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30 octobre 2001 : Corse ( rapport - première lecture )

 

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TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 47
(art. L. 4421-3 du code général des collectivités territoriales)
Conférence de coordination des collectivités territoriales

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 4421-3 dans le code général des collectivités territoriales, afin de créer une conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse.

La question de la coordination des politiques menées par l'Etat, la collectivité territoriale, les deux départements et les 360 communes de l'île n'avait pas été spécifiquement abordée dans le statut de 1991.

Le code général des collectivités territoriales, dans son article L. 5421-1, autorise les conseils généraux de départements même non limitrophes à créer des institutions ou des organismes interdépartementaux pouvant associer des conseils régionaux ou des conseils municipaux.

Ces organismes sont des établissements publics investis de la personnalité civile et de l'autonomie financière. Leur administration est assurée par les conseillers généraux élus à cet effet, conformément aux règles édictées pour la gestion départementale.

C'est ainsi que les conseils généraux de la Savoie et de la Haute-Savoie ont décidé, au cours du premier semestre 2001, de créer une assemblée des pays de Savoie, afin de gérer en commun les compétences facultatives qu'ils peuvent exercer : économie, tourisme, culture, agriculture, enseignement supérieur232(*).

Lorsqu'ils associent des conseils régionaux ou des conseils municipaux, ces organismes interdépartementaux sont régis par les dispositions relatives aux « syndicats mixtes ouverts », c'est-à-dire associant des collectivités territoriales, leurs groupements et d'autres personnes morales de droit public. Leur conseil d'administration comprend des représentants de tous les conseils ainsi associés.

Le présent projet de loi prévoit la création d'une instance de concertation plus souple, sur le modèle des conférences interdépartementales qui permettent de débattre de questions d'intérêt commun233(*).

Présidée par le président du conseil exécutif de Corse, la conférence de coordination serait composée des présidents des conseils généraux et, en tant que de besoin, des maires et des présidents des établissements publics de coopération intercommunale de l'île. Elle pourrait également entendre des personnalités qualifiées. Cette flexibilité devrait permettre à la nouvelle instance de siéger dans des formations différentes selon les sujets évoqués.

La conférence de coordination devrait se réunir au moins une fois par an, sur un ordre du jour fixé par son président, pour « échanger des informations, débattre de questions d'intérêt commun et cordonner l'exercice des compétences des collectivités territoriales, notamment en matière d'investissements. »

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. José Rossi, avec l'avis favorable de la commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, prévoyant la participation du président de l'Assemblée de Corse à la conférence de coordination, en tant que membre de droit.

Votre commission spéciale approuve la création d'une telle instance de concertation. Comme l'indiquait notre collègue Jacques Oudin dans son rapport234(*) remis en 1994 au Premier ministre M. Edouard Balladur : « Le foisonnement administratif de la Corse qui, pour seulement moins de 250.000 habitants, dispose de deux départements et d'une région, c'est-à-dire de deux conseils généraux, d'une assemblée de Corse, d'un conseil exécutif, de deux préfets, etc... rend nécessaire l'organisation d'une coordination qui associerait les principaux acteurs dans une instance informelle de réflexion et de discussion. Beaucoup d'entre eux en effet se disent insuffisamment informés et consultés sur les grands dossiers intéressant l'avenir de l'île. Le grand nombre d'acteurs et le grand nombre d'instruments différents rendent nécessaire une telle coordination, même si elle demeure informelle et souple. »

Votre commission spéciale tient cependant à mettre en exergue les ambiguïtés qui entourent la création de la conférence de coordination.

Dans son relevé de conclusions du 20 juillet 2000, le Gouvernement laissait entendre qu'elle constituerait le prélude à la disparition, annoncée en 2004, des deux départements de l'île. Le relevé disposait en effet : « Tant que les trois collectivités subsisteront, la collectivité territoriale de Corse pourra mettre en place avec les deux départements un dispositif de coordination de leurs politiques, dans le respect des compétences de chacun. »

L'exposé des motifs du présent projet de loi est plus prudent, qui indique que « Cette conférence de coordination est instituée dans le respect des compétences de chaque collectivité et n'anticipe pas sur la deuxième phase de la réforme qui devrait conduire à une révision constitutionnelle permettant la création d'une collectivité unique et la suppression des départements235(*). »

Dans son avis sur l'avant projet de loi modifiant et complétant le statut de la collectivité territoriale de Corse, l'Assemblée de Corse souligne quant à elle que « La collectivité territoriale ne pourrait se satisfaire de n'avoir qu'à constater l'évolution des politiques (notamment en matière de budget, de création de services, de définition d'objectifs ou de recrutement de personnels) mises en oeuvre par des collectivités dont la disparition est programmée : les mécanismes de concertation -auxquels l'Etat devrait être associé- devront donc aller au-delà de la simple coordination des politiques tout en respectant le principe de l'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre. »

Votre commission spéciale s'oppose à toute disposition qui anticiperait sur une éventuelle révision constitutionnelle dans un avenir aussi proche qu'incertain. A cet égard, la création d'une conférence de coordination peut sembler une mesure également utile dans la perspective du maintien des départements.

Votre commission spéciale rappelle également, comme elle l'a fait à l'occasion de l'examen de plusieurs autres articles du présent projet de loi, que l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre, posée dans la loi236(*), constitue une dimension essentielle du principe de la libre administration des collectivités locales consacré à l'article 72 de la Constitution.

A cet égard, les attributions reconnues à la conférence de coordination ne semblent pas induire un quelconque pouvoir de contrainte de la collectivité territoriale de Corse sur les conseils généraux, les communes ou leurs groupements.

Il eût été par ailleurs envisageable, à l'instar de notre collègue Jacques Oudin, d'élargir la composition de cette conférence de coordination aux représentants de l'Etat ou même aux parlementaires, afin de lui conférer un rôle de coordination de l'ensemble des politiques conduites dans l'île. En dépit du transfert de compétences, l'Etat conservera en effet d'importantes prérogatives et la mission de faire prévaloir l'intérêt national.

Cependant, les préfets resteront en mesure en mesure de faire valoir les positions de l'Etat dans les nombreuses instances de concertation prévues par les textes en vigueur et continueront d'exercer le contrôle de légalité des actes des collectivités locales.

Votre commission spéciale ne formule donc aucune objection de principe à la création d'une instance de coordination des politiques des seules collectivités locales. Elle vous soumet néanmoins un amendement tendant à prévoir la participation, de droit, des présidents des associations départementales des maires à la conférence de coordination.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 47 ainsi modifié.

Article 48
(art. L. 4422-9 du code général des collectivités territoriales)
Désignation des vice-présidents de l'Assemblée de Corse

Cet article tend à modifier l'article L. 4422-9 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser les modalités de désignation des deux vice-présidents de l'Assemblée de Corse.

Depuis la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, l'Assemblé de Corse est composée de 51 membres élus pour six ans au scrutin de liste à deux tours, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, avec une prime de trois sièges à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages au premier tour ou arrivée en tête au second tour.

Lors de sa première réunion, elle procède à l'élection de son président et des dix autres membres de la commission permanente, parmi lesquels elle doit désigner deux vice-présidents.

Le président est élu au scrutin secret pour la durée du mandat de l'Assemblée. L'élection est acquise à la majorité absolue des suffrages lors des deux premiers tours, à la majorité relative au troisième. L'Assemblée ne peut délibérer que si les deux tiers de ses membres sont présents ou représentés, sinon une réunion se tient de plein droit trois jours plus tard, sans condition de quorum.

Aussitôt après l'élection du président et sous sa présidence, l'Assemblée de Corse procède à l'élection des dix autres membres de la commission permanente, sous les mêmes conditions de quorum, mais pour une durée d'un an seulement237(*).

Les candidatures sont déposées auprès du président, dans l'heure qui suit l'élection. Si, à l'expiration de ce délai, le nombre des candidats n'est pas supérieur à celui des postes à pourvoir, les nominations prennent effet immédiatement. Dans le cas contraire, les membres de la commission permanente sont élus au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

L'article L. 4422-9 du code général des collectivités territoriales dispose que l'Assemblée doit ensuite désigner ses deux vice-présidents parmi les membres de la commission permanente. Il ne prévoit leur élection -au scrutin majoritaire- que dans le cas où le nombre de candidats serait supérieur au nombre de postes à pourvoir, sans préciser dans quel ordre la désignation doit être réalisée.

A la suite d'un recours d'un candidat malheureux, le Conseil d'Etat a été conduit, en 1997, à annuler l'élection des vice-présidents de l'Assemblée de Corse238(*). En l'espèce, le président de l'Assemblée de Corse avait, dans un premier temps, fait un appel à candidatures pour le poste de premier vice-président, qui n'est au demeurant pas prévu par les textes. Deux candidats s'étaient alors déclarés. Au lieu de faire procéder à l'élection, le président de l'Assemblée avait finalement décidé de pourvoir simultanément les deux postes. Tandis que l'un des deux candidats déclarés renonçait à se présenter, un troisième membre de la commission permanente annonçait son intention de briguer une vice-présidence. Les postes furent ainsi pourvus, le troisième candidat obtenant celui de deuxième vice-président.

Sur le recours du conseiller qui estimait avoir été évincé, le Conseil d'Etat a jugé que la procédure suivie avait entraîné une confusion ayant abusivement écarté l'un des candidats et qu'en tout état de cause, les textes ne faisant pas de distinction entre les deux vice-présidents, leur désignation ne pouvait avoir lieu suivant leur ordre de nomination. Pour ce motif, il annulé l'élection.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, vise donc à préciser que l'Assemblée de Corse désignera successivement les deux vice-présidents après avoir déterminé leur ordre de nomination. S'il n'y a qu'un candidat par poste, les nominations prendront effet immédiatement. Dans le cas contraire, il sera procédé à l'élection, poste par poste, dans les mêmes conditions que pour l'élection du président.

Votre commission spéciale vous soumet un amendement d'ordre rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 48 ainsi modifié.

Article 49
(art. L. 4422-19 du code général des collectivités territoriales)
Nombre des conseillers exécutifs de Corse

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 4422-15 du code général des collectivités territoriales, qui deviendrait l'article L. 4422-19 en application du II de l'article 3 du présent projet de loi, afin de porter de six à huit, en sus du président, le nombre des conseillers exécutifs de Corse. Il a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture.

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 a créé un conseil exécutif de Corse, distinct de l'assemblée délibérante mais responsable devant elle, et lui a confié l'entière responsabilité de la gestion de la collectivité territoriale.

Aux termes de l'article L. 4424-3 du code général des collectivités territoriales, il « dirige l'action de la collectivité territoriale de Corse (...), notamment dans les domaines du développement économique et social, de l'action éducative et culturelle et de l'aménagement de l'espace. Il élabore, en concertation avec les collectivités locales de l'île, et met en oeuvre le plan de développement de la Corse et le schéma d'aménagement de la Corse. »

Le conseil exécutif est composé d'un président et de six conseillers239(*), dont les fonctions sont respectivement assimilées aux mandats de président et de membre du conseil régional240(*). L'Assemblée de Corse les élit en son sein, au scrutin de liste, après avoir désigné les membres de sa commission permanente. Le président est le candidat figurant en tête de la liste élue241(*).

Les fonctions de conseiller exécutif et de conseiller de l'Assemblée Corse sont incompatibles. Les membres du conseil exécutif, sitôt élus, sont regardés comme démissionnaires de leurs fonctions à l'Assemblée et remplacés par leur suivant de liste.

Si le conseil exécutif est un organe collégial, son président occupe une place prépondérante. En témoignent, outre les pouvoirs classiques dévolus à un exécutif local de droit commun, la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire « sans équivalent dans les autres régions françaises »242(*) qui lui permet de préciser, d'une part les modalités d'application des délibérations de l'Assemblée de Corse, d'autre part les règles d'organisation et de fonctionnement des services de la collectivité. Ces arrêtés sont délibérés en conseil exécutif.

Le président du conseil exécutif maîtrise, par ailleurs, l'ordre du jour de l'Assemblée et dispose d'un droit d'accès à ses séances, au même titre que les autres conseillers exécutifs.

Le rôle prépondérant du président se mesure également à l'aune des délégations d'une partie de ses attributions qu'il peut consentir « sous sa surveillance et sa responsabilité » aux conseillers exécutifs, ainsi qu'à la désignation par ses soins, au sein des membres du conseil exécutif, des présidents des offices territoriaux.

Cette primauté se manifeste, enfin, par le régime de vacance des sièges de conseiller exécutif autres que celui du président : c'est en effet sur la proposition de ce dernier que l'Assemblée de Corse procède, par nouvelle élection, au remplacement.

Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, l'accroissement des compétences dévolues à la collectivité territoriale de Corse nécessiterait d'augmenter de six à huit le nombre des conseillers exécutifs.

Conformément au souhait de l'Assemblée de Corse « de ne pas modifier l'équilibre existant au sein de l'instance exécutive243(*) », cette disposition entrerait en vigueur lors du prochain renouvellement du conseil exécutif suivant la publication de la loi.

Toutefois, en cas de mise en cause de la responsabilité du conseil exécutif par l'Assemblée de Corse, le dispositif trouverait à s'appliquer avant le terme normal des fonctions des conseillers exécutifs, c'est-à-dire 2004.

Votre commission spéciale vous soumet donc un amendement destiné à préserver l'équilibre, semble-t-il fragile, au sein de la collectivité territoriale, aux termes duquel l'augmentation du nombre de conseillers exécutifs n'interviendra qu'à l'issue du renouvellement de l'Assemblée de Corse.

Elle vous propose d'adopter l'article 49 ainsi modifié.

Article 50
(art. L. 4422-25 du code général des collectivités territoriales)
Empêchement du président du conseil exécutif

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 4422-17 du code général des collectivités territoriales, qui deviendrait l'article L. 4422-25 en application du II de l'article 3 du présent projet de loi, afin de prévoir le remplacement du président du conseil exécutif en cas d'empêchement.

L'actuel article L. 4422-17244(*) ne prévoit, en effet, que le cas de vacance du siège : il dispose que les fonctions de président du conseil exécutif sont provisoirement exercées par un conseiller exécutif, choisi dans l'ordre de son élection, jusqu'à l'élection d'un nouveau président.

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, tend à transposer ces dispositions au cas d'empêchement : le président du conseil exécutif serait provisoirement remplacé par un conseiller exécutif dans l'ordre de la liste élue.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 50 sans modification.

Article 50 bis
(art. L. 4425-8 du code général des collectivités territoriales)
Information de l'Assemblée de Corse
par la chambre régionale des comptes

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative conjointe de sa commission des Lois et de M. René Dosière contre l'avis du Gouvernement, a pour objet de compléter l'article L. 4425-7 du code général des collectivités territoriales, qui deviendrait l'article L. 4425-8 en application du V de l'article 3 du présent projet de loi, afin de permettre à l'Assemblée de Corse de disposer d'un avis de la chambre régionale des comptes sur les conditions d'exécution du budget de la collectivité territoriale et de lui demander de procéder à des vérifications.

1. L'examen des conditions d'exécution du budget de la collectivité territoriale de Corse

A l'instar de ses homologues du continent et d'outre-mer, la chambre régionale des comptes remplit une triple mission de jugement des comptes -sa seule activité juridictionnelle-, de contrôle budgétaire et d'examen de la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Comme le faisait remarquer le groupe de travail du Sénat sur les chambres régionales des comptes, le contrôle budgétaire, né du vide créé par la suppression de la tutelle, « est à la fois précisément défini et relativement bien accepté par les collectivités locales245(*). »

Le rétablissement des budgets des collectivités locales par les chambres régionales se range parmi les fonctions administratives exercées par les juridictions financières. Dans ce cadre, elles interviennent sur saisine du préfet, dans le but de faire respecter les principes régissant les finances publiques locales.

Le rôle des chambres est de proposer au représentant de l'Etat une solution qu'il met en oeuvre en se substituant à la collectivité locale défaillante. Le préfet, conservant en l'espèce un pouvoir d'appréciation, peut s'écarter des propositions de la chambre régionale en motivant toutefois sa décision. Il n'exerce son pouvoir de substitution qu'à la condition que l'assemblée délibérante concernée rejette la proposition de rétablissement faite par la chambre.

La loi a prévu quatre cas de saisine des chambres régionales par le représentant de l'Etat : l'absence de budgets votés dans les délais ; l'adoption d'un budget en déséquilibre réel ; l'existence d'un compte administratif présentant un déficit ; l'omission de l'inscription de dépenses obligatoires. Dans ces quatre cas, les juridictions financières ont reçu une mission de dialogue avec les collectivités locales et avec le préfet dans le but de garantir le respect des règles budgétaires définies par la loi.

Le premier paragraphe (I) du présent article tend à confier à la chambre régionale des comptes la mission de vérifier « les conditions d'exécution du budget de la collectivité territoriale avant l'arrêt du compte administratif par l'Assemblée de Corse » et de lui remettre « un rapport dans les deux mois à compter de l'ouverture de la première session ordinaire de l'année suivant l'exercice ».

Selon M. Bruno Leroux, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, « compte tenu de la séparation des pouvoirs existants entre l'Assemblée de Corse et le Conseil exécutif, un mécanisme d'information de l'organe délibérant de la collectivité territoriale par la juridiction financière de l'île serait tout à fait justifié. Celui-ci s'inspirerait ainsi utilement de la mission d'information qui revient à l'échelon national à la Cour des comptes vis à vis du Parlement en application des dispositions de l'article 47 de la Constitution. Un tel dispositif permettrait, dans le même temps, de s'assurer du contrôle régulier de l'exécution du budget par le conseil exécutif246(*). »

La disposition aurait pour objet d'introduire plus grande transparence dans un budget de la collectivité territoriale appelé à croître fortement sous le double effet des transferts de compétences et du programme exceptionnel d'investissement.

Le compte administratif devant être accompagné des développements et explications nécessaires, l'organe délibérant peut, dans le droit en vigueur, exiger la communication des documents relatifs à la situation de consommation des crédits à une date donnée247(*). En revanche, les membres de l'assemblée ne peuvent pas demander directement aux agents de la collectivité territoriale les renseignements nécessaires248(*). La juridiction administrative contrôle le caractère suffisant de la communication des documents annexés par l'organe exécutif249(*).

Enfin, l'organe délibérant ne peut valablement délibérer sur le compte administratif s'il ne dispose pas de l'état de situation de l'exercice clos, c'est-à-dire le compte de gestion, dressé par le comptable de la collectivité250(*). Tel est le cas, notamment, pour l'examen du compte administratif du budget annexe des régies municipales.

La mission confiée à la Cour des comptes résulte de l'article 47 de la Constitution, de l'article L.O. 132-1 du code des juridictions financières et des articles 35 et 36 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle a été précisée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Tout en reconnaissance l'intérêt de la démarche de l'Assemblée nationale, votre commission spéciale ne peut souscrire au dispositif proposé. Inapplicable en l'état, il se concilie mal avec la procédure de contrôle budgétaire et se heurte au principe d'impartialité qui doit prévaloir en matière de jugement des comptes.

Pour devenir applicable, la procédure d'examen des conditions d'exécution du budget prévue par l'Assemblée nationale devrait être sensiblement modifiée.

Si l'on voulait renforcer les similitudes avec la Cour des comptes, on pourrait ainsi prévoir l'annexion du rapport de la chambre régionale au compte administratif.

Il conviendrait également de fixer la date de remise du rapport par la chambre régionale des comptes au 1er juin de l'année suivant l'exercice, en même temps que le compte de gestion. En effet, la première session de l'Assemblée de Corse débutant le 1er février251(*), la chambre régionale des comptes devrait présenter son rapport à la fin du mois de mars, selon le texte de l'Assemblée nationale, alors qu'en pratique, le compte administratif n'est rarement prêt avant les mois d'avril-mai. Il serait donc à tout le moins souhaitable de prévoir dans la loi une date de remise du compte administratif et du compte de gestion à la chambre régionale des comptes, au plus tard le 1er mai, afin de lui permettre de remplir sa mission.

Enfin, les effectifs et les moyens de la chambre régionale des comptes de Corse devraient être sensiblement renforcés et l'entrée en vigueur du dispositif devrait être reportée à l'exercice suivant celui de la promulgation de la loi.

Pour autant, en dépit de ces améliorations, le dispositif proposé au présent article se concilierait difficilement avec la procédure de contrôle budgétaire.

Saisie du compte administratif, la juridiction financière ne pourrait vraisemblablement s'en tenir à l'examen des seules conditions d'exécution du budget ; sous peine de fragiliser son intervention, elle devrait également délivrer un avis sur la sincérité des comptes et leur équilibre. Présentera-t-elle dans son rapport à l'Assemblée de Corse des propositions de redressement alors que celles-ci font actuellement l'objet d'une procédure spécifique qui fait intervenir le représentant de l'Etat ? Ou se contentera-t-elle de signaler les irrégularités constatées, en laissant au préfet et au conseil exécutif le soin d'élaborer ultérieurement avec elle les mesures de redressement nécessaires ?

Enfin, confier à la chambre régionale des comptes la mission d'informer l'Assemblée de Corse sur les conditions d'exécution du budget risquerait de remettre en cause l'impartialité du contrôle juridictionnel des comptes.

Pour remplir cette nouvelle mission, la chambre régionale serait en effet conduite à confronter le compte administratif au compte de gestion produit par le comptable de la collectivité.

Elle devrait donc examiner, dans un cadre consultatif, des comptes qu'elle devra, par la suite, juger à titre juridictionnel. Comme l'a souligné le groupe de travail du Sénat sur les chambres régionales des comptes, faute d'effectifs suffisants, ce dédoublement fonctionnel de la juridiction financière pourrait poser des problèmes au regard de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

La jurisprudence administrative a récemment sanctionné la participation au délibéré de la formation de jugement d'une chambre régionale des comptes chargée de se prononcer sur une déclaration de gestion de fait du rapporteur auquel a été confiée la vérification de la gestion de l'organisme dont les deniers sont en cause252(*). En d'autres termes, il est clairement établi que le principe d'impartialité applicable à toutes les juridictions administratives fait obstacle à ce que le rapporteur d'une chambre régionale des comptes participe au jugement de comptes dont il a eu à connaître à l'occasion d'une vérification de gestion.

Le Conseil d'Etat, dont la jurisprudence sur ce point est moins sévère que celle de la Cour de cassation253(*), a défini quatre critères pour décider si le rapporteur peut participer ou non au délibéré sans nuire à l'impartialité de la formation du jugement254(*) : ne pas être à l'origine de la saisine ; ne pas participer à la formulation des griefs ; ne pas avoir le pouvoir de classer l'affaire ou au contraire d'élargir le cadre de la saisine ; ne pas disposer de pouvoirs d'investigation l'habilitant à faire des perquisitions, des saisies ou à procéder à toute autre mesure de contrainte au cours de l'instruction.

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