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Projet de loi de finances pour 2003 : Plan

 

N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 32

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

IV. - PLAN

Rapporteur spécial : M. Claude HAUT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Au cours de l'examen des crédits du Commissariat général du Plan à l'Assemblée nationale, un certain nombre de nos collègues députés de la majorité ont déposé un amendement qui avait pour conséquence de supprimer la totalité des crédits du Plan.

Le gouvernement, par la voix du secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, M. Henri Plagnol, a néanmoins tenu à prendre ses distances avec cet amendement, qui avait manifestement une portée polémique.

Le secrétaire d'Etat a ainsi affirmé : « aucun gouvernement ne peut se passer d'une fonction prospective [...], et je pensais avoir dissipé les inquiétudes à ce propos. Dans l'univers en mutation constante dans lequel nous sommes, marqué par une compétition sur un marché mondialisé, un outil pour penser le long terme est indispensable. C'est pour cela qu'une réflexion est engagée, afin de réorganiser les services qui concourent à éclairer l'Etat et l'aident à penser au-delà d'un horizon souvent trop court, telle l'annualité budgétaire. Il s'agit d'être outillé en vue de faire face, dans les meilleures conditions, aux défis de demain ».

« Plusieurs députés ont évoqué ce matin la question du rapprochement entre la DATAR et le Commissariat au Plan. Dans ce cas, il faudrait prendre en compte aussi le Conseil d'analyse économique, voire le Conseil d'orientation des retraites, la direction de la prévision et, d'une façon générale, l'éventuel concours de l'université et de la recherche ».

« [...] Nous ferons bientôt des propositions précises concernant la remise à niveau de la fonction prospective et stratégique de l'Etat [...]1(*) ».

Votre rapporteur spécial considère en effet qu'il est temps que le gouvernement présente ses propositions en ce sens, car il est vrai que le Commissariat général du Plan souffre d'un positionnement institutionnel d'autant plus délicat que, depuis l'entrée en fonction du nouveau gouvernement, il n'a reçu du Premier ministre aucun programme de travail.

Le Commissariat général du Plan : un positionnement institutionnel à conforter

Dans le cadre de la préparation et de la mise en oeuvre de la quatrième génération des contrats de plan Etat-région, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), sous l'autorité de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a assuré la coordination interministérielle de la préparation des contrats de plan Etat-régions. Le Commissariat général du Plan a contribué à cette opération de mise en cohérence des politiques publiques, notamment par son implication forte dans l'élaboration des schémas de services collectifs dont les grandes lignes sont intégrées dans les mandats de négociation donnés aux préfets au comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) d'Arles.

Le Commissariat général du Plan joue un rôle moteur dans le dispositif de l'évaluation dans les contrats de plan Etat-régions. Les programmes inclus dans les contrats de plan Etat-région, et dans les contrats territoriaux rattachés, font en effet l'objet d'évaluations, à l'initiative des comités régionaux de l'évaluation.

Le Conseil d'analyse économique, créé par le décret du 23 juillet 1997, a pour vocation de livrer au Premier ministre, qui le préside, des points de vue et des analyses d'experts en vue d'éclairer les choix du gouvernement en matière économique.

Le Commissariat général du Plan remplit, auprès du Premier ministre, une fonction d'animateur de l'analyse prospective et stratégique, de lieu privilégié de la concertation socio-professionnelle et de la réflexion interministérielle, de programmateur et évaluateur des politiques publiques. Dans ce cadre, il tire profit des points de vue exprimés par les experts membres du Conseil d'analyse économique. Le commissaire au Plan et le chef du service économique, financier et international, tous deux membres du Conseil d'analyse économique, participent à ses travaux et ont présenté des contributions personnelles sur l'avenir des retraites, les services de proximité et la nouvelle économie.

La direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (prévision de la situation de l'économie française à horizon de 18 mois à deux ans, notamment dans le cadre de la préparation du budget de l'Etat, et conseil de politique économique sur la base d'expertises ou de simulations dans le cadre de la préparation des décisions publiques) et l'INSEE (analyse et diffusion des informations sur l'économie et la société française) ont des rôles spécifiques. Leurs données alimentent dans une large mesure les travaux du Commissariat général du Plan auxquels ces administrations sont le plus souvent associées.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE DIMINUTION SENSIBLE EN 2003

Les crédits demandés en 2003 pour le Plan et les organismes qui lui sont rattachés s'élèvent à 24,82 millions d'euros, après 26,69 millions d'euros en 2002, soit une diminution de 7,0 %.

Les dépenses ordinaires s'établissent à 24,04 millions d'euros, en baisse de 7,7 %.

En revanche, les dépenses en capital sont en augmentation. Les crédits de paiement s'élèvent ainsi à 783.000 euros, contre 656.000 euros en 2002 (+ 19,4 %), et les autorisations de programme à 958.000 euros, après 808.000 euros l'année précédente (+ 18,6 %).

Il convient de noter qu'une part importante des crédits du Plan - 9,13 millions d'euros, soit 36,8 % du total - relève du budget civil de recherche et de développement (BCRD)2(*).

Le tableau ci-après récapitule les crédits demandés pour le Plan :

Cette budgétisation initiale des crédits est toutefois parfaitement cohérente avec les résultats de l'exécution des gestions passées.

Comme le montre le graphique ci-dessous, les dotations du Plan s'établissaient à 26 millions d'euros en 2001, mais les crédits ouverts se sont élevés à 31 millions d'euros tandis que les crédits effectivement consommés n'ont atteint que 24 millions d'euros, soit 92,3 % des crédits votés et 77,4 % des crédits ouverts.

Selon le compte rendu de gestion budgétaire 2001, « l'écart entre la LFI et les crédits ouverts résulte de la participation financière de départements ministériels aux travaux d'évaluation et de recherche en socio-économie, des reports de crédits de fonctionnement, d'études et d'évaluation de la gestion 2000 ainsi que de l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative ».

Le même document indique par ailleurs que « l'écart entre les crédits ouverts et les crédits consommés provient du report de charge lié au passage du franc à l'euro et à la faible consommation des crédits d'évaluation au niveau national et territorial ».

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires - 24,04 millions d'euros - constituent 96,8 % des crédits alloués au Plan en 2003 (97,5 % en 2002).

Le Plan et ses organismes associés

Le Commissariat général du Plan bénéficie, pour ses études et recherches, de l'aide de services associés et organismes subventionnés.

Les services associés :

- le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) a pour mission de rassembler des informations, d'élaborer des études prospectives sur l'économie mondiale, les échanges internationaux et les économies étrangères et de rendre ses travaux accessibles au public ;

- le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) est chargé de contribuer à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion sociale ; ses rapports sont transmis au Premier ministre et aux présidents des assemblées avant d'être rendus publics.

Les organismes subventionnés :

- le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) a pour objet de réaliser toute étude sur les conditions de vie de la population et de promouvoir toute recherche statistique, économique, sociologique ou psychologique sur la consommation, les besoins et les aspirations de la population ;

- le Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquées à la planification (CEPREMAP) a pour mission d'étudier et faire progresser les méthodes d'analyse, de prévision et de programmation économique des recherches fondamentales en matière de théorie économique ;

- l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) a pour mission l'étude des économies française et européennes dans leur contexte international et la réalisation de prévisions économiques à court, moyen et long terme ;

- l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES) vise à répondre aux besoins exprimés par les organisations syndicales représentatives dans le domaine de la recherche économique et sociale.

1. Les crédits du titre III

Les crédits du titre III, qui représentent 62,8 % de l'ensemble de ce budget, s'élèvent à 15,59 millions d'euros, en baisse de 7,3 % par rapport à 2002.

Il s'agit, pour l'essentiel, de crédits de rémunérations, de charges sociales et de fonctionnement destinés aux services du Commissariat général du Plan, du CEPII, du CREDOC et du Conseil national d'évaluation (CNE).

Les crédits pour l'entretien et la rénovation des locaux ont évolué de la manière suivante depuis 2001 :

Il convient à cet égard de noter, d'une manière générale, le diminution d'un million d'euros des dotations allouées au fonctionnement des services, dont le tiers est supporté par le Commissariat général lui-même. Ce dernier a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que, en 2003, « la réduction des dotations [intervient] dans le cadre de la contribution du Plan au financement des priorités gouvernementales ».

Le tableau ci-dessous récapitule les dépenses ordinaires demandées pour le Plan en 2003 :

L'ensemble des postes de dépenses diminue, à l'exception des dotations au CEPII qui restent quasiment stables.

Les crédits alloués à l'évaluation - FNE et CNE - sont en forte diminution. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de cette évolution, eu égard à la modicité des montants en jeu au sein du budget de l'Etat mais surtout à l'importance croissante de l'évaluation des politiques publiques depuis la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui, à compter de 2006, fera obligation aux administrations de présenter les résultats de leurs activités sur la base d'indicateurs de performances.

Il convient toutefois de noter que cette révision à la baisse des dépenses d'évaluation rapproche la budgétisation initiale des crédits de leur consommation effective, en particulier pour le FNDE. En effet, en 2001, celui-ci était doté en fin de gestion de 3,30 millions d'euros, alors que les contrats d'études conclus n'ont permis d'en consommer que 16,2 % ! Ce taux de consommation devrait cependant nettement s'améliorer en 2002 - 74,6 % - et en 2003 - 78,3 %. De même, le taux de consommation des crédits du CNE s'est établi à seulement 51,4 % en 2001.

Des crédits d'études engagés au terme d'une procédure relativement complexe

La procédure d'engagement des crédits d'études inscrits à l'article 10 du chapitre 34-98 permet, selon le gouvernement, « de mobiliser rapidement » un potentiel de travaux ayant vocation à :

- préparer et instruire les travaux des commissions ou groupes de travail ;

- étayer l'expertise du Plan dans ses domaines de compétence.

Votre rapporteur spécial considère quant à lui cette procédure comme plutôt complexe, comme le montre la façon dont la décrivent les services du Plan :

« La procédure de sélection est interne au Commissariat général du Plan : elle se déroule au sein du comité des études qui réunit les représentants des différents services sous la présidence du commissaire au Plan. Ce comité se réunit de quatre à six fois par an.

Avant finalisation des projets d'études, des cahiers des charges définissant la problématique et les objectifs visés sont soumis au comité des études ; après examen et accord du comité, et le plus souvent après publicité, des contacts sont pris avec les différents centres de recherche (universitaires ou CNRS) ou bureaux d'études compétents sur le thème, sur la base du cahier des charges approuvé.

A titre très exceptionnel, la procédure de gré à gré préalable est utilisée lorsqu'il apparaît qu'un seul prestataire est en mesure de répondre au cahier des charges (étude multiclients, quote-part à un projet coordonné d'enquête internationale par exemple). Enfin, dans le cas des enquêtes effectuées par l'INSEE, la contribution du CGP à leur financement fait l'objet d'un protocole d'accord établi par convention, le versement intervenant par ordonnance de virement en application de la réglementation relative aux cessions de crédits entre départements ministériels.

Le CGP se fixe en outre comme règle de ne pas conclure de convention avec un organisme en retard dans la remise d'une étude ou d'une recherche.

Lors des réunions du comité des études, les projets proposés sont analysés au regard des objectifs et problématiques exposées, des méthodes employées, des délais et des coûts de réalisation, lesquels sont toujours en-deçà du seuil de 90.000 euros hors taxes.

Le service des études et de la recherche assure le secrétariat du comité ; à ce titre, il analyse les dossiers transmis par les services, établit le compte rendu des réunions et contrôle l'application des décisions prises par le comité.

Lorsque le principe de financement d'une étude est retenu, le service administratif et financier établit les documents nécessaires à l'engagement des études et à leur règlement.

Chacun des services du Plan est responsable de la préparation et du suivi scientifique des études qu'il a proposées et assure à ce titre la certification du service fait.

Sur le fond, les études engagées par le Commissariat général du Plan en 2001 sont directement liées aux réflexions stratégiques et évaluatives conduites par les services ainsi que par les commissions et groupes mis en place pour mener à bien le programme de travail arrêté par le Premier ministre en novembre 2000 ou des mandats spécifiques.

Une partie importante des études financées en 2001 a visé à étayer les dimensions les plus prospectives des travaux : métiers et qualifications, organismes génétiquement modifiés, énergie, environnement.

Les autres études ont essentiellement porté sur l'économie de la connaissance et le financement de l'économie française.

Les études déjà engagées ou décidées en 2002 concernent d'autres thèmes du programme de travail, comme celui des transports urbains ou celui de la conciliation entre vie professionnelle, vie familiale et vie personnelle.

Certaines études prolongent et approfondissent les travaux engagés précédemment dans les domaines de l'énergie, du tourisme et des mobilités professionnelles.

Le Commissariat général du Plan apporte également une contribution à de grandes enquêtes exploratoires - portant notamment sur l'illettrisme en France et sur la santé et le vieillissement des populations européennes -, ainsi qu'à des initiatives dans le secteur de la prospective ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 1 Journal Officiel des débats parlementaires n° 55, Assemblée nationale, 2ème séance du vendredi 8 novembre 2002, pages 4723 et suivantes.

* 2 Ces crédits sont répartis entre 8 chapitres budgétaires, sur les 10 que compte le budget, et 17 articles.