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CHAPITRE PREMIER

LA GESTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

Cet agrégat regroupe les moyens de fonctionnement du ministère de l'emploi, la subvention versée à des organismes qui concourent au service public de l'emploi, celle versée à divers organismes d'étude et de recherche, ainsi que les moyens d'intervention de la politique des relations du travail.

Les crédits relatifs à la gestion de la politique de l'emploi s'élèvent à 2,63 milliards d'euros (17,23 milliards de francs), en progression de 6,3 % par rapport à 2001. Ils représentent 15,7 % de l'ensemble des dépenses du budget de l'emploi (14,5 % en 2001).

I. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) évoluent en 2002 de la façon suivante :

(en millions d'euros)


 

2001

2002

2002/2001

Rémunérations

302,7

306,5

+ 1,3 %

Pensions

63,8

65,7

+ 3,0 %

Charges sociales

49,7

50,3

+ 1,2 %

Total

416,3

422,8

+ 1,6 %

Il convient de constater que la progression de 3 % des crédits de pensions est la plus importante, deux fois plus élevée que la progression totale des dépenses de personnel.

Des dysfonctionnements dans la gestion des personnels

de l'administration centrale du ministère de l'emploi

Dans le tome 2 de son rapport public particulier consacré à La fonction publique de l'Etat, publié en avril 2001, la Cour des comptes a contrôlé la gestion des emplois, des effectifs et des rémunérations des personnels des deux administrations centrales du ministère de l'emploi et de la solidarité, entre 1996 et 1999. Les développements ci-dessous ne concernent que le secteur emploi dudit ministère.

Il apparaît clairement que les conclusions de la Cour confirment celles auxquelles votre rapporteur spécial avait abouties dans son rapport consacré à la gestion des personnels du ministère de l'emploi, établi conjointement avec notre collègue Gérard Braun, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat6(*).

1) Les emplois et les effectifs des administrations centrales

La Cour des comptes, rappelant que la gestion des emplois relevant de deux secteurs, dont la direction de l'administration générale et de la modernisation des services (DAGEMO) pour les personnels du secteur emploi, considère que « le processus de scission de la direction de l'administration générale, du personnel et du budget (DAGPB) pour donner naissance à la DAGEMO n'a pas été mené à son terme », chacune des deux directions gérant des personnels qui devraient logiquement relever du champ de compétences de l'autre direction. Par ailleurs, l'outil de gestion du ministère est obsolète : « la base actuelle du personnel est commune aux deux secteurs du ministère et comprend les personnels des services centraux et des services déconcentrés, mais elle ne permet qu'une gestion statutaire et non une gestion des emplois et des effectifs ou une gestion prévisionnelle ». Certes, si le ministère de l'emploi a décidé de se doter d'un nouveau système de gestion informatisée du personnel, normalement opérationnel en 2002, la Cour estime que « des économies d'échelle auraient sans doute pu être obtenues par une démarche commune ». Surtout, la Cour des comptes note que « les moyens humains des deux administrations centrales du ministère ne sont pas répartis en fonction d'une analyse des besoins », mais « sur la base d'une situation existante que les deux directions d'administration générale tentent de faire évoluer ».

La Cour des comptes souligne l'importance des écarts entre emplois budgétaires et effectifs réels sur emplois budgétaires. Cette situation résulte notamment de l'importance du nombre des agents contractuels, le ministère estimant que ce phénomène résulte de sa sous-dotation en agents titulaires au regard de l'évolution de ses missions. Pourtant, le taux de vacances des emplois budgétaires est élevé, de près de 10 % sur la période 1996-1999.

S'agissant des effectifs réellement en place, la Cour des comptes indique que, « au-delà des effectifs rémunérés sur emplois budgétaires, les administrations centrales du ministère [...] disposent de personnels financés sur d'autres supports ». Pour les deux secteurs du ministère, il existe ainsi des agents des services déconcentrés qui servent en administration centrale, alors qu'ils sont normalement affectés à la direction régionale d'Ile-de-France, dont 83 pour le secteur emploi. Ce dernier bénéficie également d'un nombre important - 160 - de mises à disposition. Ainsi, la Cour indique que, « alors que les 914 emplois dotés en loi de finances correspondaient à un effectif de 827,18 agents en équivalent temps plein, l'administration centrale comptait un effectif réel total au 31 décembre 1999 de 1.124,5, soit près de 300 agents de plus ; les 243 agents rémunérés par une autre source que le budget de l'administration centrale représentaient 21,6 % de l'ensemble des effectifs ». Elle porte un jugement sévère sur les pratiques du ministère : « le ministère se dote de moyens supplémentaires et d'un moindre coût - pour lui - sans avoir à en référer à la représentation nationale, qui peut seule autoriser la création des emplois. Une telle pratique, organisée par l'autorité de tutelle [...] nuit à la transparence des comptes et à la signification des dépenses de personnel tant pour l'Etat que pour les organismes dotés de l'autonomie juridique et financière qui mettent à titre gracieux des agents à disposition ». Elle conclut : « une remise en ordre s'impose ». Le ministère a d'ailleurs commencé à prendre des mesures correctrices.

2) Les rémunérations et indemnités

La Cour des comptes note que, « dans le secteur emploi, les dépenses de rémunérations principales sont restées pratiquement stables alors que les indemnités progressaient de 11,6 %. Les indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS) et les primes de rendement ont augmenté respectivement de 14,6 % et de 9,3 % ». Dans le même temps, « les crédits pour rémunérations principales n'ont été utilisés qu'à 89,3 % en 1999 pour les personnels titulaires alors que les dotations se révélaient insuffisantes pour les agents contractuels (taux d'utilisation de 108,3 % en 1999) ». Constatant que « le ministère de l'emploi et de la solidarité a rencontré des difficultés pour mettre en oeuvre la nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui n'a été appliquée qu'avec retard », la Cour des comptes indique que, « sans référence explicite aux critères de la circulaire du 14 décembre 1990 qui précisait que les emplois éligibles à la NBI devaient soit comporter une responsabilité particulière en termes de fonctions exercées, de moyens mis en oeuvre ou d'encadrement et d'animation d'équipe, soit impliquer une technicité particulière, les bénéficiaires de points de NBI ont été en majorité [...] des agents de catégorie B dans le secteur emploi. La NBI a été très fréquemment appliquée à des emplois qui bénéficiaient déjà d'indemnités spécifiques (traitement de l'information, travaux dangereux et insalubres) ».

En ce qui concerne la modification des modalités d'attribution de la prime de rendement, la Cour des comptes considère que « le changement de dispositif a eu principalement pour effet un relèvement des attributions les plus faibles et, de façon moins prononcée, des attributions les plus fortes. Mais la marge de manoeuvre laissée par le nouveau système [...] est sans doute plus limitée que dans l'ancien système de parts variables et bride la progression éventuelle des attributions maximales ».

Enfin, s'agissant des régimes indemnitaires, la Cour des comptes a relevé trois principales irrégularités :

- l'absence de base juridique de certaines indemnités et de certains compléments de rémunérations : par exemple, le ministère octroie à certains agents des compléments exceptionnels de rémunération sur la base d'autorisations données par le ministre chargé du budget ; de même, les indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont, dans les faits, gérés sur une base forfaitaire pour les agents de catégorie C, aucune solution n'ayant encore été trouvée depuis le précédent rapport de la Cour qui avait déjà mis ce point en évidence ;

- la fragmentation du cadre des indemnités forfaitaires ;

- les plafonds non respectés de la prime de rendement.

En conclusion, la Cour des comptes estime que les contrôles qu'elle a effectués font « apparaître les inconvénients du système de gestion partagée mis en place en 1990 entre deux secteurs ministériels désormais distincts, celui de l'emploi et celui de la santé et de la solidarité. Ce dispositif fait en effet obstacle à une gestion cohérente des personnels de chacun des deux secteurs, qui ont relevé de surcroît de ministères distincts durant une partie de la période examinée ».

La progression des dépenses de personnel correspond, pour l'essentiel, à :

- la création nette de 140 emplois, contre 194 en 2001 - pour un effectif total de 10.339 emplois budgétaires au 31 décembre 2001 -, qui se décompose en la création de 24 emplois à l'administration centrale, et de 116 emplois au sein des services déconcentrés du ministère, pour un coût de 5,21 millions d'euros (34,18 millions de francs) ;

- la régularisation de 130 emplois, essentiellement au titre de la résorption et de la consolidation d'emplois précaires, pour un coût de 3,34 millions d'euros (21,91 millions de francs) ;

- une revalorisation indemnitaire, intervenant notamment dans le cadre de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, à hauteur de 5,59 millions d'euros (36,67 millions de francs);

- une provision de 1,22 millions d'euros (8 millions de francs) pour la mise en oeuvre de mesures statutaires au profit du corps des inspecteurs du travail ;

- une dotation de 929.939 euros (6,10 millions de francs) au titre du renforcement des moyens des services pour la mise en oeuvre de la réforme sur la validation des acquis professionnels.

Le passage aux 35 heures des agents du ministère de l'emploi

La mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail au ministère de l'emploi et de la solidarité constitue un enjeu majeur dans un contexte de développement de ses missions, notamment dans les domaines de l'insertion sociale et professionnelle ainsi que de la sécurité sanitaire.

Avec des services qui emploient plus de 25 000 agents, deux objectifs majeurs ont été pris en considération pour engager, avec le concours d'une « équipe projet » placée sous la responsabilité d'un inspecteur général des affaires sociales, la réflexion préalable au respect de l'échéance du 1er janvier 2002 fixée par le décret du 25 août 2000 :

- assurer la qualité des prestations offertes aux bénéficiaires et aux partenaires en analysant et réorganisant les conditions de fonctionnement quotidien des services centraux et déconcentrés ;

- privilégier un dialogue social renouvelé en vue de permettre aux agents de bénéficier de cette avancée sociale avec le maximum de souplesse compatible avec les nécessités du meilleur service à rendre.

Après proposition d'un projet de cadre national en avril, l'administration a ouvert la négociation nationale avec les organisations syndicales représentatives du ministère le 15 mai.

Dans un premier temps, comme dans les autres ministères, les discussions se sont fixées sur les questions d'évolution des effectifs et de maintien des avantages acquis. Cependant, de véritables négociations ont pu réellement se nouer fin juin, et l'administration, prenant en compte certaines demandes des organisations syndicales, a pu arrêter le 26 juillet une position définitive portant sur les nouvelles conditions de l'organisation du temps de travail.

Ainsi, compte tenu du souhait des personnels de privilégier le recours à des jours de repos supplémentaires au titre de l'ARTT, la durée du travail sera organisée, dans le cadre du cycle hebdomadaire, sur la base de 38 heures 30 à compter du 1er janvier 2000 avec octroi de 20 jours de repos par an incluant une semaine octroyée dans les services depuis 1969. Par ailleurs, la généralisation des horaires variables apporte une souplesse supplémentaire aux personnels pour la gestion individualisée de leur temps de travail.

Des dispositions spécifiques, portant notamment sur les conditions de prise des jours de repos, permettent de garantir que ces droits nouveaux ne perturberont pas le fonctionnement des services. La qualité de l'accueil du public dans les services déconcentrés sera en particulier privilégiée.

Les organisations syndicales ont reconnu que ces dispositions constituaient des avancées positives. Elles continuent de contester le niveau des effectifs malgré la création projetée en 2002 de 125 créations nettes pour le ministère de l'emploi obtenues au titre du renforcement des effectifs des services pour faire face aux missions nouvelles qui leur sont assignées.

Mme la ministre a personnellement présidé le 6 septembre un comité technique paritaire et a notamment proposé aux organisations syndicales une méthode claire d'examen régulier de cette question de l'adéquation entre nos missions et nos moyens humains.

Un comité technique paritaire ministériel de consultation officielle des organisations syndicales sur les textes réglementaires d'application du nouveau régime de travail est convoqué pour le 18 octobre.

Les négociations se poursuivent actuellement sur des thèmes particuliers comme la prise en compte des déplacements professionnels, les incidences de la réduction du temps de travail pour les agents à temps partiel ou encore la définition précise des agents d'encadrement qui verront leur temps de travail annuel décompté en jours. L'administration souhaite terminer les négociations sur ces sujets à la fin octobre. Les questions relatives au nouveau régime des heures supplémentaires ainsi qu'à la mise en place d'un compte épargne-temps seront abordées ultérieurement en fonction des positions interministérielles qui doivent être prochainement arbitrées pour permettre la parution de textes réglementaires attendus d'ici à la fin de l'année.

Parallèlement à ces négociations, depuis juin, l'ensemble des services centraux et déconcentrés, avec le concours d'un « chef de projet ARTT » identifié sur chaque site et de consultants, poursuit une démarche méthodique de diagnostic de son organisation et de son fonctionnement quotidien en vue de procéder, après une analyse des points à améliorer, à l'élaboration d'un plan d'action permettant, au-delà de l'application du nouveau régime de la durée du temps de travail, de simplifier, rationaliser, voire supprimer certaines procédures, tâches ou activités en vue de rendre plus efficace notre action sur les missions prioritaires.

Une enveloppe de 1,07 million d'euros (7 millions de francs) a été prévue en 2001 pour assurer le financement par les services d'un recours à des consultants. Une enveloppe de 7.622,45 euros (50 000 francs) par direction départementale ou régionale a été déléguée aux directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, à charge pour elle de les répartir entre les directions départementales.

Source : ministère de l'emploi

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