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Proposition de loi relative au statut de l'élu.

10 janvier 2001 : Statut de l'élu ( rapport - première lecture )

 

 

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX INDEMNITÉS DE FONCTION DES ÉLUS

Article 4
(art. L. 1621-2 du code général des collectivités territoriales )
Nature juridique de l'indemnité de fonction

Bien que la nature juridique des indemnités de fonction n'ait jamais été, jusqu'à présent, fixée par la loi, la circulaire ministérielle du 15 avril 1992 prise pour l'application de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux indique que celles-ci " ne présentent le caractère ni d'un salaire, ni d'un traitement ni d'une rémunération quelconque ".

Pour autant, les indemnités de fonction sont soumises à la contribution sociale généralisée (CSG), au remboursement de la dette sociale (RDS), aux cotisations de retraite complémentaire des élus (IRCANTEC).

En outre, les indemnités de fonctions sont soumises à l'impôt sur le revenu, du moins pour leur partie excédant la " fraction représentative de frais d'emploi ", fixée forfaitairement à 100 % des indemnités maximales des maires de communes de moins de 500 habitants, soit 3.882 F par mois ou, en cas de cumul de mandats, à 5.823 F au maximum, compte tenu de l'ecrêtement des indemnités (art. 204-0-bis du code général des collectivités territoriales).

Enfin, selon l'article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 5 avril 2000 précitée, les indemnités de fonction ne sont saisissables que pour la partie qui excède cette fraction représentative des frais d'emploi.

Selon un arrêt de la chambre sociale de la Cour de cassation17(*), les indemnités de fonction perçues par les élus ne doivent pas être pris en compte pour la détermination des droits sociaux.

Il apparaît cependant que cette jurisprudence n'a pas fait disparaître des contentieux locaux, lorsque des organismes sociaux intègrent ces indemnités dans le calcul des ressources des élus, pour apprécier leurs droits aux différentes prestations sociales. Ceci est de nature à entraîner, pour les élus, des démarches longues, complexes et injustifiées et, dans certains cas, la réduction ou la privation de prestations pourtant justifiées.

Or, il n'apparaît pas normal d'analyser les indemnités de fonction comme un salaire, un traitement ou une rémunération, car un tel raisonnement reviendrait à assimiler l'exercice d'un mandat local à celui d'une profession.

Ces considérations avaient conduit le Sénat, en deuxième lecture du projet de loi relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives, à adopter, le 19 octobre 1999, sur la proposition de notre collègue M. Daniel Hoeffel et en accord avec votre commission des Lois, une disposition inspirée d'observations émises par l'Association des Maires de France prévoyant que les indemnités de fonction perçues par les élus locaux n'ont pas le caractère d'un revenu et ne peuvent donc pas être prises en considération pour la détermination de leurs droits sociaux.

Cette disposition, que l'Assemblée nationale n'a pas reprise, fait l'objet de l'article 5 de la proposition de loi de notre collègue M. Alain Vasselle.

Le texte adopté par le Sénat, et que votre commission vous propose de reprendre à l'article 4 de la présente proposition de loi, précisait aussi que ces indemnités n'étaient pas soumises aux cotisations de sécurité sociale, à l'exception de celles prévues par le code général des collectivités territoriales concernant la protection sociale et le régime de retraite des élus.

Ne seraient pas plus exclues, les cotisations sociales proposées par la commission aux articles 19 et 20 de la présente proposition de loi (voir ci-après commentaire de ces articles), pour assurer la couverture sociale de l'élu relative à ses temps d'absence pour accomplir son mandat (autorisations d'absence, crédit d'heures).

Votre commission vous propose donc, à l'article 4 de la présente proposition de loi, d'adopter à nouveau les dispositions précédemment votées par le Sénat pour que les indemnités de fonction ne soient pas assimilées à un traitement pour la détermination des droits sociaux et que celles-ci ne soient pas soumises à d'autres cotisations sociales que celles prévues par le code général des collectivités territoriales pour la protection sociale et le régime de retraite complémentaire des élus.

Tel est l'objet de l'article 4 que votre commission vous propose d'adopter ainsi rédigé.

Article 5
(art. 1621-3 du code général des collectivités territoriales )
Fixation par la loi du montant des indemnités de fonction

Votre rapporteur a déjà exposé que la loi fixait le montant maximal des indemnités de fonction susceptibles d'être allouées aux élus, à charge pour les assemblées délibérantes de déterminer leur montant dans la limite du plafond légal.

Or, de nombreux élus, spécialement dans les petites communes, renoncent à percevoir le montant maximal des indemnités, en dépit des charges qu'ils assument, dans l'unique préoccupation de ne pas alourdir les finances locales.

Il est aussi possible que, par suite de dissensions au sein de l'assemblée concernée, les indemnités de fonction soient fixées à un niveau qui peut s'avérer insuffisant pour les élus.

Aussi, l'AMF, la mission sénatoriale sur la décentralisation, et notre collègue M. Alain Vasselle dans sa proposition de loi, ont-ils préconisé que le montant des indemnités de fonction, au lieu d'être fixé par l'assemblée délibérante dans la limite d'un plafond légal, le soit par la loi, sauf décision de la collectivité de réduire ce montant et, comme actuellement, si la mise en oeuvre des dispositions sur le plafonnement des indemnités en cas de cumul des mandats l'exige.

En d'autres termes, les assemblées délibérantes garderaient la maîtrise de la fixation des indemnités de fonction, puisqu'elles pourraient, par délibération, les établir à un niveau inférieur à leur plafond légal.

Plusieurs associations d'élus locaux ont fait part à votre rapporteur du souci des conseils municipaux de pouvoir ajuster les montants des indemnités de fonction attribuées aux élus municipaux, en fonction de leurs charges effectives, faisant valoir à juste titre qu'un barème trop rigide ne permettait pas la prise en compte des responsabilités réelles des élus.

Il convient de rappeler à cet égard que, selon l'article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales, les maires-adjoints peuvent percevoir une indemnité d'un montant supérieur au maximum légal18(*), à condition que la somme des indemnités de fonctions effectivement allouées aux élus municipaux ne soit pas supérieure au montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints.

Dans les mêmes conditions, une indemnité peut être versée aux conseillers municipaux ayant reçu une délégation du maire et à ceux des communes de moins de 100.000 habitants qui exercent des mandats spéciaux19(*).

En d'autres termes, les indemnités des adjoints peuvent être majorées et, pour les conseillers municipaux des communes de moins de 100.000 habitants, des indemnités peuvent être créées, selon les responsabilités effectivement remplies, mais sous la réserve que l'enveloppe globale des indemnités de fonction ne soit pas dépassée. Il en résulte que le conseil municipal peut majorer les montants des indemnités qu'il alloue, en compensant ces majorations par des minorations.

Il n'est pas apparu souhaitable à votre commission, compte tenu de sa proposition de majoration des indemnités des adjoints (voir article 7 ci-après), de remettre en cause cette " enveloppe globale " d'indemnités de fonction.

En revanche, dans un souci de transparence, il est apparu opportun de prévoir l'annexion à toute délibération d'un conseil municipal sur les indemnités de fonction d'un ou plusieurs élus, d'un tableau récapitulant l'ensemble des indemnités allouées à ses membres.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, pour l'article 5 de la proposition de loi de décider :

- que les indemnités de fonction soient fixées à leur montant maximal prévu par la loi, sauf décision de la collectivité de réduire ce montant (ou si, comme actuellement, l'élu est soumis aux dispositions sur l'écrêtement des indemnités de fonction en cas de cumul des mandats) ;

- que toute délibération d'une assemblée établissant ou modifiant les indemnités de fonction d'un ou plusieurs élus soit accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres de l'assemblée concernée.

Les modalités d'application de ces dispositions seraient fixées par un décret.

Tel est l'objet de l'article 5 que votre commission vous propose d'adopter ainsi rédigé.

Article 6
(art. L. 2123-18, 3123-19 et 4135-19
du code général des collectivités territoriales)
Remboursement des frais nécessités par l'exécution de mandats spéciaux

L'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales prévoit que les fonctions de maire, d'adjoint, de conseiller municipal, de président et membre de délégation spéciale donnent droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution de mandats spéciaux.

Le Conseil d'État a défini le mandat spécial comme devant " s'entendre de toutes les missions accomplies (...) avec l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires communales, à l'exclusion seulement de celles qui lui incombent en vertu d'une obligation expresse "20(*).

Se trouvent donc exclues, les missions accomplies dans le cadre normal du mandat municipal, le mandat spécial résultant d'une délibération particulière de l'assemblée.

Les dépenses de transports engagés pour l'accomplissement d'un mandat spécial sont remboursées sur présentation d'un état de frais.

Les autres frais exposés peuvent être remboursés forfaitairement dans la limite du montant des indemnités journalières allouées aux fonctionnaires de l'État (soit 484 F à Paris et 404 F en région).

Le remboursement peut aussi être basé sur les frais réellement engagés, si l'assemblée délibérante a fixé préalablement les règles, en particulier pour le plafonnement21(*).

En revanche, les frais remboursés doivent toujours correspondre à un intérêt public. Ainsi, le remboursement de frais de garde d'enfants ne peut être institué par un conseil municipal22(*).

Il n'apparaîtrait cependant pas injustifié, dans son principe, que des dépenses, y compris de nature privée, mais engagées dans le but exclusif de permettre l'exercice d'un mandat, puissent être prises en charge par la collectivité concernée, déjà autorisée par la loi à rembourser les frais de transport nécessaires à l'accomplissement d'un mandat spécial.

Ces considérations ont conduit l'Assemblée nationale, le 14 décembre 2000, au cours de l'examen de la proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse et les membres du groupe communiste à prévoir une modification de l'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales pour permettre le remboursement " des frais, notamment de garde d'un ou plusieurs enfants " que nécessite l'exécution des mandats spéciaux exercés par les élus municipaux (article 6 de la proposition de loi adoptée par les députés).

On précisera que cette proposition de loi, " tendant à améliorer l'accès aux fonctions électives municipales ", ne comporte donc pas de dispositions relatives aux mandats et fonctions exercées dans les autres collectivités.

Votre commission des Lois, ouverte au principe de la prise en charge par la collectivité des frais de natures diverses engagés par les élus à raison de l'exercice de mandats spéciaux, a cependant considéré que cet assouplissement devait concerner, d'une manière plus générale, les dépenses nécessitées par ces mandats spéciaux, au lieu de se limiter aux seuls frais de garde d'enfants.

Ainsi, un élu pourrait-il être contraint d'engager des frais pour la prise en charge de son conjoint malade, par exemple, afin de pouvoir exercer un mandat spécial.

Enfin, votre commission estime que les présidents de conseils généraux et régionaux pourraient être indemnisés de leurs frais de représentation, dans les mêmes conditions que les maires.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, pour l'article 6 de la proposition de loi, une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre la prise en charge des dépenses de toute nature engagées par un conseiller municipal dans le but exclusif de lui permettre de remplir des mandats spéciaux.

Ces dispositions seraient applicables aux membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (art. L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales).

En outre, les articles L. 3123-19 et L. 4135-9 du même code permettent, dans les mêmes conditions, le remboursement des frais résultant de l'exécution de mandats spéciaux confiés aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux.

La rédaction de l'article 6 que vous propose votre commission des Lois apporte logiquement à ces articles les mêmes modifications que celles proposées pour les conseillers municipaux.

Enfin, des indemnités pour frais de représentation pourraient être versées aux présidents de conseil général ou régional dans les conditions actuellement prévues pour les maires (vote par l'assemblée délibérante concernée).

Tel est l'objet de l'article 6 que votre commission vous propose d'adopter ainsi rédigé.

Article 7
(art. L. 2123-23, L. 2123-23-1, L.3123-17 et L.4135-17 du code général des collectivités territoriales)
Revalorisation des indemnités de fonction des maires-adjoints
et des responsables d'établissements publics
de coopération intercommunale

Jusqu'à la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, les indemnités maximales des maires-adjoints et conseillers municipaux étaient calculées en pourcentage de celles des maires.

L'augmentation des indemnités maximales des maires entraînait donc corrélativement et automatiquement celle des autres élus municipaux.

Le même principe était applicable pour les présidents et vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale.

La loi du 5 avril 2000 précitée a augmenté de manière sensible les indemnités maximales du maire, dont le montant varie en fonction de la population, mais en opérant un décrochement par rapport à celles des autres élus municipaux et de structures intercommunales, qui n'ont donc pas été réévaluées.

En effet " l'indemnité de maire " prise en compte depuis cette dernière loi pour le calcul de celle des autres élus municipaux reste déterminée selon l'ancien barème applicable au maire.

Il en résulte que, sauf nouvelle modification législative, une majoration des indemnités maximales de maire n'entraînera désormais plus de manière automatique un ajustement de celles des adjoints, conseillers municipaux et délégués de structures intercommunales.

Le décalage ainsi créé entre la situation des maires et celle des autres élus n'est pas négligeable, puisque le taux d'accroissement des indemnités maximales des maires intervenu le 5 avril 2000 varie entre 18 % et 82 % selon les tranches de population 23(*).

L'AMF a donc demandé que les indemnités des élus municipaux et des responsables de structures intercommunales soient à nouveau fixées par référence à celles prévues pour les maires, et donc en prenant en compte la revalorisation de ces dernières en avril dernier.

Tel est également l'objet des trois propositions de loi présentées respectivement par nos collègues M. Jacques Legendre, Jean-Claude Carle, Alain Vasselle et plusieurs de leurs collègues, que votre commission vous propose de reprendre à l'article 7 de la présente proposition de loi.

On notera que, lors de l'examen de la loi de finances pour 2001, le Sénat a adopté une disposition en ce sens le 28 novembre 2000, que l'Assemblée nationale a ensuite supprimée et qui, de ce fait, ne figure pas dans la loi.

Les dispositions proposées par votre commission rétabliraient donc le principe de détermination des indemnités de fonction des élus municipaux et responsables de structures intercommunales par référence à celles prévues par la loi pour les maires, comme le Sénat l'a déjà voté en novembre dernier, de telle sorte que tous les élus puissent bénéficier d'une évolution comparable et parallèle.

Selon le ministère de l'intérieur, une telle disposition entraînerait une dépense supplémentaire de 1,7 milliard de francs.

En outre, il est apparu opportun à votre commission d'aligner le montant des indemnités de fonction des présidents de conseil général et régional, actuellement fixées à 130 % de l'indice 1015 de la fonction publique (soit 29.687 F) sur celui des indemnités des maires des communes de plus de 100.000 habitants (soit 33.113 F).

Tels sont les objets de l'article 7 que votre commission vous propose d'adopter ainsi rédigé.

* 17 23 mai 1996 : Syndicat SIAMV c/ URSSAF de Grenoble : " Les mandats des présidents et vice-présidents ne peuvent être révoqués ni par le comité du syndicat, ni par la commune qui les a désignés, en sorte qu'il n'existe aucun lien de subordination entre les président ou vice-présidents et le comité du syndicat intercommunal, et que les indemnités de fonction litigieuses ne peuvent avoir le caractère d'un salaire. "

* 18 40 % de l'indemnité maximale du maire dans les communes de moins de 100.000 habitants et 50 % de celle-ci dans les villes plus peuplées.

* 19 Les conseillers municipaux des communes de plus de 100.000 habitants peuvent percevoir des indemnités de fonction au plus égales à 6 % de l'indice 1.015 de la fonction publique, soit 1.370 F.

* 20 24 mars 1950, Sieur Maurice.

* 21 Cour administrative d'appel Paris, 26 janvier 1995, Legros.

* 22 Tribunal administratif de Limoges, 22 mai 1990, Préfet de la Haute Vienne.

* 23 Voir le barème des indemnités de fonction en annexe 3. Le détail des règles relatives à ces indemnités a été exposé précédemment (voir II-B).