C. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU À TRAVERS L'INSTAURATION D'UN COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR FINANCÉ EXCLUSIVEMENT PAR LES AGENCES DE L'EAU

1. L'accroissement des prélèvements opérés sur les budgets des agences de l'eau

a) Rappel historique

La loi de finances pour 1997 instaurait un premier fonds de concours doté de 110 millions de francs, alimenté par les contributions des agences de l'eau. Prévu pour la durée du VIIè programme, il devait mobiliser 550 millions de francs sur cinq ans pour financer des actions de péréquation inter-bassins, telles que les mesures d'entretien des cours d'eau et de prévention des inondations.

La loi de finances pour 1999 a instauré un second fonds de concours à hauteur de 140 millions de francs, également à la charge des agences de bassin, pour contribuer au financement de la police de l'eau exercée par l'Etat (50 millions de francs), de l'exploitation de réseaux de mesure (140 millions de francs) ainsi que de la police de l'eau exercée par les gardes-pêche (50 millions de francs).

A chaque fois, votre commission avait émis les plus vives critiques à l'encontre de ce processus qui porte atteinte au principe fondamental de l'autonomie de gestion des organismes de bassin. Votre rapporteur pour avis avait ainsi considéré l'an dernier que " par ce procédé et en méconnaissance totale du principe de décentralisation, l'Etat récupérait pour financer des activités régaliennes, comme la police de l'eau, une partie du produit des redevances par lesquelles les collectivités territoriales et les acteurs socio-économiques cotisaient à la protection, à la remise en état et l'aménagement de leur propre bassin ".

Cette succession de prélèvements s'inscrivait de plus dans un contexte " hostile " aux agences de l'eau, menacées dans leur autonomie par le projet du ministère de l'environnement d'intégration des redevances dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) créée en 1999. Les réactions profondément critiques tant des collectivités locales et des professionnels concernés que, bien évidemment, des agences de bassin elles-mêmes, organes de direction et salariés confondus, ont heureusement permis au cours de négociations menées début 1999, de faire évoluer le projet gouvernemental.

En effet, l'intégration pure et simple des redevances dans la TGAP équivalait à la " nationalisation " de la politique de l'eau, condamnant sans appel un dispositif qui avait fait ses preuves même s'il devait être réformé et adapté. De plus, ce projet était en contradiction avec le projet de directive cadre pour l'eau en discussion au niveau européen, qui préconise une gestion de l'eau décentralisée au niveau des bassins hydrographiques, sur le modèle français.

Forcé d'évoluer, le ministère de l'environnement présentait alors un dispositif très complexe prenant en compte plusieurs objectifs : d'une part taxer de façon dissuasive des activités ou des produits responsables de dégradation de l'eau et jusque-là non pénalisés et d'autre part modifier, pour en accroître les ressources, le circuit de financement de la politique de l'eau au niveau national. Mais cette augmentation devait se faire à enveloppe globale s'agissant des moyens gérés au niveau national et par les agences de l'eau.

Il était en conséquence proposé que :

- les nouveaux prélèvements reposant sur des assiettes " voisines " de celles des actuelles redevances (lessives phosphatées ; extraction de granulats) constituent une " TGAP1 " affectée à un compte spécial du Trésor pour financer des actions sur l'eau menées au niveau national ;

- les redevances des agences soient réduites à due concurrence, ces mêmes agences bénéficiant d'une redevance nouvelle sur les ouvrages hydrauliques ;

- les prélèvements liés aux pollutions agricoles constituent une " TGAP2 " et intègrent la TGAP pour être affectés au budget de l'Etat ;

- le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) soit éventuellement absorbé par le nouveau compte spécial créé.

PROPOSITIONS DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT
PRINTEMPS 1999

" TGAP 2 " : assiettes nouvelles éloignées du champ actuel des redevances des agences : pollutions agricoles

" TGAP 1 " : assiettes nouvelles " voisines " des assiettes existantes de redevances

FNDAE

Redevances existantes réformées et réduites à due concurrence de la " TGAP 1 " + redevances nouvelle sur les ouvrages hydrauliques

Budget général

Compte spécial

Agencés

Budget global égal à celui actuel des agences et du FNDAE

Outre son évidente complexité, le dispositif proposé ne permettait pas de concilier la volonté gouvernementale d'élargir la TGAP au domaine de l'eau dans le projet de loi de finances pour 2000 et d'attendre raisonnablement la fin du VIIè programme des agences, c'est-à-dire fin 2001 pour modifier le montant et l'assiette des redevances.

Par lettre en date du 27 avril 1999, les présidents des comités de bassin ont fait part au ministre de l'environnement de leur profonde réserve à l'encontre de ce dispositif jugé complexe, confus et insuffisamment évalué au préalable. Ils ont fait part de leur préférence pour une TGAP " portant sur des produits commercialisés ", afin d'éviter toute confusion avec le système des redevances.

S'agissant du financement de la politique de l'eau au niveau national enfin, ils ont accepté le principe de la participation des agences, à travers un fonds de concours.

Ils ont enfin émis le souhaité que ce mécanisme s'intègre dans le cadre plus général de la réforme des Agences et de la préparation du VIIIe programme.

b) La création du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) à la charge des agences de l'eau

Compte tenu du déroulement des négociations, le Gouvernement propose un schéma plus simple, s'agissant du financement de la politique de l'eau menée au niveau national. Par ailleurs, il prévoit l'élargissement de l'assiette de la TGAP et modifie l'affectation de celle-ci.

Sur le premier point, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2000 instaure un Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) alimenté par un prélèvement nouveau sur les agences de l'eau.

Dans la pratique, et pour éviter la multiplication des comptes d'affectation spéciale, il est proposé de modifier le compte spécial du trésor n° 902-00 " Fonds national de développement des adductions d'eau " pour en faire un compte composé de deux sections, intitulé " Fonds national de l'eau ".

- La première section est intitulé " Fonds national de développement des adductions d'eau " ; elle reprend toutes les caractéristiques du FNDAE en recettes comme en dépenses ; elle demeure rattachée au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche ;

- la seconde section intitulée " Fonds national de solidarité pour l'eau " est rattachée au budget du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Ses recettes sont alimentées par un prélèvement nouveau sur les agences financières de bassin.

Ce prélèvement est réparti pour deux tiers en fonction de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et pour un tiers en fonction de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole. Il doit être acquitté avant le 15 février de chaque année.

Pour 2000, le montant du prélèvement s'élève à 500 millions de francs et se répartit ainsi entre les agences :


Agence de bassin Adour - Garonne

46,0 millions de francs

Agence de bassin Artois-Picardie

38,3 millions de francs

Agence de bassin Loire-Bretagne

79,7 millions de francs

Agence de bassin Rhin-Meuse

42,3 millions de francs

Agence de bassin Rhône-Méditerranée-Corse

115,2 millions de francs

Agence de bassin Seine-Normandie

178,5 millions de francs

Le FNSE se substitue à ces deux anciens fonds de concours qui sont supprimés pour le financement de leurs actions et pour celui d'actions nouvelles au titre :

- de la péréquation interbassins, dont 90 millions de francs pour la rénovation des rivières et 94 millions de francs d'interventions sur les pollutions diffuses et les zones humides ;

- de la solidarité nationale, avec notamment 94 millions de francs pour les économies d'eau dans l'habitat social et la restauration des milieux aquatiques dégradés ;

- de la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques (168 millions de francs) ;

- des actions d'intérêt commun aux bassins notamment des études d'intérêt général (45 millions de francs) ;

- du fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau tels que le Conseil supérieur de la pêche, établissements publics, associations, intervenant dans le domaine de l'eau (8 millions de francs).

Sur le principe de ce nouveau prélèvement, votre rapporteur pour avis, fidèle aux positions jusque là adoptées par la commission, ne peut qu'être très réservé.

D'autant plus que l'ampleur du prélèvement, et la multiplication des emplois proposés par l'article 31 du projet de loi de finances remettent sérieusement en cause le caractère décentralisé, au niveau d'un bassin hydrographique, de la politique de l'eau.

Ainsi, alors même que la police de l'eau n'est plus financée par ce compte spécial, on est en droit de s'interroger sur la nécessité de financer au niveau national des actions pour la maîtrise de la consommation d'eau dans le logement social. Si on admet que ce type de dépenses ne relève pas du secteur du logement, on peut, à tout le moins, préférer l'échelon décentralisé des agences pour mener efficacement ce type d'actions. A titre de comparaison, les aides aux bailleurs privés en matière de réhabilitation de logement locatif sont attribuées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) dont la structure est régionale.

S'agissant de l'ampleur du prélèvement, on peut souligner que la succession des prélèvements instaurés depuis 1997 fragilise la situation financière des agences qui fonctionnent sur la base d'un programme quinquennal. Compte tenu de cette programmation pluriannuelle nécessitée par la nature des investissements subventionnés, on peut se demander si les agences auront la capacité, en cours de programme, de faire face à ce nouveau prélèvement, sans remettre en cause leurs engagements. De plus, on peut s'interroger sur le montant prélevé en 2001 au titre du FNSE, année d'achèvement du VIIè programme.

Ceci est d'autant plus inquiétant que les besoins en investissements pour l'assainissement et la protection de la ressource en eau sont encore considérables. Toute remise en cause du programme d'aide des agences reviendrait à contraindre les collectivités locales à augmenter le prix de l'eau.

2. La simple reconduction des crédits " classiques " consacrés à la politique de l'eau

Comme le montre le graphique ci-dessous depuis 1997, les crédits affectés par l'Etat évoluent peu.

Avec 264 millions de francs, le budget de l'eau est stabilisé au niveau atteint en 1997 et ne comporte pas de mesures nouvelles. Il va servir principalement au financement:

- de la police de l'eau exercée par l'Etat (36 MF) ;

- de la prévention des inondations , notamment aux travers des actions liées aux plans gouvernementaux " Loire " et " Prévention des risques " consacrés à la restauration du Domaine Public Fluvial (DPF), à l'annonce des crues et à la protection des lieux habités contre les inondations (207 MF) ;

- des schémas départementaux d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) dans les DOM (1,5 MF) ;

- des opérations " Mont Saint Michel " et " Etang de Berre " (5,7 MF) ;

- du plan des poissons migrateurs (3,8 MF).

En 1998, 203 millions de francs (DO + AP) et en 1999, 214 millions de francs (DO + AP) avaient été consacrés à la mise en oeuvre des plans Loire et Restauration des rivières. Dans le projet de loi de finances pour 2000, le même montant est reconduit.

Ils seront complétés, comme en 1998 et 1999, par des transferts en gestion des budgets de l'agriculture et de l'équipement de 22 millions de francs. En 2000, le Fonds National de Solidarité pour l'Eau se substituant aux fonds de concours financera, à hauteur de 90 millions de francs des opérations concourant à la restauration des cours d'eau, ce qui porte à 326 millions de francs le montant des crédits.

a) La poursuite du plan Loire-grandeur nature sur la période 2000-2006

En 1994, la réalisation du plan Loire avait été évaluée à 1,8 milliard de francs, sur lesquels l'Etat devait apporter 700 millions de francs de crédits. En 1998, pour répondre à l'urgence des travaux de mise en sécurité, 631 millions de francs avaient été engagés par l'Etat dont 600 millions de francs sur le budget de l'environnement.

Après avoir réexaminé le contenu du plan en 1998 et consulté l'ensemble des partenaires concernés, le Gouvernement a fait connaître son projet sur la poursuite du plan durant les années 2000 à 2006 lors du CIAT du 23 juillet 1999.

Le plan devrait désormais mieux s'articuler avec les futurs contrats de plan, en constituant une partie spécifique de ces contrats pour les régions concernées. Il serait doté d'une enveloppe spécifique de crédits d'Etat fixée à 705 millions de francs, dont 500 millions de francs financés sur le budget de l'environnement.

L'Etat ferait porter son effort sur trois points :

La poursuite des actions de prévention des inondations, pour lesquelles il propose d'engager 340 millions de francs sur le budget de l'environnement, en partenariat avec les collectivités locales, ce qui devrait permettre -avec les règles habituelles de co-financement de ce type d'actions- d'engager près de 1 milliard de francs de 2000 à 2006 en donnant la priorité aux actions de réduction de la vulnérabilité des zones inondables (par la mise en oeuvre de plans de prévention des risques notamment), au renforcement de l'alerte (avec la poursuite du réseau CRISTAL) et au renforcement des levées de la Loire, ainsi qu'à la poursuite de la restauration du lit. En complément, l'Etat maintiendra son effort sur l'entretien courant du lit à hauteur de 10 millions de francs par an ;

la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels aquatiques des vallées ligériennes, pour laquelle il propose d'engager 145 millions de francs (dont 130 millions de francs sur le budget de l'environnement), en complément des aides que pourra apporter l'agence de l'eau Loire-Bretagne ;

la mise en valeur et la promotion des vallées ligériennes, pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de 220 millions de francs de crédits d'Etat faisant intervenir conjointement les budgets de l'environnement (30 millions de francs) de l'aménagement du territoire (40 millions de francs) et ceux des transports, du tourisme et de la culture (150 millions de francs).

Le contenu de ce programme sera négocié entre l'Etat et les régions au second semestre 1999. Le comité de bassin Loire-Bretagne sera associé à cette négociation et le préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne aura pour mission d'assurer la cohérence des volets " plan Loire " dans les différents contrats de plan. L'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) sera associé à ces négociations en accord avec les régions concernées.

Les dotations inscrites au projet de loi de finances permettent d'engager la première tranche annuelle de la deuxième étape du plan Loire, à concurrence de 72 millions de francs en ce qui concerne le budget de l'environnement.

Par ailleurs, l'analyse de la situation en matière de gestion de la ressource en eau a conduit l'Etat à ne plus juger utile d'accorder d'aide pour le développement de nouveaux stockages d'eau et notamment à ne pas accorder de subvention pour la construction du barrage de Chambonchard. Le Gouvernement a proposé aux collectivités concernées un programme alternatif à la réalisation de ce barrage qui permet d'assurer une alimentation satisfaisante en eau potable et industrielle et une meilleure mise en valeur du milieu aquatique.

b) La mise en oeuvre du programme " Prévention des inondations "

Ce programme, de 10,2 milliards de francs (financés en moyenne à 40 % par l'Etat et ses établissements publics), comprend 2 milliards de francs d'opérations sur les cours d'eau navigables (relevant de la compétence du ministère en charge des transports), dont le financement incombe pour l'essentiel à Voies Navigables de France (VNF) et 8,2 milliards de francs pour les autres cours d'eau, pour lesquels l'intervention de l'Etat est gérée par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

S'agissant de ce ministère, entre 1994 et 1998, plus de 2.900 opérations ont été lancées pour un coût total de près de 4 milliards de francs (50 % du programme prévu sur 10 ans), dont 1.500 millions de francs de crédits en provenance du budget de l'environnement. En 1999, un montant de 284,5 millions de francs (DO + AP) a été consacré par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement au financement d'opérations d'entretien et de restauration de cours d'eau et de zones naturelles d'expansion des crues ainsi qu'à la protection des lieux habités contre le débordement des cours d'eau. Sur ce montant, 110 millions de francs proviennent du fonds de concours des agences de l'eau institué en 1997.

En 2000, le montant des crédits s'élève à 271 millions de francs (DO + AP) dont 90 millions de francs provenant du fonds national de solidarité pour l'eau, créé à partir de 2000. Ainsi, l'exécution du plan sera poursuivie en 2000 conformément aux décisions prises en 1994.

3. Bilan d'activité des agences de l'eau et perspectives de réforme

On peut rappeler qu'en juin 1996, le Gouvernement avait fixé les grandes orientations concernant les VIIème programmes des agences de l'eau pour la période 1997-2001. Dans le cadre d'un plafond global de 51 milliards de francs de redevances, les aides des agences devaient permettre de financer un montant global de travaux estimé à 105 milliards de francs. Outre la poursuite des priorités inscrites dans le VIème programme, il était demandé aux agences de consentir un effort financier accru pour le milieu rural (soutien de l'assainissement autonome, réduction de la pollution dûe aux nitrates, périmètres de protection des captages d'eau portable...).

Sur la totalité du programme, le montant des aides s'élève à 57 milliards de francs qui se répartissent ainsi par domaine d'intervention :

- assainissement des collectivités : 27,3 milliards de francs ;

- lutte contre la pollution industrielle : 6,3 milliards de francs ;

- amélioration des pratiques agricoles : 2,3 milliards de francs ;

- amélioration en eau potable : 5,9 milliards de francs ;

- amélioration de la ressource et eaux souterraines : 2,5 milliards de francs ;

- milieux naturels : 1,6 milliards de francs.

Soit un total d'aides aux investissements de près de 45,9 milliards de francs.

En matière d'aides au fonctionnement, les montants actualisés sont les suivants :

- assistance technique : 0,6 milliards de francs ;

- aides à l'élimination des déchets : 1,1 milliard de francs ;

- primes pour épuration et aides au bon fonctionnement : 10,2 milliards de francs.

Soit un total d'aides au fonctionnement de près de 12 milliards de francs.

Au 31 décembre 1998, le niveau d'engagement des autorisations de programme en matière d'aides aux investissements, qui s'établit à près de 38 % (pour les deux premières années d'exécution du programme) pour l'ensemble des six agences, conforte les montants arrêtés pour le VIIème programme. Toutefois, on note une nette accélération des investissements liés à la lutte contre la pollution d'origine agricole (le cumul des engagements atteignant pour 1997 et 1998 près de 49 % des montants prévus initialement). Dans le domaine de l'assainissement des collectivités locales, si le niveau d'engagement reste stable en matière de réseaux d'assainissement (42 %), la part des aides liées à l'investissement en matière de stations d'épuration des collectivités locales, accuse un léger tassement (33 %) car certains projets importants de grandes collectivités ont été retardés.

S'agissant des prélèvements, le principe de stabilisation des redevances a permis d'enregistrer un ralentissement de la hausse du prix de l'eau pendant la période. Alors que sur la période du VIème programme (1992-1996), l'augmentation annuelle avait été d'environ 6 % et de 12 % entre 1994 et 1993, le taux de la hausse annuelle du prix de l'eau a baissé depuis 1997 et devrait -selon les prévisions- baisser encore jusqu'à l'achèvement du VIIème programme pour s'établir à +2 % en 2001. Le prix moyen en francs courants par m 3 devrait alors s'établir à 17,9 francs.

Les orientations du VIIIe programme devraient faire l'objet d'un cadrage dans le courant de l'année 2000. Elles s'inscrivent surtout dans la perspective d'une réforme législative d'envergure annoncée par le Conseil des ministres du 20 mai 1998.

Pour respecter le calendrier des agences de bassin, dont le VIIème programme s'achèvera en 2001, cette loi devra être adoptée au plus tard au premier semestre 2001. Selon les renseignements transmis à votre rapporteur pour avis, le nouveau texte devrait permettre de :

- renforcer significativement le rôle du Parlement dans la définition des redevances, compte tenu du caractère fiscal de ces dernières. Ainsi, la loi pourrait avoir à définir assiettes, taux-planchers et taux plafonds. De plus, il faudrait prévoir le principe de l'approbation par le Parlement, tous les cinq ans, du programme d'intervention des agences ;

- réformer le système des redevances en vue d'une meilleure application du principe " pollueur-payeur ", notamment à travers la réforme du système de la contre-valeur servant de base au calcul de la redevance de pollution domestique ;

L'application du principe pollueur-payeur à la lutte contre les inondations justifierait aussi l'établissement de redevances pour modification du régime des eaux :

- assurer une meilleure représentativité des comités de bassin et conseils d'administration en allant au-delà des dispositions contenues dans les décrets n° 99-764 et 99-765 du 6 septembre 1999 ;

- créer un Haut conseil de l'eau et de l'assainissement et un groupement d'intérêt public pour coordonner les actions d'intérêt commun des agences de l'eau et des autres établissements publics de l'Etat.

Compte tenu de l'intérêt que votre commission porte au bon fonctionnement des agences de l'eau, ce projet de loi fera l'objet d'un examen attentif par le Sénat, représentant des collectivités locales.

Tout en reconnaissant le bien fondé d'une plus grande intervention du Parlement
dans la définition des outils fiscaux finançant la politique de l'eau, il importe de ne pas remettre en cause l'autonomie des agences fondée sur le principe d'une gestion par bassin hydrographique.

Toute avancée significative en matière de solidarité nationale ou de péréquation dans le domaine de l'eau devra être appréciée au regard de ce principe fondateur.

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