CHAPITRE II
CONCERTATION ENTRE L'ÉTAT
ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Les textes existants

Actuellement , les seules dispositions normatives organisant la concertation entre les administrations d'Etat, et entre l'Etat et les collectivités locales sont la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes et son décret d'application n° 55-1064 du 4 août 1955 .

Ces textes ne visent cependant qu'à assurer la coordination de l'action des pouvoirs publics lorsque des travaux publics intéressant à la fois la défense nationale et des services civils, ou des constructions immobilières intéressant la défense nationale sont engagés.

La procédure de concertation prévue par le décret du 4 août 1955 est particulièrement complexe , puisque selon la nature et l'importance des travaux, la concertation est organisée, à l'échelon central ou à l'échelon local 238 ( * ) , au moyen d'une conférence.

Lorsque cette conférence ne parvient pas à un accord, elle renvoie le dossier à une commission des travaux mixtes (composée à parité de civils et de militaires) si l'instruction est centrale.

Si l'instruction est locale, la procédure laisse trois mois aux différents services pour faire connaître leurs observations. Ensuite, la conférence soumet les litiges subsistant au préfet (si elle ne décide pas de renvoyer le dossier à l'échelon central). Si dans un délai d'un mois il n'a pu être trouvé d'accord, le dossier est transmis au ministre dont relève le service ayant ouvert la conférence. Le ministre dispose alors d'un mois pour rechercher un accord avec les autres ministres intéressés, à défaut de quoi le dossier est transmis à la commission des travaux mixtes.

La commission des travaux mixtes, échelon suprême de la concertation, émet un avis motivé au vu duquel il est statué par décret en Conseil d'Etat. La procédure d'instruction mixte s'étale sur environ un an .

La commission des travaux mixtes existe toujours mais ne se réunit au mieux qu'une fois par an. Quant à la procédure d'instruction mixte, elle est engagée, à l'échelon central, une vingtaine de fois par an au sein du ministère de l'Intérieur (Direction générale des collectivités locales) et de 30 à 40 fois par an au sein du ministère de l'Equipement (Direction des routes).

2 - Une procédure dévoyée et critiquée

L'utilité publique d'un projet pourra être différemment appréciée par des administrations traditionnellement bâtisseuses (Equipement, Défense) et par celles à vocation préservatrice (Agriculture, Environnement, Culture). « L 'instruction mixte » s'est transformée à partir de 1977 en une procédure interministérielle permettant aux différentes administrations, en particulier le ministère chargé de l'Environnement, d'émettre leurs points de vue.

Il s'agit là d'un dévoiement de la procédure.

Le rapport du Conseil d'Etat de 1999 « Rénover l'utilité publique aujourd'hui » soulignait les insuffisances de cette procédure de l'instruction mixte à l'échelon central (IMEC) et sa lourdeur.

Ce sont ainsi 70 exemplaires du même dossier qui doivent être envoyés à la direction générale des collectivités locales qui les répartit ensuite entre les services.

Personne ne conteste la nécessité, pour certains projets d'une relative importance, d'une concertation inter-services, qui permet de tenir compte des diverses contraintes techniques, notamment des ministères, des forces nationales mais aussi de l'aéronautique et toutes les polices spéciales.

Cependant, la procédure a été totalement dévoyée et est devenue une sorte de deuxième enquête publique, à ceci près qu'elle ne se déroule pas auprès du public mais devant des fonctionnaires parisiens, et qu'elle ne se déroule pas sur le lieu du projet, mais à Pari s.

En effet, aucune articulation n'est prévue avec la procédure d'enquête publique, qui peut très bien être ouverte alors que l'instruction mixte est en cours . Le décret précise simplement que l'instruction précède obligatoirement la déclaration d'utilité publique, mais non le début de l'enquête publique.

Cette imprécision permet à certaines administrations de contester le bien fondé d'un projet, alors même que l'enquête publique a déjà eu lieu, pour des raisons qui n'ont plus aucun lien avec la défense nationale.

En l'état actuel des choses, l'instruction mixte est déconnectée du processus d'information et de consultation du public. Le rapport préconise au contraire que le processus de consultation interadministrative soit mis en oeuvre et conclu avant le début de l'enquête publique , de telle sorte que le public soit à même d'en connaître les résultats, quitte à ce que la concertation administrative soit réouverte après l'enquête publique au cas où celle-ci mettrait en lumière des éléments auxquels on n'aurait pas porté une attention suffisante avant.

En effet, la population ne peut considérer une consultation comme crédible si l'instruction mixte et un avis du Conseil d'Etat remettent soudainement en cause un projet au sujet duquel a déjà été menée une concertation.

Par ailleurs, les collectivités locales critiquent la dérive de cette procédure qu'elles analysent comme une atteinte à leur libre administration .

Les réformes importantes comme la décentralisation ont des effets seulement après 10 ou 15 ans. Aujourd'hui, les grandes villes et les régions sont devenues des opérateurs à part entière et mènent leur propre stratégie.

Rappelons en effet que les collectivités locales, les établissements publics, et même les personnes morales de droit privé investies d'une mission d'intérêt général, peuvent demander et poursuivre l'expropriation.

Lorsqu'est en cause un projet ayant pour origine une collectivité locale , celle-ci doit être associée au processus de concertation interadministrative.

Or, pour les collectivités locales, la mise en oeuvre de cette procédure se traduit par une prise en charge du dossier par la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, suivie d'une discussion interministérielle dans laquelle les élus locaux sont représentés de manière peu satisfaisante . Il n'y a pas en principe de réunions organisées entre eux. Tout se passe par correspondance. Une déconcentration permettrait d'organiser des réunions avec les élus et de réduire substantiellement les délais de la concertation. Une fois de plus, la déconcentration apparaît comme le nécessaire corollaire de la décentralisation .

L'instruction mixte présente surtout le défaut d'allonger considérablement les délais de procédure, alors même que la durée d'un mandat municipal paraît relativement court pour mener à bien des travaux d'importance.

En outre, les subtilités de l'instruction mixte fragilisent les projets sur le plan contentieux. L'opposition d'un seul service suffit par exemple à rendre obligatoire la saisine de la commission des travaux mixtes et, postérieurement, la reconnaissance de l'utilité publique par décret en Conseil d'Etat. Le préfet est donc automatiquement dessaisi de sa compétence.

Aujourd'hui, il apparaît que la procédure ne prend pas suffisamment en compte les besoins de concertation, qui dépassent les questions de défense, tout en se révélant particulièrement lourde.

L'obligation de prendre officiellement parti sur la solution à adopter après arbitrage des différents intérêts en cause permettrait que soient mis clairement en lumière et soumis au public les problèmes que devraient soulever les autorisations de travaux postérieures à la déclaration d'utilité publique . Ainsi pourrait-on dans une certaine mesure se prémunir contre le paradoxe actuel conduisant à ce qu'un projet entériné solennellement par le biais d'une déclaration d'utilité publique puisse être ensuite entravé, au nom d'une police spéciale , par l'une des autorités administratives qui auraient dû normalement être conduites à s'exprimer avant la mise à l'enquête.

Le groupe d'étude préconisait donc qu'il soit mis fin au système de l'instruction mixte issu de la loi de 1952 et que lui soit substituée une concertation interadministrative.

Le présent chapitre vise donc à moderniser des mécanismes devenus obsolètes, et à ne pas limiter la procédure de concertation aux seules questions intéressant à la fois la défense nationale et les services civils. En outre, le nouveau dispositif assure l'articulation entre la phase de concertation et l'ouverture de l'enquête publique.

Article 50
(art. L. 1331-1 à L. 1331-3 du code général
des collectivités territoriales)
Concertation sur les projets de travaux,
d'aménagements ou d'ouvrages des collectivités locales

Cet article crée un nouveau Titre III intitulé « Concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales » au sein du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales. En conséquence, l'intitulé du livre III est modifié afin de préciser qu'il concerne, en plus des biens, les travaux des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements.

Ce nouveau titre comprend trois articles.

Article L. 1331-1 du code général des collectivités territoriales
Objet et champ d'application de la concertation
entre l'Etat et les collectivités territoriales

Le nouvel article L. 1331-1 du code général des collectivités territoriales détermine les modalités de la concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales.

1. Champ d'application de la concertation

Le premier alinéa de l'article L. 1331-1 nouveau du code général des collectivités territoriales détermine le champ d'application de la concertation.

Celle-ci concerne les projets des collectivités territoriales, de leurs établissements publics s'agissant de projets de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages. Sont donc exclus les projets des sociétés d'économie mixte locales, qui sont des personnes privées.

Cependant, la rédaction de cet article permet d'englober dans le champ de la concertation les travaux privés ou la réalisation d'ouvrages qui ne relèvent pas de travaux publics ou la domanialité publique.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant que seront également concernés les projets des établissements publics de coopération intercommunale.

Le champ d'application recouvre deux critères alternatifs:

- les projets dont le coût est supérieur à un seuil ;

- les projets répondant à des critères physiques ou géographiques définis par décret en Conseil d'Etat .

Actuellement, le décret n° 55-1064 du 4 août 1955 sur les travaux mixtes ne soumet à la concertation obligatoire :

- que les projets des collectivités locales dont le coût est supérieur à 50 ou 100 millions de francs, selon que la concertation se déroule à un échelon central ou local ;

- ou qui répondent à des critères physiques ou géographiques (stations de radiodiffusion et de télévision, centrales hydrauliques, phares, tunnels...).

La notion de critère physique permet traditionnellement au ministère de la défense d'apprécier, en fonction de leur localisation, les projets au regard des impératifs de sécurité.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le décret devrait prévoir que sont concernées les mêmes catégories de projets que celles visées par le décret de 1955. Cependant, les seuils devraient être réévalués par rapport au seuil actuel de 50 millions de francs.

Il serait souhaitable que les seuils hauts concernant l'échelon central puissent être harmonisés avec d'autres seuils, particulièrement le seuil LOTI de 545 millions de francs.

2. Objet de la concertation

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 1331-1 nouveau du code général des collectivités territoriales précise ensuite l'objet de la concertation :

- s'assurer que le projet ne porte atteinte à aucun intérêt public civil ou militaire dont l'Etat a la charge ;

- veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires .

Deux législations particulièrement sensibles sont citées : celle applicable au fonctionnement et à l'intégrité des installations ou ouvrages intéressant la défense nationale (article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales), et celle confiant à l'Etat la mission de veiller à la prise en compte des projets d'intérêt général (article L. 121-9 du code de l'urbanisme, s'agissant principalement de la procédure d'expropriation).

En première lecture à l'Assemblée nationale a été adopté un amendement de codification avec l'avis favorable du Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose donc d' adopter le texte prévu pour l'article L. 1331-1 du code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L. 1331-2 du code général
des collectivités territoriales
Modalités de la concertation

Le nouvel article L. 1331-2 du code général des collectivités territoriales prévoit les modalités de la concertation .

1. Déconcentration de la concertation

Le premier alinéa prévoit que c'est le président 239 ( * ) de l'organe délibérant de la collectivité locale ou de son établissement public qui initie la concertation, en saisissant le représentant de l'Etat.

En effet, le préfet conduit la concertation . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le préfet de département devrait être compétent, y compris dans le cas de projets de travaux, d'aménagement ou d'ouvrages du conseil régional.

Cette prévalence est globalement jugée satisfaisante, puisqu'elle permet une déconcentration bien venue. Cependant, certains se sont opposés à ce rôle du préfet lors de la discussion à l'Assemblée nationale, comme M. Marc-Philippe Daubresse.

Ainsi, il n'y aura plus dessaisissement du préfet et prise en charge par la Direction générale des collectivités territoriales, ce qui laissait auparavant les collectivités locales dans l'expectative et rallongeait considérablement les délais de procédure.

2. Appréciation de la concertation

Il appartiendra au représentant de l'Etat, à l'issue de la concertation, d'en dresser le procès-verbal . Conformément à une jurisprudence constante de la Commission d'accès aux documents administratifs, ce document n'est pas communicable au public. En effet, il contient des éléments touchant au secret de la défense nationale ou au secret des délibérations des autorités exécutives.

Par ailleurs, si , à l'issue de la concertation, le préfet estime que la concertation n'a pas permis de réduire toutes les difficultés et que des modifications demeurent nécessaires, il adresse une lettre motivée au maître d'ouvrage .

A été adopté un amendement présenté par MM. René Dosière, Henri Emmanuelli et les membres du groupe socialiste, tendant à substituer aux mots « le respect de la légalité » les mots « justifiées par des dispositions législatives ou réglementaires ».

Si cet amendement a reçu l'avis favorable de la commission, le Gouvernement s'y est opposé. En effet, en vertu de l'article 72 de la Constitution, le représentant de l'Etat a la charge du respect des lois et doit pouvoir adresser des observations motivées sur les points du projet qui, au regard des dispositions législatives, notamment au regard des polices spéciales, seraient susceptibles de faire obstacle à sa réalisation en ne permettant pas la délivrance des autorisations nécessaires. Il paraît en effet préférable que ces obstacles soient soulevés en amont au niveau de la concertation, plutôt qu'au moment de la réalisation des travaux.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter un amendement de rétablissement du texte du projet de loi initial.

Cette lettre ne peut empêcher l'ouverture de l'enquête publique . Si la collectivité territoriale n'en tient pas compte, le préfet pourra déférer au tribunal administratif la délibération correspondante de la collectivité au titre du contrôle de légalité.

Parallèlement, il rédige des conclusions motivées relatant le déroulement de la procédure et indiquant les éléments principaux sur lesquels a porté la concertation et, le cas échéant, les désaccords qui subsistent. Elles portent également sur les modifications éventuellement demandées dans la lettre adressée au maître d'ouvrage.

Ces conclusions motivées se distinguent du procès-verbal en ce qu'elles sont consultables lors de l'enquête publique du fait qu'elles doivent être jointes au dossier d'enquête, ainsi que le prévoit le troisième alinéa .

On peut donc penser que les conclusions de cette concertation auront une grande influence lors de l'enquête publique. On imagine difficilement un maître d'ouvrage passer outre ces observations.

3. Règle d'antériorité de la concertation sur l'enquête publique

Par ailleurs, le dernier alinéa du texte prévu pour l'article L. 1331-2 nouveau du code général des collectivités territoriales prévoit que la procédure de concertation a lieu avant l'ouverture de l'enquête publique .

Il s'agit là d'une grande amélioration, qui résulte d'une préconisation du rapport du Conseil d'Etat.

L'arrêté d'ouverture de l'enquête publique ne pourra donc être publié tant que la concertation ne sera pas achevée. Le projet de loi vise toutes les enquêtes publiques indifféremment (une cinquantaine).

Tous les projets soumis à la présente procédure de concertation entreront dans le champ d'application de l'article L. 123-1 du code de l'environnement (enquêtes Bouchardeau sur les projets ayant un impact significatif sur l'environnement), en raison de seuils financiers beaucoup plus bas en matière d'enquête publique (12 millions de francs) qu'en matière de concertation entre l'Etat et les collectivités locales (50 ou 100 millions de francs).

On peut penser que si la procédure de concertation met en lumière des motifs d'illégalité ou d'atteinte à un intérêt public civil ou militaire, l'enquête publique ne sera pas ouverte (par le préfet s'il y a expropriation, par la collectivité publique lorsqu'aucune déclaration d'utilité publique n'est nécessaire, conformément à l'article 53 du projet de loi), en raison des risques d'annulation de la procédure.

Ces nouvelles dispositions doivent favoriser le dialogue entre les collectivité locales et les services de l'Etat hors de tout contentieux et avant l'adoption de décisions définitives. Elle permet aux collectivités locales de disposer d'expertises juridiques susceptibles de consolider la base légale de leurs projets.

Cette réforme paraît donc à bien des égards très positive.

Cependant, conformément à une préconisation du rapport du Conseil d'Etat, il paraît utile de fixer une durée maximale pour la concertation. La durée de la concertation n'est pas encadrée par la loi, cette question étant renvoyée à un décret en Conseil d'Etat.

Actuellement, l'article 4 de la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes prévoit que chaque service doit faire connaître ses observations dans un délai de trois mois, le silence valant avis favorable.

Le décret du 4 août 1955 est plus précis, puisque s'il prévoit également un délai de trois mois pour les services pour faire connaître leurs observations, il le complète en précisant que si la commission des travaux mixtes doit être saisie à l'issue de l'instruction mixte, le service constructeur est tenu d'adresser le dossier dans un délai d'un mois.

Par ailleurs, à l'échelon local, si le préfet est saisi, il doit s'efforcer de concilier les intérêts en présence dans le délai d'un mois. En cas de non-accord dûment constaté, le chef de service ayant ouvert la conférence transmet aussitôt le dossier au ministre dont il relève, celui-ci ayant alors un délai d'un mois pour rechercher un accord avec les autres ministres intéressés. En ultime recours, le dossier est alors transmis à la commission des travaux mixtes. Il n'est pas fixé de délai à cette commission pour se prononcer .

Il paraît cependant utile de prévoir la durée de la concertation dans la loi, afin de ne pas encore allonger la durée des procédures. Par conséquent, votre commission vous propose d'adopter un amendement limitant la durée de la concertation à 6 mois.

Se pose la question des conséquences juridiques d'un dépassement de la durée maximale de la procédure. Il pourrait s'agir d'une faute de l'Etat, le préfet étant chargé de la conduite de la concertation, susceptible d'engager sa responsabilité en cas de préjudice. En tout état de cause, il n'est pas dans l'intention du législateur de frapper de nullité la procédure de concertation en cas de dépassement de la durée maximale de la procédure.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter deux amendements, puis d'adopter le texte prévu pour l'article L. 1331-2 du code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L. 1331-3 du code général
des collectivités territoriales
Décret en Conseil d'Etat

Le nouvel article L. 1331-3 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions et les modalités d'application du chapitre, « notamment la durée maximale de la procédure de concertation ».

Cette rédaction ne paraissant pas très normative, votre rapporteur vous proposera un amendement , d'autant plus que la question de la durée de la concertation a été réglée par un amendement à l'article précédent.

Le décret devrait fixer les seuils financiers.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter le texte prévu pour l'article L. 1331-3 du code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article 51
Concertation inter-administrative au sein de l'Etat
ou de ses établissements publics

Actuellement, la concertation au sein de l'Etat et de ses établissements publics est régie par la loi du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes et son décret d'application n° 55-1064 du 4 août 1955 précédemment cités.

Elle ne parait plus correspondre aux besoins. Il a par ailleurs paru opportun au Gouvernement de réformer parallèlement la concertation entre l'Etat et les collectivités locales et la concertation au sein des organes de l'Etat , afin d'afficher clairement que l'Etat s'applique à lui-même et ses établissements publics les principes de concertation imposés aux collectivités locales.

Le premier alinéa traite donc du champ d'application de la concertation interadministrative, qui concerne donc également les projets de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages dépassant un seuil financier ou répondant à des critères physiques ou géographiques fixés par décret en Conseil d'Etat.

Le projet de loi initial prévoyait que seuls les projets de travaux étaient concernés, mais un amendement présenté par M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement à l'Assemblée nationale afin d'harmoniser ce point sur la concertation entre l'Etat et les collectivités locales.

Dans la même optique a été adopté un amendement présenté par M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, toujours avec l'avis favorable du Gouvernement, précisant que le critère serait « physique » et non pas « technique ».

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les seuils seront définis par catégorie de projets, mais ils devraient être les mêmes qu'ils s'agisse des projets de l'Etat ou des collectivités territoriales.

Dans un deuxième alinéa sont définis les objectifs de la concertation inter-administrative, qui sont cependant resserrés par rapport à ceux de la concertation entre les collectivités locales et l'Etat. Ils ne portent que sur la conciliation de l'ensemble des intérêts publics, civils ou militaires dont l'Etat a la charge.

Il parait en effet inutile de prévoir qu'elle doit veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires qui s'imposent déjà à ces services.

Il est indiqué sans plus de précision que la concertation est organisée par l'Etat. La définition de l'échelon ou de l'autorité compétente relève en effet de l'organisation interne des services, qui relève du pouvoir réglementaire.

Enfin, comme pour la concertation entre l'Etat et les collectivités locales, la procédure doit se dérouler préalablement à l'ouverture de l'enquête publique et ses conclusions motivées sont jointes au dossier de l'enquête publique.

Par coordination avec l'article précédent, votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement prévoyant que la concertation ne doit pas durer plus de six mois.

Le rapport du Conseil d'Etat préconisait que la Commission nationale du débat public veille à rendre cohérent le déroulement du processus de la concertation inter-administrative. Ceci paraît cependant difficilement compatible avec l'exigence d'une structure légère.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 51 ainsi modifié .

Article 52
Abrogation de la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952

Du fait des nouvelles procédures de concertation introduites par les articles 50 et 51 du projet de loi, la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 se trouve sans objet et est donc abrogée.

Pour éviter tout vide juridique, cette abrogation n'interviendra que lorsque le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 1331-3 du code général des collectivités territoriales sera entré en vigueur. Toutefois, il est prévu que l'abrogation interviendra au plus tard un an après la publication de la présente loi.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 52 sans modification.

* 238 Les projets instruits à l'échelon central doivent entraîner une dépense minimale de 100 millions de francs et présenter certaines caractéristiques techniques. Les projets instruits à l'échelon local doivent entraîner une dépense minimale de 50 millions de francs et correspondre à certains types de travaux. En outre, le décret du 4 août 1955 définit les projets qui, par nature, quelle que soit leur importance financière, relèvent de l'instruction centrale ou de l'instruction locale.

* 239 Cette précision a été ajoutée à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, le Gouvernement ayant émis un avis favorable.

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