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2. Des dépenses qui resteront difficiles à tenir en 2004

Les difficultés rencontrées dans la régulation budgétaire 2003 préfigurent les difficultés qui seront rencontrées en 2004 pour respecter la norme de progression des crédits : les marges de manoeuvre budgétaires sont étroites pour des priorités de plus en plus nombreuses.

a) Des marges de manoeuvre étroites

La marge de manoeuvre que s'autorise le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2004 s'élève à 5 milliards d'euros. Elle se décompose d'une part en une marge liée au 1,5 point d'inflation (4,1 milliards d'euros) et d'autre part en des économies à hauteur de 900 millions d'euros. Les capacités d'augmentation de crédits pour financer les priorités du gouvernement sans redéploiement de la part des secteurs ministériels moins prioritaires restent donc limitées.

Le « grain à moudre » du projet de loi de finances 2004

(en milliards d'euros)


Source : dossier de presse de présentation du projet de loi de finances pour 2004

De plus, sur ces 5 milliards d'euros, 3 milliards sont « préemptés » pour financer des dépenses inéluctables. En 2004, les crédits liés à la charge de la dette ne pourront bénéficier du même contexte de baisse des taux qu'en 2003 pour compenser l'effet volume de la dette. Encore la prévision d'augmentation de la charge de la dette de 300 millions d'euros en 2004 est-elle relativement optimiste et dépendra-t-elle du rythme de remontée des taux d'intérêt.

Le vieillissement démographique de la fonction publique entraîne par ailleurs une aggravation importante des charges de pension. Enfin, dans une conjoncture économique qui reste incertaine, les crédits consacrés aux prestations sociales resteront soumis à de fortes tensions.

Les dépenses inéluctables

(en milliards d'euros)

 

LFI 2003

Évolution 2004

Charges de la dette

38,3

+ 0,3

Pensions

36,0

+ 1,6

Collectivités territoriales

11,9

+ 0,5

Minima sociaux

10,1

+ 0,5

Total

96,3

+ 3,0

La rigidité des dépenses limite ainsi les marges de manoeuvre du gouvernement. La charge de la dette et les dépenses de fonction publique représenteront en 2004 respectivement 15,1 % et 46,6 % des recettes fiscales nettes.

Montant des crédits initiaux

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

PLF 2004

Charges brutes de la dette

38.201

37.907

38.608

38.397

39.360

39.556

41.278

40.992

Rémunérations et charges sociales10(*)

67.135

69.096

72.045

73.482

74.186

77.548

78.604

75.028

dont civiles

(55.286)

(56.828)

(59.361)

(60.669)

(61.279)

(64.154)

(64.624)

(61.100)

Pensions11(*)

23.017

24.009

27.426

29.300

30.145

31.901

33.050

34.839

dont civiles

(15.026)

(15.846)

(19.260)

(20.932)

(21.639)

(23.147)

(24.156)

(25.676)

Autres dépenses

112.821

112.980

119.036

115.244

120.030

120.062

123.869

135.204

Budget général

241.174

243.992

257.115

256.423

263.721

269.067

276.801

286.063

Le tableau précédent montre la place occupée dans le budget général, 52 % des dépenses, par la charge brute de la dette, les rémunérations et les pensions en 2004.

Répartition des dépenses du budget général
(en %)

A ces contraintes budgétaires s'ajoute le poids significatif des dépenses sociales, qu'il s'agisse des aides à l'emploi ou des minima sociaux, qui dépendent pour beaucoup de la croissance économique.

Les aides à l'emploi depuis 1998

(en milliards d'euros)

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, les aides à l'emploi regroupent les dépenses au titre du CIVIS, des exonérations liées au RMA ainsi que la budgétisation du FOREC.

L'approche budgétaire en ce qui concerne les minima sociaux est altérée par le changement de périmètre dû au transfert du RMI aux conseils généraux. A périmètre constant, la dépense liée aux minima sociaux ne sera pas réduite.

Les minima sociaux depuis 1998

(en milliards d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

PLF 2004

RMI

4,0

4,9

4,5

4,5

4,4

4,5

0,0

Allocation Adulte Handicapé

3,6

3,8

4,1

4,1

4,3

4,5

4,7

Allocation Parent Isolé

 

0,6

0,7

0,7

0,7

0,8

0,8

Couverture Maladie Universelle

 

 

0,8

1,1

0,9

1,0

0,9

Total minima sociaux

7,6

9,3

10,1

10,4

10,4

10,8

6,4

b) Des priorités budgétaires plus nombreuses

Dans le même temps, les priorités budgétaires du gouvernement, qui correspondent aux ministères dont les crédits connaîtront en 2004 une augmentation supérieure à 1,5 %, ont tendance à s'élargir fortement, et donc à se diluer...

Fascicules connaissant une croissance nette de leurs crédits en volume

(en %)

Les quatre priorités du gouvernement - police, justice, défense, aide au développement - perdent en lisibilité sur le plan budgétaire : 13 départements ministériels connaissent une hausse de leurs crédits supérieure à 1,5 %, parmi lesquels la culture, la santé, l'enseignement scolaire et supérieur et la mer. Les « priorités budgétaires » du gouvernement représentent désormais 59 % des crédits du budget général 2004 à structure constante.

L'évolution des crédits 2004 par rapport à la LFI 2003

(en milliards d'euros)

 

LFI 2003

PLF 2004 à périmètre constant

Évolution

en %

Affaires étrangères

4 117

4 221

2,5

Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales

5 180

5 135

-0,9

Anciens combattants

3 499

3 390

-3,1

Charges communes

53 891

53 850

-0,1

Culture et communication

2 497

2 631

5,4

Ecologie et développement durable

768

773

0,6

Economie, finances et industrie

14 921

14 954

0,2

Equipement (services communs)

4 271

4 274

0,1

Urbanisme et logement

7 323

6 681

-8,8

Transports et sécurité routière

8 031

7 732

-3,7

Mer

1 032

1094

6,0

Tourisme

75

70

-6,9

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales

19 659

20 817

5,9

Jeunesse et enseignement scolaire

54 007

55 512

2,8

Enseignement supérieur

8 827

9 086

2,9

Recherche et nouvelles technologies

6 131

6 242

1,8

Justice

5 037

5 283

4,9

Outre-mer

1 085

1 121

3,3

Services généraux du premier ministre

1 145

1 154

0,9

Secrétariat général de la défense nationale

48

50

3,8

Conseil économique et social

32

33

1,4

Plan

25

24

-5,0

Aménagement du territoire

268

273

1,9

Sports

404

396

-2,0

Travail

15 724

15 217

-3,2

Santé, famille, personnes handicapées et solidarité

15 478

16 125

4,2

Ville et rénovation urbaine

370

344

-7,0

Défense

39 964

41 436

3,7

c) Des économies réparties sur un petit nombre de ministères

De ces priorités budgétaires élargies découle en matière de dépenses une recherche soutenue d'économies concentrée sur un petit nombre de ministères.

Le montant des économies et redéploiements sur les dépenses ordinaires progresse de plus de 45 % entre 2003 et 2004. Il s'élève à 5,4 milliards d'euros contre 3,7 milliards d'euros en 2003. Sur les dépenses en capital, le montant des économies et redéploiements représente, dans le projet de loi de finances pour 2004, 2,1 milliards d'euros contre 1,6 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003. Le montant total des économies et redéploiements s'établit en 2004 à 7,5 milliards d'euros et se décompose de la manière suivante :

Les économies 2003-2004

(en millions d'euros)

 

PLF 2003

PLF 2004

Extensions en année pleine

- 1

- 36

Dépenses non reconductibles

- 210

- 197

Ajustements négatifs dépenses ordinaires

- 2 157

- 3 235

Révision des services votés

- 1 312

- 1 892

Ajustements négatifs crédits de paiement

- 907

- 1 659

Révision des services votés crédits de paiement

- 621

- 483

Économies et redéploiements

- 5 208

- 7 501

Les économies sont concentrées sur les huit fascicules budgétaires suivants :

Répartition des services votés par fascicule budgétaire

(en %)

L'effort de maîtrise des dépenses est donc réparti sur un petit nombre de ministères.

Les 14 ministères qui participent à la maîtrise de la dépense

(en %)

Le ministère de l'équipement, des transports, du logement et de la mer enregistre ainsi une baisse spectaculaire de ses crédits, d'autant plus spectaculaire qu'aucun ministère ne connaît une diminution comparable de ses dépenses. Seuls dix fascicules budgétaires connaissent une baisse de leurs crédits en valeur, à comparer aux 13 priorités budgétaires du gouvernement qui enregistrent une hausse de crédits supérieure à 1,5 %.

Deux ministères sont sources nettes d'économies : l'équipement, avec plus de 900 millions de réductions de crédits, et le ministère du travail, avec plus de 500 millions d'euros d'économies. Dans le premier cas, les économies sont suscitées par une baisse des crédits à taux zéro et des subventions à l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH), une réforme des allocations logement et une diminution des subventions à la RATP, à la SNCF et aux transports collectifs en site propre de province. Dans le second cas, la suppression progressive des emplois jeune et le changement de régime de l'allocation spécifique de solidarité engendrent une baisse sensible du budget.

Evolution des crédits par ministère

(en millions d'euros)

Ministère

LFI 2003

PLF 2004

Evolution des crédits (en millions d'euros)

Affaires étrangères

4.117

4.221

104

Agriculture

5.180

5.135

- 45

Aménagement du territoire

268

273

5

Anciens combattants

3.499

3.390

- 109

Charges communes

53.891

53.850

-41

Conseil économique et social

32

33

1

Culture

2.497

2.631

134

Défense

39.964

41.436

1.472

Ecologie

768

773

5

Economie, finances et industrie

14.921

14.954

33

Enseignement scolaire

54.007

55.512

1.505

Enseignement supérieur

8.827

9.086

259

Equipement (services communs)

4.271

4.274

3

Intérieur

19.659

20.817

1.158

Justice

5.037

5.283

246

Logement

7.323

6.681

- 642

Mer

1.032

1.094

62

Outre-mer

1.085

1.121

36

Plan

25

24

-1

Recherche

6.131

6.242

111

Santé

15.478

16.125

647

SGDN

48

50

2

SGPM

1.145

1.154

9

Sports

404

396

-8

Tourisme

75

70

-5

Transports

8.031

7.732

- 299

Travail

15.724

15.217

- 507

Ville

370

344

- 26

* 10 Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties.

* 11 Pensions : Titre III, deuxième partie.

NB : La diminution en 2004 des rémunérations et charges sociales résulte principalement des transferts de crédits en parties 37 et 39 dans le cadre d'expérimentations relatives à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

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