la responsabilité des élus

Aujourd'hui, les groupements à taxe professionnelle unique ont comme seule ressource fiscale (outre, éventuellement, la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et la taxe de balayage) le produit de la taxe professionnelle.

Les SAN ont cependant un régime à part : ils peuvent lever les taxes dites "ménages" en cas de difficulté financière majeure.

Le Gouvernement avait initialement envisagé d'étendre le régime des SAN à tous les groupements à taxe professionnelle unique.

Les députés ont modifié l'article 51 du projet gouvernemental, et sont revenus à la rédaction prévue en 1997 par le projet de loi présenté par le Gouvernement précédent. Dans la rédaction actuelle du projet de loi, les groupements à taxe professionnelle pourront, dans tous les cas, recourir à la "fiscalité mixte", c'est-à-dire percevoir à la fois la taxe professionnelle et les taxes dites "ménages".

La fiscalité mixte comporte un risque d'alourdissement de la pression fiscale 4( * ) sur les contribuables de la taxe d'habitation et des taxes foncières, les ménages et les entreprises, si les communes membres ne baissent pas leurs taux d'imposition à ces taxes.

En d'autres termes, si les élus font preuve de responsabilité, la fiscalité mixte sera neutre pour les contribuables .

Outre qu'elle permettra de démontrer que les élus locaux sont responsables en matière fiscale, la fiscalité mixte semble devoir être acceptée pour plusieurs raisons :

- le régime fiscal de la taxe professionnelle unique s'accompagne du transfert aux groupements de compétences lourdes. Par conséquent, il peut paraître hasardeux de soumettre leur financement aux fluctuations de l'assiette de la taxe professionnelle ;

- sans fiscalité mixte, les groupements à taxe professionnelle unique dépendront uniquement des impôts acquittés par les entreprises. Au niveau local, ce rapport de dépendance pourrait contribuer à placer les élus dans une situation inconfortable ;

- la réforme de la taxe professionnelle intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1999, qui supprime la part "salaires" de cet impôt en la remplaçant par une compensation budgétaire partielle, est souvent perçue par les élus comme la première étape vers soit une nationalisation de l'impôt, soit sa suppression. Il est probable qu'une formule d'intercommunalité fondée sur une ressource unique tronquée, voire menacée, ne rencontrerait pas un large succès.

- la fiscalité mixte permettra aux groupements dont les ressources deviendraient insuffisantes de répartir l'effort supplémentaire demandé aux contribuables entre les entreprises redevables de la taxe professionnelle et des taxes foncières et les ménages redevables de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

- le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) incite les communes-membres à baisser les taux de leurs impôts communaux en cas de transferts de compétences aux groupements : toute baisse des impôts communaux entraîne, dans le calcul du CIF, une baisse du dénominateur, donc une augmentation du CIF, donc de la DGF perçue par le groupement.

2. Le nécessaire assouplissement de la règle de lien entre les taux

la "déliaison des taux" est une revendication ancienne des élus locaux. Le principe même de la liaison des taux est contestable puisqu'il repose sur une suspicion à l'égard des élus locaux.

La déliaison devient une nécessité dans un contexte de taxe professionnelle unique puisque le taux de la taxe professionnelle, voté par le groupement, sera "lié" aux taux des trois autres taxes directes locales, votés par les communes-membres. Par conséquent, il convient de ne pas rendre l'évolution des ressources des groupements à taxe professionnelle unique tributaire de l'évolution des taux pratiqués par leurs communes membres.

Toutefois, la déliaison fait peur aux entreprises, qui craignent d'être pénalisées par une conséquence de la déliaison : la possibilité pour les communes d'augmenter la taxe professionnelle du groupement auquel elles appartiennent sans accroître les impôts des ménages, donc des électeurs 5( * ) .

Ces craintes sont largement infondées, car les élus sont responsables.

Néanmoins, de nombreuses mesures de ce texte ont été élaborées de manière à ne pas construire l'intercommunalité contre ses acteurs, en premier lieu les communes. Par exemple, les texte prévoit de ne pas réduire la DGF des communes, même si l'extension des compétences aux groupement se traduira par une diminution de leurs charges.

Il doit en aller de même des entreprises, desquelles dépend en grande partie le succès ou l'échec à venir de la taxe professionnelle unique et qui subiront souvent une augmentation de leur pression fiscale à l'occasion du passage à la taxe professionnelle unique puisque nombre d'entre elles sont installées dans les communes périphériques, qui pratiquent les taux les plus bas.

Par conséquent, votre rapporteur pour avis est favorable au retour à la rédaction initiale de l'article 52 du présent projet de loi, qui comportait un mécanisme permettant de limiter l'augmentation automatique du taux de la taxe professionnelle en cas d'augmentation des taux communaux pendant les trois années suivant une baisse de ces taux.

Ce mécanisme permet d' éviter une augmentation des prélèvements obligatoires acquittés par les entreprises sans augmentation parallèle des impôts reposant sur les ménages . Il pousse également les communes à fixer le taux de leurs impôts en fonction d'une gestion prévisionnelle de leurs besoins, permettant ainsi une plus grande lisibilité pour les contribuables.

Votre rapporteur pour avis est également favorable à une harmonisation des règles de liaison des taux applicables aux groupements à taxe professionnelle unique, qu'ils aient recours à la fiscalité mixte ou pas. Dans la rédaction actuelle du texte, lorsque les communes augmentent leurs taux des taxes foncières et de la taxe d'habitation, la taxe professionnelle augmente plus dans les groupements à fiscalité mixte que dans les groupements qui ne perçoivent que la taxe professionnelle unique. Cette disparité est fiscalement inflationniste.

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