B. L'INTÉGRATION ET LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS : 7,2 MILLIARDS D'EUROS

Les crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion s'élèvent pour 2002 à 7,161 milliards d'euros, soit autant qu'en 2001. Ils représentent 48,4 % du budget de la santé et de la solidarité contre 49,6 % en 2001 et 49,3 % en 2000. La stabilité est néanmoins contrastée puisque les crédits consacrés à la couverture maladie universelle (CMU) et au RMI diminuent, tandis que ceux de l'allocation de parent isolé (API) et de l'aide médicale progressent.

Le bleu budgétaire mentionne deux objectifs pour cet agrégat : réduire les inégalités observées entre étrangers et Français et améliorer l'accueil des primo-arrivants. Votre rapporteur spécial trouve cette initiative intéressante mais encore très éloignée de ce qu'il faudrait réaliser comme choix des objectifs par rapport à l'ensemble de l'agrégat.

Objectifs et indicateurs de l'agrégat « intégration et lutte contre les exclusions »

Objectif

Indicateurs

1999

2000

2001

Réduire les inégalités entre étrangers et Français

Taux de chômage

Ensemble : 11,8 %
Français : 11 %
Étrangers : 22,9%
UE :10,4%
Autres : 30,3 %

Ensemble : 10,6 %
Français : 9,4 %
Étrangers : 20,8%
UE : 9,5 %
Autres : 27,7 %

-

Améliorer l'accueil des primo-arrivants

Nombre de primo-arrivants

37.992

38.496

-

Nombre reçus en pré-accueil

nd

5.175

-

Nombre reçus en plate-forme d'accueil

6.130

19.385

-

Source : bleu budgétaire

1. Action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration

a) Les crédits de lutte contre l'exclusion

Les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion inscrits aux articles 10 et 20 du chapitre 46-81 « action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration » augmentent de 21,66 millions d'euros, soit une hausse de 10,5 % qui fait suite à des hausses de 18 % en 2001 et de 20 % en 2000, pour s'établir à 227,42 millions d'euros.

Cette forte progression s'inscrit dans le cadre du programme de prévention et lutte contre la pauvreté et l'exclusion, annoncé en 2001, et s'explique par une hausse de 33,9 millions d'euros, destinés à financer, notamment, de l'accompagnement social et des hébergement en urgence sociale. A l'inverse, les crédits destinés au fonds d'aide aux jeunes diminuent de 7,6 millions d'euros.

Enfin, 2,3 millions d'euros sont transférés vers le titre III pour le financement des commissions locales d'insertion dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, 2 millions d'euros de crédits destinés à l'accompagnement et à l'intégration scolaires sont transférés vers le chapitre 46-31, et 3,8 millions d'euros sont transférés vers l'article 50 du chapitre 46-81 pour financer l'accueil d'urgence de ressortissants étrangers. Dans la pratique, il est difficile de distinguer les crédits destinés à l'hébergement d'urgence des personnes en situation régulière de ceux destinés à financer l'accueil des personnes en situation irrégulière. Le gestionnaire n'a souvent guère le temps de se poser ce genre de questions.

Les crédits de l'article 10 recouvrent trois catégories de dépenses : les crédits pour le FONJEP, le financement de colloques, les conventions avec les associations nationales intervenant dans le développement social et la lutte contre l'exclusion. Les crédits du FONJEP (11,95 millions d'euros) aident les associations à salarier des personnels qualifiés qui exercent principalement des fonctions d'encadrement et de développement des actions de terrain menées par les associations, comme la socialisation des personnes et des groupes afin de maintenir, développer ou restaurer le lien social. En 2001, l'Etat finançait ainsi 1.690 postes FONJEP (soit une aide, pour les associations, de 7.165,10 euros par poste au 1 er juillet 2001). Parmi les 1.690 postes, 665 sont affectés à des foyers de jeunes travailleurs et 414 à des centres sociaux. Les frais de gestion de ces postes s'élèvent à 61 euros par poste. En effet, ce n'est pas l'Etat directement mais le fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) qui gère le dispositif en assurant la régularité des paiements, tout en vérifiant l'occupation du poste par un salarié. Ce fonds possède une fonds de roulement très important, supérieur à une année de fonctionnement, et qui tend à augmenter : il était de 12,36 millions d'euros à la fin de 1999 et de 12,79 millions d'euros à la fin de 2000. Si votre rapporteur spécial peut comprendre qu'un tel fonds de roulement est nécessaire pour faire face aux retards de paiement des ministères, il s'étonne d'une part de son niveau élevé, d'autre part du recours à un organisme extérieur pour assurer une telle gestion. Le faible nombre global de postes par département devrait permettre une gestion directe par les services déconcentrés. A tout le moins, votre rapporteur spécial souhaiterait que lui soient démontrés les avantages qu'apporte le choix d'une gestion déléguée dont il remarque qu'ils ne se lisent déjà pas dans une plus grande vitesse de gestion des crédits que ceux de l'Etat. Par ailleurs, le FONJEP finance sur les crédits de l'article 10 des emplois locaux d'insertion (ELI), sous forme de subvention forfaitaire annuelle pour la création d'un emploi au sein d'une association oeuvrant localement pour l'insertion des allocataires du RMI (11.221 euros). Comme il n'est plus attribué de postes ELI depuis 1999, et que les postes faisaient l'objet d'une convention triennale, le programme disparaîtra au cours de 2002.

Les associations nationales soutenues grâce aux crédits de l'article 10 oeuvrent dans les domaines du développement social, de la lutte contre la prostitution, de la lutte contre les sectes, de l'insertion des jeunes en difficulté, de l'accompagnement social des gens du voyage, de l'insertion par l'activité économique et de l'accès aux soins. Ces financements sont de deux natures différentes : soutien aux réseaux caritatifs d'envergure nationale 20( * ) ; soutien aux associations pour des actions expérimentales ou innovantes dans le champ de la lutte contre l'exclusion.

En 2002, les 760.000 euros supplémentaires obtenus sur l'article 10 doivent servir à mettre en oeuvre le programme national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, et bénéficier aux associations intervenant auprès des personnes démunies pour l'aide alimentaire. En ce qui concerne plus précisément les postes FONJEP, la reconduction du dispositif est prévue pour 2002, le coût annuel étant, compte tenu de l'application en année pleine de la revalorisation intervenue en juillet 2001, de 12,21 millions d'euros. Les crédits nécessaires au financement des derniers postes ELI s'élèvent quant à eux à 220.000 euros en 2002.

Les crédits de l'article 20 financent les réponses apportées à l'urgence sociale, les actions en direction des jeunes, dont les fonds d'aide aux jeunes, l'appui social individualisé (ASI) et un accompagnement social renforcé au profit des personnes prises en charge par les structures relevant du champ de l'insertion par l'activité économique, et diverses actions plus spécifiques telles que l'aide aux gens du voyage, les réseaux solidarité école, etc. Il faut noter que les crédits de cet article ont été abondés par un décret d'avance pour 13,3 millions d'euros, afin de prendre en charge des dépenses supplémentaires occasionnées par le financement du centre d'accueil de Sangatte (4,33 millions d'euros), des dépenses réalisées par la direction des affaires sanitaires et sociale de Paris pour l'accueil des populations sans abri (5,95 millions d'euros) et des dépenses additionnelles des DDASS de province pour faire face aux très nombreuses demandes d'accueil dans les centres d'urgence (3,05 millions d'euros).

Sur les crédits pour « dépenses cherchant à apporter une réponse à l'urgence sociale », les DDASS financent les dispositifs relevant de la veille sociale (centres et services d'accueil d'urgence, accueils de jour, équipes mobiles, SAMU sociaux, ..), les fonds partenariaux destinés à apporter une aide pour la prise en charge de services liés au logement (fonds d'aide aux impayés d'énergie, fonds d'aide aux impayés d'eau, subventions à des associations intervenant en aide matérielle au profit des plus démunis, dispositifs favorisant l'accès au logement, dont l'aide à la gestion locative des résidences sociales). Parmi ces dépenses, l'hébergement des personnes sans abri et les dispositifs facilitant l'accès aux dispositifs (numéro d'appel «115», équipes mobiles et «Samu-social») ont connu ces deux dernières année un développement très important.

L'essentiel des crédits pour aides aux jeunes correspond à l'abondement des fonds d'aide aux jeunes, financés paritairement entre l'Etat et les conseils généraux. Les DDASS financent également sur ces crédits les points d'accueil jeunes, structures destinées à offrir un lieu d'accueil et d'écoute à des jeunes désocialisés ou en danger de désocialisation. Les fonds d'aide aux jeunes ont bénéficié en 2000 à 110.000 jeunes (pour 160.000 demandes). Dans la moitié des cas, l'aide financière est destinée à la subsistance et dans le tiers des cas aux transports, pour un montant moyen variant de 100 à 600 euros selon les départements. 90 % des demandeurs ne sont pas scolarisés, la moitié n'a aucune qualification, autant est au chômage.

Les 33,14 millions d'euros supplémentaires obtenus sur l'article 20 devraient notamment permettre de favoriser l'accès effectif aux droits et d'améliorer le fonctionnement des structures concourrant à l'insertion des personnes en situation d'exclusion (3,8 millions d'euros), d'accroître les moyens consacrés à l'ASI et à l'accompagnement social de personnes spécifiques, notamment pour ce qui concerne les gens du voyage (10,67 millions d'euros), et de mieux faire face aux difficultés en matière d'urgence sociale (18,66 millions d'euros).

Quatre mesures de transferts affectent cet article 20 : 1,19 million d'euros vers l'article 20 du chapitre 46-31 pour financer le réseau de solidarité école et des chantiers de jeunes bénévoles ; 2,28 millions d'euros vers l'article 90 du chapitre 34-98 pour permettre le renforcement des commissions locales d'insertion pour les bénéficiaires du RMI ; 3,81 millions d'euros sur l'article 50 du chapitre 37-98 pour le centre d'accueil pour étrangers de Sangatte ; et 4,63 millions d'euros vers l'article 40 du chapitre 47-15 afin de regrouper sur une ligne unique des crédits destinés au financement des «points d'accueil jeunes» et des «points d'écoute jeunes».

b) Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale

Les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) inscrits à l'article 30 du chapitre 46-81 bénéficient d'une progression de 14,4 millions d'euros (soit une hausse de 3,6 % après une progression de 3,1 % en 2001 comme en 2000) pour atteindre 417,56 millions d'euros. Ces crédits supplémentaires recouvrent notamment les hausses suivantes : 6,48 millions d'euros destinés à compenser pour les CHRS l'incidence de la revalorisation du taux directeur des établissements médico-sociaux ; 6,4 millions d'euros pour la création de 500 places en CHRS ; 1,5 million d'euros pour la création de 30 places d'accueil et d'orientation des mineurs étrangers isolés.

Répartition des crédits supplémentaires en faveur des CHRS

 

2000

2001

2002

Augmentation des crédits

11,18 M€

12,35 M€

14,38 M€

dont personnel

4,78 M€ (42,7%)

6,1 M€ (49,4 %)

6,48 M€ (45,1 %)

création de places

6,4 M€ (57,3 %)

6,25 M€ (50,6 %)

7,9 M€ -54,9 %)

Il existe en France 806 CHRS, dont 6 outre-mer. En 2002, 530 places devraient être créées. En 2001, 337 places ont été créées, tandis que 171 places d'accueil d'urgence étaient transformées (respectivement 242 et 328 en 2000). La répartition des moyens nouveaux entre les différentes régions a été réalisée au plan national en tenant compte des indicateurs de pauvreté et de précarité des régions et dans la perspective d'un rééquilibrage au profit des régions les moins dotées. La répartition entre les départements relève d'une procédure déconcentrée qui affecte les dotations régionales au regard des mêmes critères de besoins et d'équilibrage.

Répartition du nombre de CHRS entre les régions

Régions

Nombre de CHRS

Régions

Nombre de CHRS

Alsace

22

Lorraine

47

Aquitaine

34

Midi-Pyrénées

34

Auvergne

13

Nord-Pas-de-Calais

64

Bourgogne

24

Basse-Normandie

13

Bretagne

30

Haute-Normandie

36

Centre

22

Pays de la Loire

40

Champagne-Ardennes

19

Picardie

28

Corse

3

Poitou-Charentes

27

Franche-Comté

15

PACA

61

Île-de-France

146

Rhône-Alpes

86

Languedoc-Roussillon.

27

Outre-mer

6

Limousin

9

 
 

Total 806 CHRS

Les caractéristiques des personnes hébergées en CHRS

D'après les derniers résultats statistiques connus, avant leur entrée en CHRS, les personnes accueillies avaient les caractéristiques suivantes : 22 % avaient un logement qu'elles ont dû quitter, 25 % étaient hébergées dans leur famille ou chez des amis, 10 % étaient sans abri, en squat ou en caravane, 30 % provenaient d'un autre établissement social, 4 % provenaient d'un établissement pénitentiaire. 25 % étaient salariés, 60 % étaient au chômage ou inactifs. 39 % des jeunes de moins de 25 ans et 20 % des adultes accueillis étaient sans ressources. Parmi la population adulte, les 16-25 ans représentaient 29 % de la population accueillie, les 25-44 ans, 31 % et les 45-59 ans, 40 %.

Les caractéristiques sociologiques des personnes hébergées évoluent peu à une exception près particulièrement notable: un certain nombre de CHRS, situés notamment sur l'arc Nord-Est /Sud-Est, abritent désormais, pour près de la moitié de leur capacité, une population étrangère en demande d'hébergement composée de familles nombreuses avec de jeunes enfants.

La durée des séjours varie selon la situation personnelle et la nature de l'établissement, selon les derniers résultats connus (exercice 1997). En CHRS, les jeunes isolés restent 143 jours en moyenne, les adultes seuls 114 jours et les adultes avec enfants 104 jours. En accueil d'urgence, la durée moyenne est de 12 jours ; dans les centres d'adaptation à la vie active seule, elle était de 131 jours, et dans les CHRS couplés avec un atelier de 159 jours.

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité

c) Les actions en faveur de l'intégration, des migrants et des réfugiés

Dans le domaine de la population et des migrations, les prévisions budgétaires initiales des deux exercices 2000 et 2001, se sont trouvées dépassées par les impératifs de prise en charge sociale des personnes déplacées en provenance du Kosovo arrivées en France dans le courant de l'année 1999 et par un afflux considérable de demandeurs d'asile.

Nombre de demandeurs d'asile (adultes seulement) accueillis en France

1998

1999

2000

2001 (8 mois)

22.377

30.907

38.747

31.090

Source : OFPRA

Ces phénomènes se sont traduits par des mouvements et des ouvertures de crédits complémentaires significatifs au sein du chapitre 46-81, en particulier pour abonder les crédits de l'article 60 « Centres d'hébergement et de réadaptation sociale des réfugiés ». Alors que 65,98 millions d'euros avaient été prévus en loi de finances initiale 2000, 249,1 millions d'euros auront été dépensés.

Évolution des crédits en faveur de la population et des migrations

(en millions d'euros)

 

2000

2001 (au 30/09)

2002

 

LFI

Situation nette

LFI

Situation nette

LFI

Dépenses non déconcentrées (art. 40)

4,33

149,43

6,24

13,82

9,28

Dépenses déconcentrées (art. 50)

7,73

7,96

9,96

14,55

15,69

CHRS pour réfugiés (art. 60)

47,89

74,59

61,16

92,47

94,05

Allocations d'attente et aides (art 70)

5,94

17,12

9,6

4,7

10,49

FASTIF (art. 80)

-

-

170,74

165,47

170,74

Total

65,89

249,1

257,72

291

300,25

Les crédits pour les actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés s'élèvent à 25 millions d'euros en hausse de plus de 54 % (après une progression de 34,6 % en 2001) (articles 40 et 50 du chapitre 46-81). Cette forte progression doit être nuancée par le transfert sur ces articles de 3,8 millions d'euros en provenance de l'article 20 pour l'accueil des ressortissants étrangers. Les moyens nouveaux réels sont destinés à financer, pour 2,3 millions d'euros, le dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile et les plate-formes d'accueil.

Les crédits de l'article 40 permettent de subventionner des organismes, principalement des associations, qui interviennent en faveur de l'intégration des populations étrangères ou d'origine étrangère (immigrés ou réfugiés) contribuent à l'information sur les questions relatives à la population, ou qui luttent contre le racisme et les discriminations, et de financer des missions spécifiques telles que la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile (confiée à « France terre d'asile »), le numéro d'appel gratuit « 114 » (géré par le GIP groupe d'études et de lutte contre les discriminations), l'accompagnement social dans les centres de rétention administrative d'étrangers devant faire l'objet d'une mesure d'éloignement (confié par voie de convention à la Cimade) ou la mise en oeuvre par la Sonacotra d'un dispositif non déconcentré d'accueil d'urgence de demandeurs d'asile. 1,15 million d'euros de crédits de fonds de concours abondent la dotation de cet article en provenance du fonds européen pour les réfugiés, afin de contribuer aux dépenses liées à l'accueil de réfugiés du Kosovo.

Les crédits de l'article 50 contribuent à financer le dispositif d'interventions sanitaires dans les centres de rétention administrative, la réalisation d'actions de formation linguistique et à visée professionnelle pour les réfugiés statutaires, des opérations d'accompagnement scolaire, la réalisation d'actions de parrainage et de médiation vers l'emploi ou la qualification professionnelle, notamment en faveur de jeunes, des opérations conduites en coopération avec les collectivités territoriales et visant au développement de politiques locales d'intégration des étrangers, et enfin les activités du groupement d'intérêt public « Habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri » et de l'observatoire régional de l'intégration d'Alsace. Les crédits de l'article 50 sont également abondés par le fonds européen pour les réfugiés (510.000 euros en 2001).

Les CHRS pour les réfugiés (article 60) bénéficient de 33,34 millions d'euros de crédits supplémentaires à 94,5 millions d'euros (+ 54,5 %). Sur cette hausse, 32,6 millions d'euros seront consacrés à l'accroissement des capacités d'hébergement des demandeurs d'asile (création de 1.500 places en centre d'accueil pour demandeurs d'asile, création d'un centre de premier accueil en région parisienne, création de 2.400 places d'hébergement d'urgence, création de 30 places pour demandeurs d'asile mineurs). Le solde des moyens supplémentaires sert à prendre en compte l'incidence de la revalorisation du taux directeur des établissements médico-sociaux. La forte progression des crédits succède à l'ouverture, par décret d'avance, de 38 millions d'euros en mai 2001 pour faire face aux besoins croissants en la matière.

Les crédits déconcentrés de cet article 60 permettent l'accueil des réfugiés et demandeurs d'asile dans des CHRS spécifiques. Le dispositif national d'accueil français comporte ainsi deux types d'hébergements. Les centres provisoires d'hébergement (CPH), dont la mission principale est de préparer l'insertion des réfugiés admis en France au titre de la convention de Genève, ont une capacité d'accueil de 1.028 places (il y a eu 1.371 entrées en CPH en 2000). Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) assurent quant à eux un hébergement et un accompagnement social et administratif aux demandeurs d'asile en cours de procédure devant l'OFPRA ou la commission de recours des réfugiés. Ils disposaient de 5.694 places en 2001. La capacité des CADA a été complété par la mise en place d'un dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile. Ce dispositif, financé sur l'article 40 du chapitre 46-81, et mis en place en novembre 2000, est destiné prioritairement aux demandeurs d'asile de la région parisienne. Sa capacité a été amenée à 1.300 places en 2001. Outre ce dispositif permanent, des opérations exceptionnelles d'accueil décidées par les autorités publiques à l'occasion de tensions internationales, s'imputent sur les crédits ouverts à l'article 60. En 2000 et 2001, tel a été le cas pour la prise en charge de plusieurs milliers de personnes déplacées en provenance du Kosovo. Enfin compte tenu de l'importance des flux de nouveaux demandeurs d'asile, des dispositions d'hébergement temporaire ou d'urgence (nuitées d'hôtels notamment) ont dû être mises en place et sont financées sur les crédits ouverts à l'article 60.

Enfin, les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les réfugiés et les demandeurs d'asile bénéficient de 900.000 euros supplémentaires, pour atteindre 10,5 millions d'euros (article 70). Ces crédits sont affectés au versement par le service social d'aide aux émigrants de l'allocation d'attente au bénéfice des demandeurs d'asile venant d'arriver sur le territoire national et des aides d'urgence et d'intégration au bénéfice des demandeurs d'asile et des réfugiés statutaires. De plus, l'association « Entraide universitaire française » alloue des bourses universitaires à des réfugiés statutaires poursuivant en France des études universitaires. Les aides d'urgence et d'intégration et les bourses universitaires entrent dans la catégorie « aides financières diverses ». Le nombre de bénéficiaires de l'allocation d'attente est passé de 25.127 en 1999 à 33.368 en 2000.

d) La subvention au FASTIF

A l'article 80 du chapitre 46-81, la subvention au fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF) est reconduite à son niveau de 2001 soit 170,74 millions d'euros. S'ajoutent à cette subvention des ressources provenant du FSE pour un montant de (3,05 millions d'euros) et un prélèvement sur fonds de roulement de 11,76 millions d'euros. Ce budget a été affecté en 2001 pour 169,83 millions d'euros aux interventions sociales. Les dépenses administratives s'élevaient à 19,34 millions d'euros, soit plus de 10 % du budget total. Au total, le FASTIF a soutenu en 2001 6.000 associations et organismes et pris 9.000 décisions de financement.

2. La couverture maladie universelle et l'aide médicale

a) La couverture maladie universelle

La contribution de État au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture maladie universelle du risque maladie s'élèvera en 2002 à 929,94 millions d'euros contre un peu plus d'un milliard d'euros en 2001 (article 10 du chapitre 46-82).

Le montant de la dotation de l'Etat au fonds CMU au titre de l'exercice 2000, qui était fixé en loi de finances initiale à 1.067 millions d''euros, a été réduit à 800,36 millions d'euros 21( * ) . Cette diminution s'explique principalement par un nombre de bénéficiaires en 2000 moins important que celui initialement prévu. Pour 2001, 1.006 millions d'euros ont été inscrits à l'article 10. Ce montant reposait cependant sur une connaissance limitée de la montée en charge du dispositif (nombre de bénéficiaires, dépense individuelle), comme des conditions de sortie des anciens bénéficiaires de l'aide médicale. Cette dernière variable reste la plus difficile à déterminer. Selon la CNAMTS, environ 900.000 anciens bénéficiaires de l'aide médicale ont vu leurs droits s'interrompre au 30 juin 2001. Cependant, le bilan définitif de cette opération de fin de droits reste incertain : d'une part, l'examen des situations personnelles ne s'est, pour de nombreux bénéficiaires, pas encore fait, d'autre part il est impossible d'apprécier avec exactitude le nombre de personnes qui ne se sont pas manifestées avant le 30 juin mais qui tenteront d'entrer à nouveau dans le dispositif d'ici la fin de l'année. Néanmoins, sur la base des premières données disponibles concernant le nombre de bénéficiaires et le montant moyen de la dépense individuelle, l'exécution de la loi de finances pour 2001 devrait dégager un léger reliquat de crédits non consommés. Le projet de loi de finances rectificatives pour 2001 en prend d'ailleurs acte en annulant, par le biais de l'arrêté d'annulation du 14 novembre 2001 joint au collectif, 79,43 millions d'euros.

Le montant de la dotation de l'État au fonds CMU retenu pour 2002 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 est de 929,94 millions d'euros. La diminution de crédits s'explique notamment par les sorties de bénéficiaires. Il y avait en 2000 5 millions de bénéficiaires. Au 30 juin 2001, ce nombre était de 5,258 millions. Au 31 juillet, il avait été ramené à 4,47 millions suite aux premières sorties du dispositif. Ces données restent cependant à manier avec prudence.

Répartition des bénéficiaires de la CMU en 2000

Régime attributaire du droit

Choix du régime obligatoire pour gérer la CMU complémentaire

Choix d'un organisme de protection complémentaire

Total

Régime général

4.360.000

344.000

4.704.000

Régime agricole

147.840

15.470

163.310

Régime des non-salariés non agricoles

103.000

22.000

125.000

Régimes spéciaux

6.860

830

7.690

Total

4.617.700

382.300

5.000.000

L'analyse des premiers bénéficiaires montre qu'ils sont jeunes (42 % ont moins de 20 ans), plutôt des femmes (60 %), issus des milieux ouvriers et employés, et quatre fois plus au chômage que le reste de la population (32 %). Son niveau d'études est inférieur à celui de la population.

Le fonds de financement de la CMU est, depuis le 1 er janvier 2001, alimenté par un versement mensuel de l'Etat de 83,8 millions d'euros, auquel s'ajoute le produit de la contribution de 1,75 % à la charge des organismes de couverture complémentaire. Une convention avec l'ACOSS prévoit ainsi un versement trimestriel de 39,64 millions d'euros, avec régularisation au titre d'un trimestre donné lors du versement de l'acompte suivant. Le fonds assume en dépenses le remboursement des prestations versées par les régimes obligatoires d'assurance maladie. Des conventions avec les régimes maladie ont été conclues pour les versements d'acomptes par le fonds. Elles prévoient des versements mensuels pour les grands régimes maladie (salariés, agricoles, non salariés-non agricoles). Pour la CNAMTS, le montant mensuel des acomptes est de 91,5 millions d'euros jusqu'à juin 2001, et de 77,44 millions d'euros de juillet à décembre 2001. Le fonds a aussi la charge du remboursement trimestriel aux organismes de couverture complémentaire s'il est débiteur auprès d'eux (lorsque le montant correspondant au produit du nombre de bénéficiaires gérés par le montant de 375 francs excède le montant de contribution due). Enfin, au titre de sa gestion administrative, le fonds a prévu des dépenses de 90.000 euros par mois.

La première source de coût de la couverture maladie universelle tient au montant dépensé par bénéficiaire. Il avait été fixé, lors du montage financier du dispositif, à 228,67 euros. C'est ce montant qui est remboursé aux organismes complémentaires. Or des échos de plus en plus nombreux indiquent que le coût réel est plus élevé et dépasserait 281 euros. Des incertitudes demeurent quant à la connaissance du montant de la consommation moyenne par bénéficiaire. Les données disponibles ne concernent que les régimes obligatoires d'assurance maladie car les données fournies provenant des organismes de couverture complémentaire ne sont pas parues significativement exploitables. Selon le rapport d'activité du fonds de financement de la CMU, la consommation moyenne en 2000, par bénéficiaire et par an 22( * ) est d'environ 212,21 euros. Selon une étude de la CNAMTS de juin 2001 23( * ) , la dépense 2000 en droits constatés serait de l'ordre de 236,30 euros. A noter que cette donnée est susceptible d'être légèrement modifiée, compte tenu d'informations tardives relatives aux dépenses hospitalières publiques.

L'autre signe du coût de gestion de la CMU se lit dans les moyens supplémentaires accordés par l'Etat à l'assurance maladie pour la mise ne place de la prestation. Fin 1999, la tutelle a ainsi autorisé la création de 1.400 emplois ; puis 600 nouveaux emplois ont été autorisés en février 2000, dont 500 emplois jeunes et 2.000 mois de contrat à durée déterminée ; sont venus s'y ajouter 3.660 mois de contrat à durée déterminée. L'annexe 1 de la convention d'objectifs et de gestion signée le 25 septembre 2000 par l'Etat et la CNAMTS formalise le coût de ces créations d'emplois : 62,6 millions d'euros par an ; la convention ajoute 8,4 millions d'euros pour faire face à des besoins de personnels supplémentaires. Dès juin 2001, cette somme a été utilisée. La CANAM a quant à elle embauché 35 équivalents temps plein et 40 emplois à durée déterminée sur 60 mois afin de gérer la CMU. La mutualité sociale agricole a, elle, effectué des redéploiements de moyens.

Votre rapporteur spécial ne peut que renouveler les observations faites par la commission des finances lors de l'examen du projet de loi portant création de la couverture maladie universelle. Faute d'une connaissance exacte du coût par bénéficiaire, il paraît difficilement compréhensible que les organismes complémentaires restent remboursés selon un forfait alors que l'assurance maladie l'est au coût réel, alors même que ce dernier reste peu connu...

b) L'aide médicale

Les sommes inscrites au titre de l'aide médicale État à l'article 20 du chapitre 46-82 augmentent de 7,62 millions d'euros, soit une hausse de 14,3 % à 60,98 millions d'euros. L'aide médicale de État, qui n'intervient plus que pour les étrangers en situation irrégulière et les personnes soignées en France pour raison humanitaire, reprend donc un mouvement de hausse.

3. Les prestations de solidarité

a) L'allocation de parent isolé

La contribution de État au financement de l'allocation de parent isolé (API) figure à l'article 10 du chapitre 46-83. Les crédits augmentent de 3,65 % après une hausse de 7,1 % en 2001 et de 2,8 % en 2000. Ils s'élèveront ainsi à 740 millions d'euros en 2002.

Evolution des dépenses de l'API en métropole

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Montant (M € )

688,6

719,67

724,19

759,9

708,7

700

706,7

721,16

713,5

740

Bénéficiaires (en milliers)

164

169

164

163

164

163

168

170

nd

nd

Il ne faut pas oublier que l'Etat est redevable à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, chargée du paiement de l'API aux allocataires, au titre de l'exercice 2000, de 57,7 millions d'euros.

Les 26,1 millions d'euros de hausse s'expliquent par la revalorisation de la prestation, la progression du nombre de bénéficiaires, et l'allongement d'un trimestre de la période de cumul entre l'API et un revenu d'activité. Les crédits pour 2002 ont en effet été déterminés par :

• une stabilisation de l'évolution tendancielle des effectifs en anticipant les effets positifs de l'allocation d'aide au retour à l'activité des femmes ; il est fait l'hypothèse que la montée en charge des modalités de cumul, qui allonge la durée de présence des allocataires dans le dispositif est désormais achevée, ce qui devrait stabiliser l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'API  ;

• une revalorisation de 1,8 % du montant de l'allocation pour 2001, tandis que la revalorisation prévisionnelle pour 2002 s'est basée sur l'évolution des prix ;

• une majoration du barème de l'API dans les départements d'outre-mer conformément la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 qui vise à aligner les montants de l'API servis dans les DOM sur ceux de la métropole en 2007 ;

• enfin, une prolongation de un à deux trimestres de la durée de cumul à 100 % entre allocation et revenu d'activité au moment de la reprise d'un emploi.

b) Le revenu minimum d'insertion

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI qui constituaient l'article 20 du chapitre 46-83 sont désormais scindés en deux articles : l'article 20 correspond aux crédits du RMI en métropole (4,436 milliards d'euros), et l'article 30 à ceux du RMI dans les départements d'outre-mer (43 millions d'euros). Au total, les moyens alloués au paiement du RMI par État diminuent de 33,6 millions d'euros pour un total de 4,48 milliards d'euros. Cette baisse, la première en loi de finances initiale depuis la création du RMI, recouvre en réalité une diminution de 71,7 millions des dépenses liée à la baisse du nombre de bénéficiaires, et ce malgré la revalorisation de la prestation et l'alignement de son montant dans les DOM sur celui de la métropole. A l'inverse, 38,1 millions d'euros supplémentaires sont prévus pour financer l'allongement d'un trimestre de la période de cumul entre le RMI et un revenu d'activité.

Crédits budgétaires dépensés au titre du RMI

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Mds F

8,67

14,32

13,17

16,63

19,22

22

23

24,23 (1)

26,23

31,9 (2)

29,24(3)

29,6 (4)

29,4 (5)

Mds €

 
 
 
 
 
 
 
 

4,45

4,86

4,46

4,51

4,48

(1) L'exercice 1997 a bénéficié en outre d'un report de 273 millions d'euros non consommés en 1995 et 1996

(2) Dont 27,75 millions d'euros pour couvrir les insuffisance de 1998

(3) Dont 82,8 millions d'euros pour couvrir les insuffisances de 1999 et une partie des insuffisances 2000

(4) LFI 2001

(5) PLF 2002


Pour la première fois depuis la création du dispositif, le nombre de bénéficiaires du RMI a diminué en 2000. Le RMI a connu une première phase de très forte croissance, jusqu'en 1994, avec un taux de croissance annuel du nombre d'allocataires d'environ 15 %. De 1995 à 1997, ce taux est revenu à environ 5 %, puis s'est ralenti pour finalement diminuer en métropole (la croissance étant de 3,5 % dans les départements d'outre mer) en 2000. En décembre 2000, le RMI était attribué à 965.000 allocataires en France métropolitaine et à 131.000 environ dans les départements d'outre-mer. En un an le nombre d'allocataires du RMI a ainsi reculé de plus de 52.000 en métropole, grâce à l'amélioration de la conjoncture économique et plus particulièrement, la baisse du chômage non indemnisé. Au premier semestre 2001, en métropole, le nombre de bénéficiaires du RMI a continué à décroître sur un rythme de - 1,2% 24( * ) . Cette évolution favorable reflète là encore la baisse du chômage et notamment celle du chômage non indemnisé (qui diminue lui aussi de 1,2 % au premier semestre). Néanmoins, la dernière revalorisation du RMI (+ 2,2 %) en début d'année 2001 et les mesures d'alignement du RMI dans les DOM ont permis à davantage de ménages d'accéder à la prestation, et de ce fait ont atténué l'impact positif de la conjoncture économique. La mesure de revalorisation aurait fait entrer dans le dispositif environ 1 % d'allocataires supplémentaires. A terme, l'alignement de la prestation dans les DOM devrait faire entrer 10% d'effectifs supplémentaires.

L'analyse de la baisse du nombre de bénéficiaires du RMI

La baisse du RMI profite principalement aux moins de trente ans et aux allocataires récents...

Les jeunes de 25 à 30 ans sont, depuis 1999, en diminution de 15 %, ce qui confirme et amplifie la tendance observée les années précédentes. Le nombre de moins de trente ans au RMI a ainsi diminué de 20 % depuis 1997, soit une baisse de près de 55.000 allocataires. Le nombre d'allocataires présents depuis moins d'un an diminue également fortement (-16 %) sous l'effet conjugué de la baisse des entrées et de la probabilité accrue de sortie des allocataires qui présentent une plus faible ancienneté au RMI.

...mais elle se diffuse désormais aux autres catégories d'allocataires.

Alors qu'en 1999 les jeunes et les allocataires récents étaient les seules catégories à bénéficier du contexte favorable de l'activité économique, la baisse du RMI se diffuse désormais aux allocataires plus éloignés du marché du travail : le nombre d'allocataires présents depuis plus d'un an a ainsi diminué de 1,8 % pour la première fois ; le mouvement de baisse touche désormais toutes les classes d'âge, à l'exception des allocataires de plus de 50 ans pour qui les politiques d'emploi privilégient généralement l'accompagnement du retrait du marché du travail.

Cependant lorsque l'ancienneté au RMI est très élevée, les opportunités de retrouver un emploi sont encore rares. Le nombre d'allocataires présents depuis plus de deux ans au RMI continue ainsi de s'accroître (+ 1,6 %).

Créations d'emplois et baisse du chômage ont permis une forte limitation des entrées au RMI et une accélération des sorties.

La baisse du chômage a permis de diminuer le nombre d'entrées dans le dispositif. Celles-ci sont en baisse de 14 % en métropole. Leur nombre est évalué à 300.000 pour 2000, contre 347.000 en 1999. Les entrées au RMI ont également diminué dans les DOM de 3 % en 2000. Les jeunes, moins couverts par le système d'indemnisation du chômage, constituent encore le principal flux d'arrivée au RMI avec 42 % des entrées (contre 24 % pour le stock), même si leur part est en constante diminution (ils représentaient un entrant sur deux en 1997). Grâce aux créations d'emplois, le rythme des sorties s'est nettement accéléré en 2000 pour atteindre 350.000 en métropole, soit une progression de 9 % par rapport à 1999. Ce résultat est d'autant plus remarquable que la forte diminution du flux d'entrées a mécaniquement limité le potentiel des sorties (on rappellera en effet qu'un tiers des entrants au RMI sortent avant six mois). Dans les DOM, l'accélération des sorties (+ 10 %) a permis une stabilisation des effectifs au second semestre et leur progression ralentie sur l'ensemble de l'année.

Malgré l'augmentation des sorties, le nombre d'allocataires bénéficiant des mesures de cumul RMI / revenus d'activité n'a pas progressé

Malgré le rythme élevé des sorties, le nombre et le pourcentage d'allocataires bénéficiant du cumul est resté stable au cours de l'année 2000. Selon les données définitives de la CNAF, 13,5 % des allocataires du RMI en métropole, soit environ 127.000 personnes, ont bénéficié d'une mesure de cumul 31 décembre 2000. Cette évolution tend à démontrer qu'une large partie des allocataires qui retrouvent une activité ne bénéficient pas de mesures de cumul au-delà de la période de cumul intégral de trois mois. La réforme visant à prolonger de trois mois cette période de cumul intégral devrait donc avoir un impact positif sur le nombre de bénéficiaires concernés.

La baisse du RMI s'est largement diffusée à travers tout le territoir e

A l'exception de trois départements ruraux (Haute-Corse, Ariège et Lozère), la baisse du RMI profite à l'ensemble des départements. Les diminutions les plus fortes sont observées dans l'Ouest du pays, autour de l'axe Rhin-Rhône, dans les Yvelines et le Loiret. Les départements qui enregistrent les résultats les moins favorables sont concentrés principalement dans la partie sud du pays. Globalement la baisse du RMI a été modérée dans les départements où le chômage a le moins diminué et forte lorsque la baisse du chômage a été vigoureuse. Dans les quinze plus gros départements la baisse du RMI est légèrement ralentie, -3,2 %, contre -5,2 % en moyenne, à l'image de celle du chômage - 14,8 % contre - 16,2 % en moyenne.

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité

L'insertion des bénéficiaires du RMI, comme le montre l'analyse des raisons des sorties du dispositif, se fait majoritairement par l'emploi. L'étude, sur dix-huit mois, des allocataires de 1997 a ainsi montré que 30 % étaient sortis un an plus tard : deux tiers avaient obtenu un emploi (ou leur conjoint). L'autre tiers évoquait des raisons de sorties différentes : le plus souvent ils déclaraient toucher une autre allocation (AAH, API, FNS, chômage...), avoir connu un changement dans leur vie familiale (départ ou arrivée du conjoint, d'un enfant...) ou avoir des problèmes administratifs. Près d'un tiers des allocataires ne perçoit l'allocation que pendant moins de 6 mois, à l'inverse, plus d'un tiers reste dans le dispositif plus de quatre ans.

Toutes les études confirment donc le lien très étroit entre la situation de l'emploi et le nombre de bénéficiaires du RMI. Le gouvernement a profité de l'amélioration de la situation de l'emploi et donc de l'effet volume du nombre de bénéficiaires pour élargir l'accès au RMI et revaloriser la prestation. Ce faisant, il a rigidifié la dépense plutôt que de profiter des économies générées par la croissance pour mieux préparer l'avenir. Votre rapporteur spécial regrette cette situation et craint que la remontée du chômage constatée de manière ininterrompue depuis six mois ne provoque une nouvelle progression du nombre des allocataires.

Le profil des allocataires

Des personnes vivant seules en majorité

Les personnes isolées, sans enfant ni personne à charge, sont largement majoritaires puisqu'elles représentent près de 60 % de l'effectif. Il s'agit en grande partie d'hommes seuls : 415.000 hommes pour 226.000 femmes. Le reste de l'effectif est composé à égalité de familles monoparentales (22 %) - essentiellement des mères seules avec enfants - et de personnes vivant en couple (20 %). Aussi, globalement, il y a autant de femmes que d'hommes au RMI.

Un allocataire sur quatre a moins de trente ans.

Les allocataires du RMI constituent une population relativement jeune : 26 % ont moins de trente ans alors que la condition d'âge interdit l'entrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf s'ils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à l'inverse sous-représentés, ces personnes bénéficiant de départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum vieillesse pour les plus démunis. La prépondérance des jeunes s'explique par la plus faible part de ces personnes ayant des droits valorisés aux ASSEDIC et la plus forte proportion de personnes isolées parmi cette population et ne pouvant donc pas bénéficier du revenu d'un conjoint. Globalement on comptait en 1997 une personne sur quinze âgée de 25 à 29 ans au RMI, contre une sur cinquante pour les 55-59 ans. Néanmoins, sous l'effet positif de la conjoncture économique et de la politique de l'emploi, la part des jeunes est en baisse depuis deux ans, alors qu'elle était restée stable depuis huit ans. La part des moins de trente ans est ainsi passée en métropole de près de 30 % en 1997 à 26 % en 1999.

Près de 20 % des allocataires ont au moins le niveau baccalauréat, mais plus de 40 % ne sont titulaires d'aucun diplôme.

Le niveau de formation des allocataires reste inférieur à celui de la population générale : la part des allocataires du RMI titulaires d'un baccalauréat est de 19 %, contre 33 % pour la population active en général. On notera cependant qu'en 1990, elle était de 7,5 % pour les allocataires du RMI, contre 24 % pour la population active en général. Le niveau de formation progresse donc un peu plus rapidement pour les allocataires du RMI que pour l'ensemble des actifs, signe d'une plus forte précarité des jeunes et notamment des jeunes diplômés avant leur stabilisation dans la vie professionnelle.

L'accès à un logement autonome reste un problème important pour une large partie des bénéficiaires

Un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des amis et près de 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou sont sans-logis. La situation moyenne des bénéficiaires du RMI s'est améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis 1988 (plus de 10%) et atteint désormais 55 %.

Pour beaucoup d'allocataires, les problèmes de santé sont un frein à leur reprise d'activité

17 % déclarent avoir en permanence des problèmes de santé ou des handicaps qui les empêchent de travailler ou des gênes dans la vie quotidienne. 16 % déclarent avoir "souvent ou parfois" ces mêmes difficultés (enquête INSEE, 98).

Le montant moyen du RMI perçu par les allocataires s'élève à 321,21 euros

Le RMI est versé pour des montants très différents, il s'agit en effet d'une allocation différentielle qui complète jusqu'à un niveau garanti les ressources du foyer. En 1999, le montant moyen perçu par les allocataires était de 2.100 F (320,14 euros), moins de 50 % des allocataires percevaient moins de 2.500 F (381,12 euros), et 13,4 % percevaient plus de 3.000 F (457,35 euros). Le RMI entre en moyenne pour moitié dans les revenus des allocataires.

Près d'un tiers des allocataires ne perçoit l'allocation que pendant moins de 6 mois, à l'inverse, plus d'un tiers reste dans le dispositif plus de quatre ans.

Sur les 345.000 entrées au RMI, un tiers des allocataires perçoit l'allocation pendant moins de six mois. Comme dans la plupart des processus d'insertion, les chances de sortie sont plus élevées lorsque les allocataires sont jeunes, diplômés ou plus proche de l'emploi.

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité

L'objectif de la mesure de cumul du RMI et des revenus d'activité est de favoriser la reprise d'une activité professionnelle en garantissant un certain niveau de ressources notamment pour aider les personnes les plus en difficulté à faire face aux dépenses induites par une reprise d'activité (frais de transport, garde d'enfants, habillement). Le principe prévu par la loi d'orientation de lutte contre les exclusions était le cumul pendant un trimestre des revenus d'activité et de la totalité des allocations ; pendant les trois trimestres suivants, le cumul est au maximum de 50%, ce qui signifie que la moitié du revenu procuré par l'activité est déduit de l'allocation versée. 127.000 personnes bénéficiaient, au 31 décembre 2000, de ce mécanisme en métropole, soit 13,5 % des allocataires. Le programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale prévoit de nouvelles modalités de cumul. Elles prolongent d'un à deux trimestres le durée de cumul intégral. Cette réforme aura cependant pour conséquence de prolonger la durée de présence de certains allocataires reprenant une activité dans le dispositif.

Le taux de contrats d'insertion reste stable en 2000, à environ 50 %. Les disparités départementales demeurent importantes : dans une dizaine de départements, le taux de contrats est inférieur à 30 %, alors que dans certains départements ruraux la quasi-totalité des allocataires possède un contrat en cours de validité. Cependant, le nombre de signataires d'un contrat ne reflète qu'imparfaitement l'aide à l'insertion effective réalisée par les services sociaux ou l'ANPE, celle-ci ne donnant pas toujours lieu à contractualisation. Environ 800.000 contrats d'insertion ont été signés au cours de l'année 2000 en métropole. Les contrats portent très majoritairement sur l'insertion professionnelle.

La dotation pour 2002 prévoit une revalorisation du montant de l'allocation de 2,2 % au 1 er janvier 2001. Elle prend également en compte une évolution à la baisse des effectifs d'allocataires en 2001 et 2002 explicable par une meilleure indemnisation du chômage et l'accès des allocataires du RMI au service « plan d'action personnalisé » (PAP), déjà proposé par l'ANPE aux chômeurs relevant du régime de l'assurance-chômage. Les dépenses prévisionnelles prennent également en considération trois modifications du dispositif :

• la poursuite du processus d'alignement du RMI dans les DOM,

• la prolongation de la durée du cumul à taux plein d'un trimestre à deux trimestres,

• l'exclusion des bourses d'enseignement supérieur des ressources prises en compte pour le calcul du RMI.

A ces dépenses d'allocation, s'ajoutent, pour l'Etat, des dépenses d'insertion comme les crédits d'insertion pour les DOM (139,2 millions d'euros en 2000), et les dépenses de financement des mesures emploi (1,1 milliard d'euros en métropole en 2000). L'Etat prend aussi en charge les majorations d'aide au logement dont bénéficient les allocataires du RMI (environ 153 millions d'euros), et l'exonération de la taxe d'habitation (176,7 millions d'euros).

Dépenses totales de l'Etat au titre du RMI en 2000

(en milliards d'euros)

Allocation

Mesures emploi

Créance proratisation DOM

Majoration d'aide au logement

Exonération taxe d'habitation

Total

4,7

1,1

0,14

0,15

0,18

6,27

La contribution financière des départements a évolué avec la mise en place de la CMU à partir du 1 er janvier 2000. Cette réforme a réduit les obligations des départements en matière d'inscription de crédits d'insertion : de 20 % à 17 % de l'allocation payée en métropole, et à 16,25 % dans les départements d'outre-mer. Les crédits d'insertion sont ainsi estimés en 2000 à 686 millions d'euros en métropole et 65,5 millions d'euros pour les DOM.

4. Les subventions d'équipement social

Avec 4,57 millions d'euros d'autorisations de programme contre 4,59 millions en 2001, les établissements de réinsertion sociale et professionnelle (article 40 du chapitre 66-20) voient leurs possibilités d'engagement demeurer constantes (après des baisses de 41 % en 2001 et 34 % en 2000). Les crédits de paiement diminuent quant à eux fortement de 4,55 millions d'euros à 1,9 million d'euros soit une réduction des moyens de paiement de 58,2 % qui succède à une diminution de 44,7 % en 2001.

Les subventions d'investissement imputées sur cet article servent à rénover les CHRS dont les locaux sont encore vétustes ou qui ne permettent pas de préserver la dignité et l'intimité des personnes accueillies. Les régions qui ont ainsi sollicité des crédits les ont affectés prioritairement à la réalisation de travaux de sécurité et de mises aux normes des bâtiments : suppression des dortoirs, installation de sanitaires, etc.

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