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3. Les limites du financement de la décentralisation du revenu minimum d'insertion

Votre rapporteur spécial a toujours considéré que les ressources propres des collectivités territoriales étaient celles dont elles pouvaient moduler le niveau afin de faire face à l'évolution de leurs charges, et de mener à bien leurs projets d'investissement.

Une part d'impôt d'Etat transférée aux collectivités territoriales, sur laquelle ces dernières ne disposent d'aucune possibilité de modulation, n'est guère différente, du point de vue de la gestion des collectivités, d'une dotation de l'Etat : seule la prévisibilité et le dynamisme de la ressource importe, et donc, la comparaison entre l'indice d'indexation de la dotation et l'évolution de la base de la ressource fiscale transférée.

S'agissant du financement du revenu minimum d'insertion (RMI), dont la gestion a été confiée aux départements par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, et dont le financement a été prévu par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, on notera :

- qu'il s'agit d'une dépense sur laquelle les collectivités territoriales n'ont pas de maîtrise, puisqu'il s'agit d'une prestation sociale dont les conditions d'attribution et le niveau des prestations sont définis par la loi. A moyen ou long terme, les collectivités territoriales peuvent certes influencer le niveau de leur dépense : en développant les dispositifs d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion, elles peuvent en effet contribuer à favoriser leur retour à l'emploi, et donc, réduire la dépense liée au versement du RMI. Toutefois, l'évolution de la dépense reste, à court terme, essentiellement liée à la conjoncture économique ;

- que les départements disposent, au titre de la compensation des charges liées au transfert de la compétence relative au revenu minimum d'insertion, d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur laquelle ils ne disposent d'aucune capacité de modulation.

Les départements doivent donc, dans le cas du RMI, financer une dépense très dépendante de la conjoncture économique au moyen d'une ressource non modulable et également variable en fonction de la conjoncture économique, mais dans un sens contraire.

Les premiers résultats concernant l'année 2004 traduisent les difficultés qui peuvent résulter de cette modalité de financement.

Lors de l'examen du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales en deuxième lecture au Sénat, le 1er juillet, votre rapporteur spécial avait interpellé le ministre délégué aux libertés locales, M. Jean-François Copé au sujet du décalage entre la charge du RMI-RMA pour les départements et la part de TIPP leur revenant pour financer cette compétence : « Cette mesure est entrée en application au 1er janvier dernier. Nous sommes à la fin du premier semestre. Et dans un département comme le mien, la différence entre les charges payées et les recettes encaissées s'élève ce soir, 1er juillet, à un peu plus de douze millions d'euros.

« Monsieur le ministre, pourriez-vous donner des instructions aux services afin que le principe de compensation devienne réalité ? Pour une petite collectivité territoriale, douze millions d'euros, cela commence à être important.

« Je souhaite que l'on parvienne à un équilibre financier plus favorable et à une meilleure compensation des charges transférées ».

En réponse, le ministre avait indiqué :

« Nous essayons, dans cette affaire, de gérer les choses au mieux, afin que les élus aient le moins de difficultés de trésorerie possible. Je signale que les versements ont lieu, si mes informations sont exactes, deux fois par mois, et qu'ils permettent une couverture très proche de 100 % (...).

« Il va de soi que, sur le fond, l'objectif, à quelques pour cents près, est de mettre en place un adossement au mois près des dépenses par rapport aux recettes. Tel est l'engagement que nous avons pris et nous ferons en sorte que les choses se passent le mieux possible dans l'avenir ».

Notre collègue député Bernard Derosier avait également interrogé le ministre sur ce sujet lors de la séance des questions orales de l'Assemblée nationale du 19 octobre 2004 : « Si la fraction de TIPP versée aux départements est inférieure aux sommes payées, de deux choses l'une. Certains de mes collègues présidents de conseils généraux ont laissé les CAF effectuer des avances, mais elles feront payer aux départements des intérêts sur les sommes avancées. Qui les paiera ? Je ne pense pas que l'Etat acceptera qu'ils figurent dans l'addition. Si les départements, à l'inverse, assurent eux-mêmes l'avance - je viens de vous citer des sommes tout de même impressionnantes, pour un total, au bas mot, de 200 millions d'euros -, il faudra attendre l'adoption du compte administratif, c'est-à-dire, vous le savez sans doute, le mois de mai, voire celui de juin de l'année prochaine, après quoi, le temps que l'Etat s'en saisisse, le remboursement n'interviendra qu'à la fin de 2005. Entre-temps, les départements devront vivre avec un trou dans leurs recettes, ce qui serait de nature à hypothéquer d'autres types de financements, obligatoires ou volontaires »14(*).

Le gouvernement a transmis à votre rapporteur spécial un tableau qui permet de comparer, département par département, les montants de TIPP versés et les dépenses de RMI. Ce tableau fait état des versements de TIPP effectués au profit des départements entre janvier et octobre 2004, et montre que le décalage entre les dépenses au titre du RMI et les recettes de TIPP s'est accru de manière importante au cours des derniers mois. Le chiffre des dépenses RMI prend en compte les dépenses réelles des caisses d'allocation familiale (CAF) et une estimation des dépenses de la mutualité sociale agricole (MSA) ; il peut donc différer légèrement du montant des acomptes réclamés par les organismes payeurs sur la base des conventions prévues par la loi pour régir les relations financières entre organismes payeurs et départements. Toutefois, ce chiffre permet de connaître d'une manière fiable la dépense RMI des départements depuis le 1er janvier.

COMPARAISON DES RECETTES DE TIPP ET DES DÉPENSES DE RMI DES DEPARTEMENTS ENTRE JANVIER ET OCTOBRE 2004

(en euros)

Départements

Dépenses Etat estimées janvier octobre

Dépenses Etat réelles janvier octobre

Montant de TIPP versée

Solde

Dépenses de RMI

Dépenses de RMI et MSA estimées

Solde

01 - Ain

13 422 764

13 433 268

13 730 138

307 374

14 974 292

15 273 778

- 1 543 639

02 - Aisne

24 060 337

24 844 031

25 194.355

564 018

28 303 333

28 869 399

- 3 675 045

03 - Allier

18 634 120

18 615 010

19 060 848

426 728

20 003 890

20 403 968

- 1 343 120

04 - Alpes-de-Haute-Provence

7 768 951

7 688 517

7 946 874

177 924

7 596 685

7 748 619

198 255

05 - Alpes Hautes

3 743 234

3 718 387

3 828 967

85 732

3 728 074

3 802 636

26 331

06 - Alpes Maritimes

63 709 825

62 784 629

65 168 736

1 458 911

63 576 953

64 848 492

320 243

07 - Ardéche

13 116 623

13 737 213

13 416 983

300 360

13 985 847

14 265 564

-848 581

08 - Ardennes

20 955 199

21 187 815

21 435 046

479 847

23 149 245

23 612 230

- 2 177 184

09 - Ariége

12 703 260

12 742 885

12 994 147

290 887

12 634 450

12 887 139

107 008

10 - Aube

15 896 453

16 647 052

16 260 459

364 005

17 675 223

18 028 728

- 1 768 269

11 - Aude

33 372 829

35 186 808

34 137 064

764 235

36 042 215

36 763 059

- 2 625 996

12 - Aveyron

7 422 237

7 394 074

7 592 204

169 967

7 281 624

7 427 257

164 948

13 - Bouches-du-Rhône

258 200 700

260 835 323

264 113 400

5 912 700

269 116 055

274 498 376

- 10 384 976

14 - Calvados

33 331 089

33 919 531

34 094 350

763 261

35 925 741

36 644 255

- 2 549 905

15 - Cantal

5 178 904

5 250 055

5 297 515

118 611

4 646 798

4 739 734

557 781

16 - Charente

22 349 776

22 531 550

22 861 585

511 810

23 096 899

23 558 837

-697 252

17 - Charente-Maritime

38 108 388

38 400 601

38 981 072

872 684

38 464 950

39 234 249

- 253 177

18 - Cher

20 451 655

20 895 699

20 919 993

468 338

21 024 855

21 445 353

- 525 360

19 - Corrèze

7 164 408

7 423 702

7 328 468

164 060

7 052 480

7 193 530

134 938

2A - Corse

10 540 774

10 462 190

10 885 452

344 678

9 439 131

9 627 914

1 257 538

2B - Haute-Corse

13 810 405

14 427 849

14 628 064

817 660

13 631 784

13 904 419

723 645

21 - Côte d'Or

18 682 055

19 164 503

18 930 783

248 728

21 599 583

22 031 574

- 3 100 791

22 - Côtes d'Armor

19 616 813

19 769 668

19 938 326

321 513

20 672 041

21 085 482

- 1 147 156

23 - Creuse

5 544 639

5 671 475

5 960 557

415 918

5 597 788

5 709 743

250 813

24 - Dordogne

23 743 387

23 909 663

24 196 326

452 938

23 545 054

24 015 955

180 370

25 - Doubs

20 331 595

20 868 980

20 471 945

140 350

23 596 941

24 068 880

- 3 596 935

26 - Drôme

25 746 176

26 404 624

26 291 706

545 530

27 454 837

28 003 934

- 1 712 228

27 - Eure

23 058 946

23 355 096

23 526 994

468 049

25 475 977

25 985 496

- 2 458 502

28 - Eure-et-Loir

15 237 098

15 383 429

15 817 163

580 065

17 106 931

17 449 070

- 1 631 907

29 - Finistère

36 606 637

37 037 426

37 146 947

540 310

38 846 898

39 623 836

- 2 476 889

30 - Gard

71 487 424

71 868 315

73 124 466

1 637 042

71 656 190

73 089 314

35 152

31 - Haute-Garonne

90 450 304

91 623 450

92 521 565

2 071 262

95 817 766

97 734 121

- 5 212 556

32 - Gers

6 631 135

6 587 620

6 782 994

151 859

6 370 059

6 497 460

285 534

33 - Gironde

84 221 416

85 701 163

86 150 069

1 928 653

90 529 551

92 340 142

- 6 190 073

34 - Hérault

105 503 962

106 798 970

107 919 958

2 415 996

107 609 107

109 761 289

- 1 841 331

35 - Ille-et-Vilaine

27 017 568

27 970 145

27 636 265

618 697

31 054 739

31 675 833

- 4 039 568

36 - Indre

8 374 856

8 495 533

8 566 644

191 788

9 047 314

9 228 260

- 661 616

37 - Indre-et-Loire

28 874 901

28 619 478

29 536 137

661 235

30 299 463

30 905 452

- 1 369 315

38 - Isère

41 448 326

42 582 600

42 397 464

949 139

46 740 455

47 675 264

- 5 277 799

39 - Jura

6 329 267

6 465 003

6 474 226

144 959

7 385 982

7 533 702

- 1 059 476

40 - Landes

16 338 611

16 420 526

16 712 766

374 155

17 253 716

17 598 791

- 886 025

41 - Loire

13 865 071

13 959 818

14 182 571

317 500

14 387 305

14 675 051

- 492 479

42 - Loir-et-Cher

31 275 288

31 944 244

31 991 501

716 212

34 131 431

34 814 059

- 2 822 559

43 - Haute-Loire

5 099 059

5 074 891

5 215 812

116 753

5 435 535

5 544 246

- 328 434

44 - Loire-Atlantique

57 940 310

58 119 914

59 267 139

1 326 829

61 694 473

62 928 363

- 3 661 223

45 - Loiret

24 496 961

24 756 950

25 057 932

560 971

26 054 276

26 575 362

- 1 517 429

46 - Lot

7 784 703

7 849 864

7 962 974

178 271

8 493 016

8 662 877

- 699 903

47 - Lot-et-Garonne

18 853 164

19 319 310

19 284 892

431 728

18 646 513

19 019 443

265 449

48 - Lozère

2 320 054

2 357 848

2 373 163

53 109

2 344 398

2 391 286

- 18 122

49 - Maine-et-Loire

31 652 013

32 116 849

32 376 840

724 827

33 498 774

34 168 750

- 1 791 910

50 - Manche

15 785 182

15 979 113

16 146 638

361 456

16 821 486

17 157 915

- 1 011 277

51 - Marne

25 784 458

26 336 052

26 374 912

590 455

27 810 379

28 366 587

- 1 991 675

52 - Haute-Marne

7 876 238

8 001 679

8 056 597

180 360

8 701 391

8 875 419

- 818 821

53 - Mayenne

6 590 963

6 725 459

6 741 893

150 930

7 295 093

7 440 995

- 699 102

54 - Meurthe-et-Moselle

43 287 161

43 866 034

44 278 421

991 260

48 312 025

49 278 266

- 4 999 845

55 - Meuse

9 331 068

9 536 919

9 544 766

213 699

10 230 388

10 434 996

- 890 229

56 - Morbihan

24 764 871

25 341 536

25 331 975

567 104

26 194 811

26 718 707

- 1 386 732

57 - Moselle

40 525 523

40 486 652

41 453 530

928 007

46 795 425

47 731 334

- 6 277 804

58 - Nièvre

11 728 625

11 723 356

11 997 191

268 566

12 462 855

12 712 112

- 714 921

59 - Nord

219 590 066

222 334 840

224 618 598

5 028 533

248 133 762

253 096 437

- 28 477 839

60 - Oise

32 350 310

32 608 417

33 091 103

740 794

35 274 230

35 979 714

- 2 888 611

61 - Orne

13 952 053

14 249 610

14 271 558

319 505

15 229 712

15 534 307

- 1 262 749

62 - Pas-de-Calais

117 272 645

118 983 679

119 958 167

2 685 522

129 310 668

131 896 881

- 11 938 714

63 - Puy-de-Dôme

30 834 863

31 299 307

31 540 975

706 113

33 303 613

33 969 685

- 2 428 710

64 - Pyrénées-Atlantiques

34 753 122

35 322 187

35 548 951

795 830

37 102 326

37 844 373

- 2 295 422

65 - Hautes-Pyrénées

12 189 995

12 303 560

12 469 158

279 163

12 814 435

13 070 724

- 601 566

66 - Pyrénées-Orientales

47 161 711

47 428 754

48 241 696

1 079 985

48 560 435

49 531 643

- 1 289 947

67 - Bas-Rhin

44 755 539

46 682 519

45 780 414

1 024 875

53 023 569

54 084 040

- 8 303 626

68 - Haut-Rhin

24 007 634

24 006 578

24 557 406

549 772

27 964 667

28 523 960

- 3 966 554

69 - Rhône

86 024 765

87 816 375

87 994 686

1 969 921

98 792 623

100 768 476

- 12 773 790

70 - Haute-Saône

7 798 369

7 844 468

7 976 964

178 595

8 596 436

8 768 364

- 791 400

71 - Saône-et-Loire

17 928 235

18 190 167

18 338 805

410 570

19 412 806

19 801 062

- 1 462 256

72 - Sarthe

23 490 746

23 890 764

24 028 695

537 949

26 019 092

26 539 474

- 2 510 780

73 - Savoie

11 603 265

11 653 120

11 868 965

265 700

12 024 230

12 264 714

- 395 749

74 - Haute-Savoie

18 860 736

18 894 586

19 292 631

431 894

19 806 264

20 202 389

- 909 759

75 - Paris

193 144 421

194 483 520

197 567 379

4 422 958

216 179 539

220 503 129

- 22 935 751

76 - Seine-Maritime

83 820 378

85 357 059

85 739 855

1 919 476

91 489 831

93 319 628

- 7 579 773

77 - Seine-et-Marne

37 933 106

38 753 905

38 801 771

868 665

44 147 387

45 030 335

- 6 228 564

78 - Yvelines

36 866 942

37 136 176

37 711 192

844 250

43 223 410

44 087 878

- 6 376 686

79 - Deux-Sèvres

11 891 783

11 999 605

12 164 116

272 333

12 159 459

12 402 648

- 238 532

80 - Somme

33 750 087

34 513 231

34 522 941

772 854

36 388 793

37 116 569

- 2 593 628

81 - Tarn

20 367 377

20 748 036

20 833 769

466 392

21 647 276

22 080 222

- 1 246 453

82 - Tarn-et-Garonne

14 346 240

14 258 362

14 674 775

328 535

13 795 815

14 071 732

603 044

83 - Var

75 442 253

75 909 795

77 169 861

1 727 608

78 398 421

79 966 389

- 2 796 528

84 - Vaucluse

40 627 411

40 824 520

41 557 749

930 338

39 294 778

40 080 674

1 477 075

85 - Vendée

14 045 902

14 044 705

14 367 542

321 640

15 026 746

15 327 281

- 959 739

86 - Vienne

22 771 252

23 289 860

23 292 701

521 449

24 426 252

24 914 777

- 1 622 076

87 - Haute-Vienne

16 508 126

16 894 846

16 886 148

378 022

17 161 806

17 505 042

- 618 895

88 - Vosges

14 915 139

15 101 761

15 256 675

341 536

16 608 842

16 941 018

- 1 684 343

89 - Yonne

13 806 511

13 814 761

14 122 680

316 168

14 715 233

15 009 538

- 886 858

90 - Territoire de Belfort

6 588 880

6 794 369

6 739 783

150 903

8 103 767

8 265 842

- 1 526 059

91 - Essonne

50 595 549

50 558 907

51 754 154

1 158 605

55 315 348

56 421 655

- 4 667 501

92 - Hauts-de-Seine

73 809 204

74 404 590

75 499 411

1 690 207

82 881 351

84 538 978

- 9 039 566

93 - Seine-Saint-Denis

161 482 539

164 839 847

165 180 440

3 697 901

182 667 679

186 321 033

- 21 140 593

94 - Val-de-Marne

80 441 539

81 675 621

82 283 605

1 842 066

91 885 111

93 722 813

- 11 439 208

95 - Val d'Oise

56 287 221

56 296 389

57 576 160

1 288 939

64 135 238

65 417 943

- 7 841 783

Total Métropole

3 500 733 669

3 545 529 141

3 580 899 246

80 165 577

3 793 341 441

3 869 208 270

- 288 309 024

971 - Guadeloupe

119 583 456

122 787 279

122 321 894

2 738 438

120 838 663

123 255 436

- 933 542

972 - Martinique

114 827 730

116 193 788

117 457 232

2 629 502

107 923 962

110 082 442

7 374 791

973 - Guyane

41 230 241

43 432 660

42 174 414

944 172

52 557 104

53 608 246

- 11 433 832

974 - Réunion

269 856 408

272 503 668

276 036 001

6 179 593

277 384 938

282 932 636

- 6 896 635

975 - Saint-Pierre et Miquelon

84 033

90 931

85 967

1 933

88 014

89 774

- 3 807

Total Dom

545 581 870

555 008 327

558 075 508

12 493 639

558 792 681

569 968 534

- 11 893 026

Total Général

4 046 315 539

4 100 537 468

4 138 974 754

92 659 215

4 352 134 122

4 439 176 804

- 300 202 050

Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité routière et des libertés locales

Ce tableau montre notamment que :

- le montant de TIPP versé aux départements est légèrement supérieur aux dépenses de l'Etat au titre du RMI en 2003 ;

- sur l'ensemble des départements, les dépenses des conseils généraux sont supérieures aux montants de TIPP dont ils bénéficient d'environ 300 millions d'euros pour la période entre janvier et octobre 2004 ;

- ce solde est très inégalement réparti entre les départements, ceux qui doivent en supporter la plus grande part les départements les plus fortement urbanisés (région parisienne, nord de la France notamment).

La part de la charge liée au RMI non couverte par le transfert d'une part de TIPP s'explique en grande partie par l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI au cours de l'année 2004. En effet, d'après une étude de la direction de la recherche des études de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale parue au mois de septembre, « fin juin 2004, le nombre d'allocataires effectivement payés au titre du revenu minimum d'insertion (RMI) ou bénéficiant d'un revenu minimum d'activité (RMA), en métropole et dans les départements d'outre-mer (DOM), s'élève en données brutes à 1,194 million, soit une augmentation de 9,8 % par rapport au 30 juin 200315(*) ». A cette date, un peu moins de 100 allocataires bénéficiaient d'un RMA dont l'entrée en application est intervenue à la fin du premier trimestre 2004. Par ailleurs, les versements effectués au deuxième trimestre 2004 au titre du RMI s'établissent à 1,3 milliard d'euros, soit + 11,7 % par rapport au deuxième trimestre 2003.

L'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2004 prévoit, en application de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, un ajustement de la fraction de tarif de TIPP affectée aux départements. Il s'agit d'ajuster le produit de la recette transférée en fonction, d'une part, des montants définitifs de la dépense de l'Etat en 2003 au titre du RMI, et, d'autre part, des quantités de carburants soumis à la TIPP en 2003. Cet ajustement conduit à rectifier à la hausse la fraction de tarif attribuée aux départements à compter de 2004 et se traduit par une recette supplémentaire de 59 millions d'euros pour les départements. Votre rapporteur spécial note donc qu'il ne permettra de compenser qu'environ un cinquième du décalage constaté à la fin octobre entre la dépense des départements au titre du RMI et les recettes de TIPP.

* 14 In JO Débats AN, 1ère séance du 19 octobre 2004, page 8035.

* 15 En données corrigées des variations saisonnières, l'augmentation du nombre de RMIstes entre juin 2003 et juin 2004 se monte à 10,5 %.

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