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AUDITION DE M. ALAIN RICHARD,
ministre de la Défense

Commission des finances - 24 octobre 2001

Avant de procéder à la présentation des principales caractéristiques du projet de budget de la Défense pour 2002, M. Alain Richard, ministre de la Défense, a tenu à souligner que les événements du 11 septembre dernier, les interrogations qu'ils pouvaient susciter, et les réflexions qui en découlaient, ne remettaient aucunement en cause l'économie et la pertinence du budget présenté, objet d'un accord entre le Président de la République et le Premier ministre. Il a notamment considéré que le défi actuel concernait d'abord la protection intérieure et l'efficacité dans la recherche des réseaux. A ce titre, les besoins militaires ne pouvaient être que de nature complémentaire, et ne constituaient qu'un « fragment » de l'action anti terroriste. En tout état de cause, les récents événements ne se prêtaient, selon lui, à faire disparaître ou à remettre en cause ni le contexte, ni les défis, ni les objectifs dont la définition avait présidé à l'élaboration du présent projet de budget et, plus généralement, de l'actuelle loi de programmation militaire.

Abordant ensuite rapidement le bilan de cette loi de programmation, M.  Alain Richard a estimé que la quasi-totalité des objectifs avait été atteint, notamment en ce qui concerne les effectifs. Les engagements extérieurs des forces françaises ont confirmé la pertinence globale des choix effectués dans la conception du modèle d'armée 2015, tout en révélant la nécessité de certaines adaptations. L'engagement dans les Balkans a en outre confirmé la nécessité de poursuivre la consolidation et le renforcement de l'Europe de la défense.

Le projet de budget 2002 se traduit par une progression de 1,6 % des « crédits disponibles ». Celle-ci privilégie le titre III, majoré de 2,3 % à 16,5 milliards d'euros, tandis que le titre V ne progresse que de 0,7 % pour les crédits de paiement, portés à 12,4 milliards d'euros, complétés par 411 millions d'euros de reports disponibles, soit un niveau global de 12,8 milliards d'euros, inférieur à celui des autorisations de programme (13,01  milliards d'euros).

M. Alain Richard a souligné que l'évolution du titre III traduisait l'achèvement de la professionnalisation des forces, avec la réalisation à 99 % du niveau d'emplois budgétaires prévu par la loi de programmation, soit 436.000 emplois réalisés, pour 440.000 emplois programmés. Il a relevé que les écarts par rapport à la loi de programmation, limités à moins de 1 % de l'objectif final, ne concernaient pour l'essentiel que les civils, avec un déficit de 2.000 postes, et les volontaires, avec un déficit de 2.400 postes. Il a par ailleurs rappelé que les moindres dépenses ainsi réalisées avaient permis d'accroître le recours à l'externalisation. M. Alain Richard a évoqué les difficultés, désormais croissantes, de recruter dans un contexte de reprise du marché du travail, et relevé à cet égard le caractère particulièrement ambitieux du niveau de recrutement prévu pour 2002, avec 35.900 militaires et 3.750 civils, soit un seuil jamais atteint jusqu'à présent.

De fait, un effort particulier sera consenti en 2002 pour améliorer l'attractivité des carrières, avec la mise en oeuvre de plus de 38 millions d'euros de mesures indemnitaires nouvelles d'une part, et par le biais, d'autre part, d'un renforcement des moyens de fonctionnement de nature à accroître les taux d'activité des forces.

M. Alain Richard a par ailleurs précisé qu'un effort particulier serait consenti en direction de la gendarmerie, avec la création de 700 postes supplémentaires de sous-officiers et de 200 postes d'officiers. En outre, les services de renseignement bénéficieront de 200 emplois supplémentaires.

Abordant ensuite l'analyse des crédits du titre V, affectés à l'équipement des forces armées, le ministre a estimé que le niveau prévu pour 2002, soit 12,4 milliards d'euros pour les crédits de paiement et 13 milliards d'euros en autorisations de programme, était de nature à permettre de réaliser en fin de période à 94 % le niveau global des crédits prévus par la loi de programmation, cette estimation s'appliquant aux crédits votés en loi de finances initiale, et non aux crédits consommés.

M. Alain Richard a en effet reconnu la difficulté, récurrente pour les dépenses d'équipement, de consommer la totalité des crédits votés initialement, compte tenu notamment de la complexité et de la durée des programmes d'armement, et des difficultés de conclusion de contrats réunissant souvent plusieurs partenaires.

Abordant ensuite rapidement le contenu physique des principaux programmes, le ministre a d'abord évoqué la poursuite des programmes de renouvellement des forces stratégiques ASMP-A (missile air-sol moyenne portée amélioré ; SNLE-NG (sous-marin nucléaire-nouvelle génération) ; simulation et enfin missile M51. Il a souligné que ce dernier programme, certes retardé par des difficultés de négociations entre l'Etat et l'EADS, se déroulait néanmoins au niveau de prix prévu par la DGA (Direction générale de l'Armement). S'agissant des programmes, considérés comme essentiels, relatifs aux fonctions de commandement, communication, conduite des opérations et renseignement, M. Alain Richard a estimé satisfaisant le déroulement des programmes Hélios et Syracuse, en dépit des difficultés de coordination européenne.

S'agissant des capacités de projection des forces, il s'est félicité du quasi-aboutissement du programme ATF (avion de transport du futur), même si l'on ne pouvait exclure qu'un au moins des neufs partenaires soit amené à différer son choix. Parallèlement, il a souligné que le programme NTCD (nouveaux transports de chalands de débarquement) était en phase de réalisation, dans le cadre d'un partenariat réussi entre la DCN (direction des chantiers navals) et les Chantiers de l'Atlantique. S'agissant enfin des moyens de frappe dans la profondeur, M. Alain Richard a d'abord rappelé que le programme Rafale se poursuivait conformément aux engagements pris. Il a surtout tenu à souligner le caractère significatif du développement d'un missile de croisière européen (le SCALP/EG), différent des Tomahawk américains actuellement utilisés, considérant que le choix britannique de s'engager avec la France sur la réalisation d'un missile européen n'était pas "indifférent". Il a précisé que ce missile serait disponible pour l'armée de l'Air, à partir de 2003 et la Marine, en 2005. Enfin, il s'est également félicité de voir les Australiens et les Espagnols choisir le Tigre comme hélicoptère de combat de l'armée de terre, qui était en concurrence avec l'Apache américain.

M. Alain Richard a ensuite indiqué qu'un effort particulier serait accompli, dans le cadre du budget 2002, en direction des crédits d'entretien et de réparation, afin d'améliorer les taux de disponibilité des matériels, qui pouvaient effectivement être qualifiés d'insatisfaisants. A cet égard, la réorganisation des services de maintenance, avec la mise en place de la SIMMAD (Structure intégrée de maintenance des matériels aéronautiques et de défense) et du SSF (Service de soutien de la flotte) devrait utilement contribuer, à terme, à cette nécessaire amélioration.

Abordant enfin l'important sujet de l'Europe de la défense, M. Alain Richard a indiqué que le prochain sommet de Bruxelles prévu pour la mi-novembre devrait en principe aboutir à déclarer l'Union européenne opérationnelle en matière de traitement de crise. Une conférence d'amélioration des capacités devrait également faire le point prochainement. A cet égard, le ministre a estimé que si le niveau quantitatif des effectifs et des armements était atteint, les capacités de commandement de communication, d'information et de transports, demeuraient encore insuffisantes. Il a déclaré à cet égard que la France entendait apporter dans ces domaines une contribution complémentaire, étant entendu que cet effort supposait des moyens importants, mais nécessaires pour préserver tout à la fois l'autonomie européenne vis-à-vis de l'OTAN et la maîtrise industrielle en la matière.

Concluant, M. Alain Richard, ministre de la défense, a estimé que dans un contexte macro-économique tendu, et dans le cadre contraint d'une politique économique et budgétaire soucieuse de préserver la rigueur budgétaire, le budget de la défense pour 2002 pouvait être considéré comme maîtrisé financièrement et constituait un « compromis justifié » entre les différents objectifs poursuivis.

Un débat s'est ensuite engagé avec les membres de la commission.

M. Alain Lambert, président, a souhaité obtenir des précisions sur l'hypothèse, évoquée par le ministre dans d'autres enceintes, d'une demande américaine de renforcement de la présence européenne dans les Balkans.

M. Alain Lambert, a ensuite fait état de l'annonce de la sortie imminente d'un rapport public particulier très sévère de la Cour des comptes à l'égard du GIAT (Groupement des industries d'armements terrestres), de la SNPE (Société nationale des poudres et des explosifs) et de la DCN (Direction des constructions navales) et soulignant la « décrépitude de l'état de nos munitions ». Il a souhaité connaître l'analyse du ministre sur ce point.

Evoquant enfin le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2000, M. Alain Lambert s'est inquiété de voir la Cour estimer que l'importance des engagements cumulés des trois dernières années risquait de peser lourdement sur les besoins en crédits de paiement au cours des prochains exercices budgétaires.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de l'ensemble du budget de la défense et des crédits d'équipement militaire, a d'abord relevé que l'objectif de maîtrise de la dépense publique marquait plus spécifiquement le budget de la Défense, et que celui-ci lui semblait, de façon d'ailleurs récurrente, payer un tribut particulièrement lourd à l'équilibre du budget général, pour lequel il paraissait continuer de représenter une variable d'ajustement privilégiée.

Relevant ensuite la priorité donnée par le budget 2002 à la « condition militaire », M. Maurice Blin a souligné la progression toujours supérieure des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d'équipement, qui apparaissaient elles-mêmes comme la variable d'ajustement du budget militaire. Le décret d'avances du 8 octobre dernier constitue une nouvelle illustration de cette démarche, puisque l'intégralité des dépenses de fonctionnement liées à la participation de la France à des opérations extérieures (soit 3,4 milliards de francs) a été financée par prélèvement à due concurrence sur les crédits d'équipement militaire.

M. Maurice Blin a ensuite rappelé qu'en 2000, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne consacraient encore près de trois points de produit intérieur brut (PIB respectivement 2,9 % et 2,3 %) à leur effort de défense, tandis que la France se situait désormais très en-deça de deux points (1,8 %) et l'Allemagne au voisinage de un point (1,1 %). Il s'est inquiété à cet égard de voir se creuser, entre les quatre pays occidentaux, un écart de nature à remettre en cause la cohésion et la cohérence de la défense européenne.

Interrogeant ensuite le ministre sur l'important projet A400 M (avion de transport du futur), il a souhaité avoir confirmation de l'engagement italien, et surtout connaître la nature de la position allemande, notamment du Bundestag, dont l'autorisation constitue un préalable à l'engagement des dépenses.

Saluant les efforts accomplis par le ministère dans le cadre de l'exercice 2000 pour réduire le montant des reports, M. Maurice Blin s'est toutefois interrogé sur la signification de la notion de crédits « disponibles » dans le cadre de la présentation d'un projet de loi de finances initiale, dès lors que ceux-ci incluent des crédits reportés de l'exercice précédent et donc déjà votés. De fait, il a rappelé que, compte non tenu des reports, la progression du budget de la défense se limitait à 0,2 %, contre une moyenne de 2,5 % pour l'ensemble des budgets civils, tandis que les seuls crédits d'équipement diminuaient de 2,5 %.

Evoquant ensuite les retards constatés sur de nombreux programmes et le vieillissement des matériels, le rapporteur spécial a souhaité savoir s'il était possible d'évaluer le coût de ces retards. Il s'est ensuite interrogé sur la réalité du risque de voir se produire des « ruptures capacitaires » pour certains équipements, parfois majeurs, entre 2002 et 2005.

M. Maurice Blin a souhaité ensuite obtenir des précisions sur la nature des demandes américaines formulées dans le cadre des opérations en Afghanistan.

Il s'est également interrogé sur le niveau de réalisation des objectifs de la Force de réaction rapide européenne, prévue pour être opérationnelle en 2003.

Il a enfin souhaité savoir si la recapitalisation du GIAT, annoncée à hauteur de 4 milliards de francs, « dans le cadre d'un collectif », interviendrait avant la fin de l'année et si elle se ferait au prix d'une nouvelle ponction sur les crédits d'équipement militaire du titre V.

M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits du titre III, a souhaité obtenir des précisions sur le bilan des expériences d'externalisation, celui-ci ayant fait l'objet d'une analyse plutôt critique de la Cour des comptes dans le cadre de l'examen de l'exécution 2000.

Il a également souhaité connaître l'opinion du ministre sur le rapport de MM. Charles Cova et Jean-Nöel Kerdraon, députés, sur l'entretien de la flotte.

Il s'est ensuite inquiété de l'absence de mesures indemnitaires nouvelles en direction des jeunes officiers. Il a par ailleurs souhaité connaître les perspectives d'application des 35 heures aux militaires, et obtenir des précisions sur la rumeur, selon laquelle les gendarmes bénéficieraient, à ce titre, d'un treizième mois.

M. François Trucy a évoqué, enfin, « l'affaire » des pistolets Beretta défectueux livrés à la gendarmerie, souhaitant connaître le coût et les délais de remplacement du matériel concerné, et la nature des responsabilités engagées.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des Anciens combattants, a regretté le manque de lisibilité de certains crédits affectés aux anciens combattants et désormais fondus au sein du budget de la défense, notamment ceux relatifs à la politique de la mémoire. Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur l'avenir des deux bases aériennes de Ochey et Toule-Rozières, situées en Meurthe-et-Moselle, s'agissant notamment des possibilités de vente des terrains aux collectivités locales intéressées.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur le niveau quantitatif et qualitatif actuel de la réserve, s'inquiétant de l'insuffisance des effectifs, actuellement très inférieurs à l'objectif fixé. Il a évoqué la récente proposition de Jean-Pierre Chevènement, tendant à rétablir le service militaire pour dix semaines. Il s'est enfin félicité du renforcement des moyens de la gendarmerie, tout en soulignant que, sur le terrain, il apparaissait que cet effort ne suffirait pas à compenser la mise en place de l'ARTT (aménagement et réduction du temps de travail).

M. Jacques Chaumont a souhaité savoir si la France menait une politique spécifique en matière de systèmes d'armements à l'égard des PECO (pays d'Europe centrale et orientale), candidats à la fois à l'Union européenne et à l'OTAN. Il s'est interrogé ensuite sur les conséquences du « zèle arménien » sur le bon déroulement des contrats commerciaux d'armement en cours avec la Turquie.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité obtenir des précisions sur l'hypothèse évoquée de la construction, au niveau européen, d'un porte-avions « mutualisé ». Il a par ailleurs souhaité connaître le niveau de l'aide apportée au plan européen (Plan Konver et Programme plurirégional de défense) à la mise en oeuvre de la professionnalisation et de la restructuration des armées.

M. Yann Gaillard a souhaité confirmer le sentiment de malaise croissant de la gendarmerie ressenti par les élus locaux.

M. Michel Moreigne, à son tour, a souligné cette détérioration, particulièrement sensible dans le monde rural profond. Tout en saluant l'importance de l'effort consenti en termes de mesures indemnitaires, il a estimé que celui-ci ne serait pas suffisant. Evoquant l'exemple du camp militaire de la Courtine, il a également souhaité savoir s'il était envisagé de développer les villages de combat.

M. Jean-Pierre Demerliat a souhaité obtenir des précisions sur le délai et les modalités de transfert de l'ancienne base aérienne de Romanet à la ville de Limoges, s'inquiétant notamment des modalités de gardiennage et de prise en charge des réparations des dégâts causés par les tempêtes de fin 1999.

Enfin, M. François Marc s'est interrogé sur le bien-fondé de la priorité donnée par les américains au développement des équipements à très haute technologie, au détriment peut-être du facteur humain, compte tenu de la nature des menaces actuelles. Parallèlement, il a souhaité savoir si l'apparition de ces menaces justifiait une réorientation de l'effort français de défense.

En réponse à ces questions, M. Alain Richard, ministre de la défense, a apporté les précisions suivantes :

- l'opération actuellement menée par les Etats-Unis à l'encontre des infrastructures du réseau El Qaïda et des moyens militaires talibans est de nature très limitée. Les Etats-Unis ont dix ou vingt fois les moyens de la mener seuls, sans aucune contribution extérieure. Quatre groupes aéronavals, dotés chacun de quatre-vingt avions de combat, sont actuellement présents en mer d'Arabie, mais moins de la moitié d'un groupe est actuellement utilisé. La demande américaine adressée à cinq pays, dont la France, la Grande-Bretagne et l'Allemagne, est de nature politique. Elle se traduit pour la France par une participation aux instances de planification. En tout état de cause, l'efficacité militaire commande un recours exclusif à des équipements américains. La France reste en mesure de fournir, de façon immédiatement disponible, une dizaine d'avions projetables dans un délai de dix jours, et sept à huit mille hommes projetables dans un délai de trois semaines.

S'agissant de la présence dans les Balkans, il peut être envisagé un retrait des moyens américains de l'ordre de 5 % à 10 % de l'effort global.

S'agissant du GIAT, le ministre a indiqué que ce rapport serait rendu public le lendemain. Il a rappelé qu'il avait préconisé, pour sa part, de façon constante, une réduction des surcapacités du GIAT, tout en prenant les mesures d'accompagnement nécessaires : recapitalisation, respect des engagements de l'Etat au niveau des commandes, mesures de reconversion sociale. La recapitalisation, prévue à un niveau un peu inférieur à quatre milliards de francs, est actuellement examinée, notamment par le ministère de l'économie et des finances.

La transformation du statut de la DCN fera également l'objet de mesures présentées dans le cadre du collectif de fin d'année ;

- l'amélioration conséquente du niveau des engagements sur la fin de l'actuelle loi de programmation exercera inévitablement une pression sur les crédits de paiement des prochains exercices budgétaires ;

- les chiffres de comparaison internationale évoqués sont incontestables. Mais les pays cités ne se situent pas dans la même catégorie de responsabilité internationale. Par ailleurs, les Etats-Unis incluent dans leur effort de défense la totalité de leurs dépenses de recherche. En outre, l'Allemagne est actuellement handicapée par l'ampleur du coût de la réunification. Dans ce cadre, la France et la Grande-Bretagne ont choisi d'exercer un effet d'entraînement ;

- s'agissant du projet de l'A-400-M, le vote du Bundestag constitue certainement une échéance majeure. Le ministre de la défense allemand a assuré son homologue français qu'il présenterait au Bundestag la totalité de la commande prévue, soit 73 appareils.

- le ministre a reconnu que des problèmes de « soudure » pourraient intervenir au cours des prochaines années sur certains équipements, comme les avions de transport.

Le degré de vieillissement des équipements est toutefois inégal. Ainsi, le parc français de chars de combat est aujourd'hui le plus récent de l'ensemble des partenaires européens. Par ailleurs, l'importance des commandes passées récemment remédiera nécessairement aux difficultés actuelles, à condition d'être couvertes en temps voulu par les crédits nécessaires.

L'externalisation s'applique désormais à des fonctions plus intégrées de soutien des armements. De ce fait, les expériences menées rencontrent davantage de difficultés. Celles-ci toutefois ne remettent pas en cause le bien-fondé du principe de l'externalisation.

Le rapport parlementaire sur l'entretien de la flotte repose sur un constat qui n'est pas contestable. Celui-ci a déjà conduit la défense à mettre en oeuvre depuis deux ans la plupart des propositions émises, suivant une orientation qui se traduit nécessairement par la remise en cause des intérêts acquis de la D.C.N.

Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire contrainte, les mesures de revalorisation de la situation de personnels bénéficieront par priorité en 2002 aux jeunes sous-officiers, conformément aux souhaits des représentants du personnel. Des mesures devront être prises en 2003 en direction des jeunes officiers.

La nature radicalement spécifique des conditions d'emploi des forces armées et notamment de la gendarmerie exclut le transfert des dispositions de l'ARTT. Toutefois la nécessité de garantir la qualité de son intégration au sein du monde civil, et le souci de renforcer l'attractivité de ce métier, impliquent que des mesures soient prises. Celles-ci feront l'objet en novembre de travaux du Conseil supérieur de la fonction militaire. Différentes mesures d'allègement et de réduction du temps de travail seront mises à disposition des commandants d'unités, qui détermineront leur emploi en fonction des contraintes opérationnelles. Le recours à des mesures indemnitaires permettra de pallier la nécessaire limitation des mesures liées aux temps d'activité ;

- les pistolets Beretta défectueux vont être progressivement remis en état, dans un délai qui ne devrait pas excéder neuf mois. Le défaut, constaté au niveau de la culasse, met en cause Beretta seul, qui a livré ces pièces au GIAT ;

- les mesures de restructuration du réseau des bases aériennes définies en 1996 par le précédent gouvernement, après concertation avec les élus locaux, seront mises en oeuvre intégralement ;

- les villages de combat pourront être développés dans les camps militaires ;

- le niveau actuel des réservistes est inférieur à 30.000, pour un objectif fixé à 100.000. Le déficit est particulièrement élevé chez les sous-officiers et les militaires du rang. Y remédier ne relève pas d'une augmentation de crédits, mais d'une amélioration de l'information adressée aux jeunes ;

- les PECO (Pays d'Europe centrale et orientale) constituent à l'évidence une forte priorité en matière de relations d'armement. Ces pays sont toutefois handicapés par la faiblesse de leurs moyens financiers, et bénéficient de livraisons gratuites de matériel américain. La mise en oeuvre de relations commerciales constitue un des objectifs importants de nos attachés de défense locaux ;

- le dialogue en matière d'armement avec la Turquie n'est pas totalement rompu ;

- la construction mutualisée d'un porte-avions européen, ou seulement franco-britannique, n'est pas d'actualité dans la mesure où elle se heurte à des questions de souveraineté, nécessairement plus sensibles s'agissant de grands pays ;

- la reconversion des industries de défense et la restructuration des armées ont bénéficié de crédits européens mobilisés, dans le cadre de la réforme des fonds structurels, qui n'a pas exclu ce type d'interventions ;

- les événements du 11 septembre 2001 ne conduisent pas à remettre en cause la nature des menaces ou les catégories d'emploi des forces. Il n'y a pas contradiction entre le renforcement du renseignement technologique et technique et le niveau du renseignement humain. Ces deux aspects sont totalement complémentaires, et interviennent d'ailleurs conjointement dans le cadre de l'opération en cours en Afghanistan.

Les choix américains comportent une évidente composante de soutien à l'industrie nationale. En tout état de cause, la maîtrise de la haute technologie demeure une garantie fondamentale de la souveraineté nationale ou européenne, d'une part, et du caractère opérationnel de nos équipements d'autre part.

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