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D. LE HORS-BILAN DE L'ETAT DE MIEUX EN MIEUX CERNÉ

1. Une définition qui s'affine progressivement

En leur état actuel, les documents comptables de l'Etat ne permettent pas d'appréhender de manière exhaustive l'ensemble de la dette publique et de ses contreparties. Cet état de fait est appelé à être modifié, conformément à la volonté exprimée par le législateur dans la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dont l'article 27, applicable à compter du 1er janvier 2006, dispose que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

La situation financière de l'Etat ne peut être reflétée de manière fidèle si l'évaluation de la dette, retracée dans le bilan et le compte de résultat dont dispose l'Etat depuis l'entrée en vigueur en 1988 de l'actuel plan comptable, ne s'accompagne pas de celle des engagements hors-bilan.

Comme le rappelle le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances (CGAF) pour 2002, le plan comptable général impose à toute personne ayant l'obligation d'établir des comptes annuels de produire une annexe qui doit comporter « toutes les informations d'importance significative destinées à compléter et à commenter celles données par le bilan et le compte de résultat », et en particulier le montant des engagements financiers.

Pour la quatrième année consécutive, le CGAF pour 2002 s'efforce de préciser les contours de ces engagements financiers. Il identifie trois catégories d'engagements qui « correspondent à des dettes certaines au plan juridique, mais dont le montant et la date de dénouement sont déterminés par une série de paramètres exogènes » :

- les engagements de retraite des fonctionnaires et agents publics relevant de régimes spéciaux ;

- les engagements liés à des garanties accordées par l'Etat ;

- les engagements liés aux droits à prime acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne logement.

La Cour des comptes contribue également à la définition des contours du hors-bilan de l'Etat dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, elle estime que les engagements de financement matérialisés par un acte juridique contraignant doivent être retracés en hors-bilan dès lors que leur mise en oeuvre dépend de conditions dont l'Etat n'est pas maître. A l'aune de cette définition, elle s'interroge sur la nécessité d'inscrire dans le hors-bilan deux types d'engagements :

- les sommes correspondant à la quote-part de la contribution de la France au budget européen non appelée, mais que notre pays serait tenu de verser si, dans la limite du plafond de 1,27 % du PNB, le montant de la contribution de la France était réévalué ;

- les engagements trouvant leur source dans la signature par l'Etat des contrats de plan Etat-région, de même que l'ensemble des engagements de financement pluriannuels vis-à-vis de tiers (collectivités territoriales, établissements publics, entreprises publiques ou privées, associations, etc.).

Sur ces deux points, votre rapporteur général a interrogé le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. S'agissant de l'opportunité de considérer les engagements au titre des contrats de plan Etat-région (CPER) comme des engagements hors-bilan, ce ministère à indiqué que « la jurisprudence du Conseil d'Etat conduit à analyser les CPER comme des stipulations contractuelles dépourvues de force obligatoire dont ni les cocontractants, ni les tiers ne peuvent se prévaloir. Les CPER n'apparaissent donc pas relever d'un engagement hors-bilan ».

Cette réponse, juridiquement correcte, doit être méditée par les signataires de ces soi-disant contrats au nom des collectivités territoriales.

S'agissant de la contribution de la France au budget européen non appelée, votre rapporteur général a reçu la réponse suivante : « La direction de la réforme budgétaire, dans le cadre de ses travaux sur la mise en oeuvre de la comptabilité d'exercice et la préparation d'un référentiel budgétaro-comptable, travaille en outre à l'élaboration d'un cadre normatif sur les informations à porter en annexe du bilan de l'Etat. L'état d'avancement des réflexions sur ce sujet permet de confirmer la nécessaire inscription en annexe du bilan de l'État de l'ensemble des engagements pris par l'Etat et notamment des engagements financiers de l'Etat pris à l'égard de l'Union européenne. Les modalités générales de recensement, d'évaluation et d'inscription comptable ne sont pas encore arrêtées et feront l'objet d'une première présentation devant l'instance de validation des travaux - le comité des normes - fin novembre 2003 ».

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