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Proposition de loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française

 

2. Les précédents en matière de fiscalité locale outre-mer

Plusieurs lois de validation en matière de fiscalité locale outre-mer sont déjà intervenues donnant lieu, du fait de leur caractère nécessairement organique, à une décision du Conseil constitutionnel.

Un cas de validation assez semblable à celui résultant de la présente proposition de loi organique mais concernant la Nouvelle-Calédonie a ainsi été accueilli en 1995, sans même, d'ailleurs, que le Conseil constitutionnel ne se livre à une appréciation concrète de l'existence d'un but d'intérêt général6(*). Il s'agissait de purger une situation qui avait perduré pendant treize années, le fondement juridique de la contribution foncière sur les propriétés bâties et non bâties en Nouvelle-Calédonie étant entaché d'illégalité du fait de l'incompétence de son auteur. Il s'agissait en effet d'un arrêté du conseil du gouvernement du 28 juillet 1982 déclaré illégal par le Conseil d'État dans deux arrêts en date du 5 juin 1991 et du 13 mars 1993. Précisons qu'à défaut d'une validation, le territoire aurait été dans l'obligation de reverser aux contribuables la somme de 357,5 millions de francs, soit 6,5 milliards de francs CFP7(*).

Deux années après cette décision, une nouvelle intervention du Conseil constitutionnel venait valider une délibération du 8 décembre 1994 de l'assemblée territoriale de la Polynésie française portant institution de la contribution de solidarité territoriale, imposition destinée à financer le système de protection sociale (décision n° 97-390 DC du 19 novembre 1997). Afin de qualifier le but d'intérêt général poursuivi, le juge constitutionnel a estimé que « le législateur [avait] entendu prévenir le développement de contestations dont l'aboutissement aurait pu porter atteinte à la continuité du service public de la protection sociale sur le territoire de la Polynésie française et menacer la paix publique ».

3. L'existence d'un but d'intérêt général au cas présent

La demande de validation présentée dans la proposition de loi organique aujourd'hui soumise au Sénat est très comparable à celle qui a concerné la Nouvelle-Calédonie en 1995, tant du point de vue de son objet que de ses enjeux.

Il s'agit en effet d'un impôt foncier sur les propriétés bâties, dépourvu de base légale dans un premier temps, dans la mesure où l'arrêté devant définir les règles pratiques d'application de la méthode d'évaluation directe n'était pas intervenu, et entaché d'illégalité dans un second temps, du fait de l'incompétence de l'autorité ayant pris ledit arrêté. Alors que cette situation avait perduré pendant treize années en Nouvelle-Calédonie, elle dure depuis 1992 en Polynésie française.

Par ailleurs, le risque contentieux est réel et les sommes en jeu considérables. Comme cela a été indiqué précédemment, 55 recours sont actuellement portés devant le tribunal administratif de Papeete et, en amont, 66 réclamations préalables sont également enregistrées.

Lorsque l'illégalité a été révélée par une décision juridictionnelle, l'action en restitution des sommes versées ne peut porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la quatrième année précédant celle où la décision révélant la non-conformité est intervenue. Cela conduit à évaluer le montant des remboursements potentiels sur la période 1996-2000 puisque l'illégalité a été révélée par l'arrêt du tribunal administratif de Papeete en date du 19 décembre 2000. Cette règle est applicable à la Polynésie française en vertu de l'article 5 de l'ordonnance n° 98-581 du 8 juillet 1998 portant actualisation et adaptation des règles relatives aux garanties de recouvrement et à la procédure contentieuse en matière d'impôts en Polynésie française.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les sommes recouvrées au titre de l'impôt foncier et versées au budget du territoire sont passées de plus de 68 millions de francs en 1996 (soit plus d'1,2 milliard de francs CFP) à près de 80 millions de francs en 2000 (soit près d'1,5 milliard de francs CFP).

La part revenant au budget des communes est passée quant à elle sur la même période de plus de 32 millions de francs (soit près de 590 millions de francs CFP) à 38 millions de francs (soit plus de 690 millions de francs CFP).

Chaque année, le montant de l'impôt foncier susceptible d'être déchargé représente entre 40 et 45% du total des sommes recouvrées.

Pour les seules communes, cette somme équivaut chaque année à environ 10% de leurs recettes fiscales directes, soit sur la période 1996-2000 l'équivalent de près de la moitié des sommes revenant au budget des communes au titre des impôts directs en 2000.

Pour le Territoire, l'impôt foncier représente le quatrième impôt direct le plus productif, sa part dans le budget total des impôts directs évoluant entre 7,3% et 8,3% au cours des années 1996 à 2000.

Il ressort de ces éléments concrets d'appréciation que les troubles administratifs et financiers causés au territoire et aux communes par les demandes de remboursement seraient considérables et de nature à compromettre le bon fonctionnement du service public.

*

C'est pourquoi votre commission des Lois estime urgent de régulariser la situation et d'accéder à la demande de validation qui vous est soumise. Sous le bénéfice des observations qui précèdent et d'une modification rédactionnelle permettant de façon certaine de viser les impositions perçues non seulement par le territoire mais aussi par les communes, elle vous propose d'adopter les conclusions qu'elle vous soumet pour cette proposition de loi et qui sont reproduites ci-après.

* 6 Extrait de la décision n° 95-364 DC du 8 février 1995 : « Considérant que l'article 15 a pour objet de valider, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les impositions perçues par le territoire de Nouvelle-Calédonie au titre de la contribution foncière sur les propriétés bâties et non bâties pour les années 1982 à 1994 en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce que l'autorité ayant pris l'arrêté n° 82-386 du 28 juillet 1982, modifié par l'arrêté n° 82-471 du 7 septembre 1982 n'était pas compétente pour déterminer leurs bases ; que le législateur pouvait, comme lui seul est habilité à le faire, valider dans un but d'intérêt général des dispositions prises par une autorité du territoire ; que s'agissant d'un régime d'impositions ressortissant à la compétence des autorités territoriales, l'État ne pouvait ainsi intervenir que par le moyen d'une loi organique ».

* 7 Rapport Sénat n° 207 (1994-1995) fait au nom de la commission des Lois par M. Jean-Marie Girault, page 41.