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Projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Après avoir rappelé l'existant en matière de transparence et de sécurité nucléaire, qui se caractérise par l'absence de réel cadre législatif, votre commission vous présentera les grandes lignes du projet de loi ainsi que les principales modifications qu'elle vous propose d'y apporter.

I. LE NUCLÉAIRE FRANÇAIS BÉNÉFICIE D'UN HAUT NIVEAU DE TRANSPARENCE ET DE SÉCURITÉ

La nature parfois polémique du débat sur les activités nucléaires ainsi que la très grande sensibilité de l'opinion à ces questions ne doivent pas occulter l'existence de dispositifs de sécurité et de transparence aujourd'hui très avancés.

A. LA SÉCURITÉ NUCLÉAIRE FAIT L'OBJET DE DISPOSITIFS TRÈS SPÉCIFIQUES

1. Les quatre composantes de la sécurité nucléaire

La sécurité nucléaire est une notion large qui recouvre l'ensemble des dispositions prises pour assurer la protection des personnes et des biens contre les dangers, nuisances ou gênes de toute nature résultant de la création, du fonctionnement et de l'arrêt des installations nucléaires fixes ou mobiles, ainsi que de la conservation, du transport, de l'utilisation et de la transformation des substances radioactives, naturelles ou artificielles4(*).

Elle présente quatre aspects :

- la protection des populations en cas d'accident nucléaire ;

- la protection contre les actes de malveillance qui pourraient être commis sur les installations et les transports de matières nucléaires ;

- la sûreté nucléaire5(*) qui consiste en l'ensemble des mesures prises aux différents stades de la conception, de la construction, du fonctionnement et de l'arrêt définitif des installations nucléaires, pour prévenir les accidents ou en limiter les effets ;

- et la radioprotection qui recouvre les actions de prévention et de surveillance visant à empêcher ou à réduire les effets nocifs des rayonnements ionisants aussi bien sur les personnes que sur l'environnement.

Les deux premières composantes relèvent de la politique générale de l'Etat en matière de sécurité civile et de défense. Pour les installations les plus sensibles -considérées comme d'importance vitale- cette protection est même renforcée par les articles L. 1332-1 et suivants du code de la défense6(*).

En revanche, la sûreté nucléaire et la radioprotection constituent des objectifs propres aux activités nucléaires et relèvent, à ce titre, de dispositifs spécifiques.

2. Un cadre de la sûreté nucléaire élaboré depuis plus de quarante ans

La soumission obligatoire aux normes de sûreté édictées par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) ne remplace pas la nécessité de définir des règles au niveau national. Elle la rend, au contraire, indispensable. C'est ce que la France a fait dès 1963, en se dotant d'un corpus de règles structurantes encore aujourd'hui largement en vigueur.

a) Les grandes installations -dites installations nucléaires de base- sont soumises à des règles de sûreté spécifiques
(1) L'ensemble des activités nucléaires7(*) fait l'objet de dispositifs de sûreté

Les installations nucléaires sont officiellement classées en trois catégories correspondant à des procédures plus ou moins contraignantes selon l'importance des risques potentiels : le « petit nucléaire », les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et les installations nucléaires de base (INB).

Le « petit nucléaire »

Cette catégorie regroupe les installations utilisant des rayonnements ionisants en deçà de certains seuils, notamment dans le domaine de la radiologie médicale. Pour ces activités, la sûreté -fortement renforcée en 2001 et en 2004- consiste essentiellement en un contrôle systématique des appareils ainsi qu'en un régime d'autorisation pour la fabrication, la détention, la distribution, l'importation, l'exportation et l'envoi des appareils.

Les installations nucléaires classées pour la protection de l'environnement

Ces dernières sont soumises au régime juridique d'autorisation ou de déclaration et de contrôle que les articles L. 511-1 à L. 517-1 du code de l'environnement imposent aux installations pouvant présenter des dangers notamment pour la santé et la sécurité publiques, ainsi que pour la protection de la nature et de l'environnement. Dans cet ensemble très large que constituent les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) peuvent figurer des installations où s'exercent des activités nucléaires, telles qu'un laboratoire de recherche en matière nucléaire de taille moyenne, c'est-à-dire situé en-deçà du seuil des installations nucléaires de base.

Les installations nucléaires de base (INB)

Ce terme désigne les principales installations nucléaires fixes pour lesquelles la quantité ou l'activité totale des substances radioactives sont supérieures à un seuil fixé, par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'industrie et de la santé.

Au 1er janvier 2006, les INB étaient au nombre de 147 soit :

- 80 réacteurs nucléaires ;

- 36 usines de réparation, fabrication ou transformation de substances radioactives ;

- 23 laboratoires, unités de maintenance, ionisateurs et accélérateurs de particules ;

- 2 centres de stockage des déchets radioactifs ;

- 5 équipements déclassés.

(2) La base du régime des INB, posée en 1963, n'a cessé d'être améliorée

C'est sur le fondement de l'article 2 de la loi n° 61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 19178(*) qu'a été pris le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires.

Ce texte repose sur le principe de la responsabilité de l'exploitant, c'est-à-dire de celui qui exerce les activités nucléaires.

Il soumet les INB à une procédure d'autorisation, prévoit les sanctions en cas de manquement aux règles énoncées et en assure le contrôle par la création d'un corps d'inspecteurs issus d'une administration spécialisée.

Les services de contrôle de la sûreté nucléaire

En 1973, le contrôle de la sûreté nucléaire en France fut confié au service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN), rattaché au ministre chargé de l'industrie. En 1993, ce service est devenu la Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), rattachée aux deux ministres chargés respectivement de l'industrie et de l'environnement.

En 20029(*), la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) a remplacé la DSIN et a vu son champ d'action étendu à la radioprotection.

L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est constituée de la DGSNR au plan national et des Divisions de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DSNR) des Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), au niveau régional. Elle relève désormais des ministres chargés de l'industrie, de l'environnement et de la santé.

L'ASN s'appuie également sur les Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et les Directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) en ce qui concerne la radioprotection.

En quarante ans, le régime des INB a été amélioré et renforcé sur de nombreux points, avec la définition :

de règles générales de qualité de la conception, de la construction et de l'exploitation des INB10(*) ;

d'une obligation renforcée de déclaration des incidents et accidents11(*) ;

d'une réglementation des rejets d'effluents des INB12(*) ;

d'un système de mise en demeure de l'exploitant ;

d'une procédure de démantèlement spécifique distincte de celle de mise à l'arrêt de l'INB13(*).

3. La formalisation récente des règles de radioprotection

a) La radioprotection au sein de la sécurité nucléaire

La radioprotection est le corollaire de la sûreté nucléaire car ces deux politiques ont pour objectif commun la protection des personnes et de l'environnement contre les dangers nés de la radioactivité14(*).

La première veille à ce que les effets des activités nucléaires soient aussi faibles que possible et la seconde à ce qu'elles s'exercent sans incident ni accident.

Toutefois, la radioprotection a longtemps fait figure de « parent pauvre de la sécurité nucléaire » en France pour reprendre l'expression employée en 1998 dans le rapport Le Déaut15(*).

Cette situation s'est néanmoins fortement améliorée depuis 2002, tant s'agissant des règles de radioprotection que de leur mise en oeuvre.

b) Un régime posé par la loi de santé publique de 2004
(1) La détermination des trois grands principes de la radioprotection

Contrairement au régime des INB, les règles de radioprotection ont vocation à s'appliquer à l'ensemble des activités nucléaires, du cabinet de radiologie d'un médecin à une centrale électro-nucléaire, aussi bien pour les travailleurs que pour les autres personnes concernées.

En réponse à cette diversité, l'article 82 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la santé publique a forgé les trois principes juridiques16(*) s'imposant à l'ensemble de la radioprotection, à savoir :

le principe d'optimisation. Celui-ci impose que l'exposition des personnes aux rayonnements ionisants résultant des activités nucléaires soit maintenue à un niveau aussi faible qu'il est raisonnablement possible, compte tenu de l'état des techniques, des facteurs économiques et sociaux, et le cas échéant, de l'objectif médical recherché.

Historiquement, ce principe a d'abord été appliqué à la protection des travailleurs avant d'être étendu à l'ensemble de la radioprotection.

le principe de justification. Il se traduit par le fait qu'une activité nucléaire ne peut être entreprise que si elle est justifiée par les avantages qu'elle procure, notamment en matière sanitaire, sociale, économique ou scientifique, rapportés aux risques inhérents à l'exposition des personnes aux rayonnements ionisants qu'elle est susceptible de présenter.

Ce principe a d'abord été appliqué en matière de radiologie médicale -tout examen non justifié étant interdit- avant d'être élargi à toute la radioprotection.

le principe de limitation. A ce titre, l'exposition d'une personne aux rayonnements ionisants ne peut porter la somme des doses reçues au-delà des limites fixées par voie réglementaire, sauf lorsque cette personne fait l'objet d'une exposition à des fins médicales ou de recherche biomédicale.

(2) L'instauration d'un véritable régime de la radioprotection dans le code de la santé publique

Après avoir défini les grands principes à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique, les articles suivants du même code forment un dispositif complet. Ces derniers prévoient notamment une obligation d'autorisation ou de déclaration pour tout exploitant d'une activité présentant des risques d'exposition aux rayonnements ionisants et l'existence de règles spécifiques aux expositions à des fins médicales et biomédicales.

c) La réforme des services de la radioprotection

Jusqu'en 2002, les services en charge de la radioprotection étaient :

- d'une part, l'office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) chargé de l'expertise et de l'élaboration des normes ;

- et, d'autre part, les services du ministère de la santé -bureau des rayonnements de la direction générale de la santé, DDASS et DRASS- chargées de prendre les décisions réglementaires et individuelles et de réaliser ces contrôles.

Outre une insuffisance de moyens17(*), cette organisation présentait des lacunes quant à la coordination entre les experts de l'OPRI et les agents des DDASS et des DRASS, moins familiers de la spécificité technique de ces sujets.

La réforme introduite par le décret n° 2002-255 du 22 février 2002 a rapproché les services en charge de la radioprotection et ceux de la sûreté nucléaire au sein de l'autorité de sûreté nucléaire (ASN). Elle a permis à la politique de radioprotection d'être adossée à une structure administrative historiquement spécialisée dans les questions relatives au nucléaire aussi bien au niveau de l'administration centrale -la DGSNR- que des services déconcentrés que constituent les onze divisions régionales.

C'est dans ce cadre que la loi du 9 août 2004 précitée a prévu la création d'inspecteurs de la radioprotection, organisés selon les mêmes modalités que les inspecteurs des installations nucléaires de base.

Quant à l'expertise en matière de radioprotection, la réforme de 200218(*) lui a aussi fait bénéficier d'effets de synergies avec le contrôle de la sûreté puisque l'OPRI a été fusionné avec l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN)19(*) pour constituer l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Les actions de recherche et d'expertise déjà engagées par l'IPSN ont de ce fait pu être mises en complémentarité -et non plus en parallèle- avec les moyens de l'OPRI.

Il n'existe pas de classement international permettant de situer avec certitude la performance de la France en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Deux éléments peuvent toutefois être avancés.

D'une part, les rapports de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)20(*), nombreux et pluralistes, font ressortir que la France s'est dotée de dispositifs de sûreté très évolutifs à un niveau d'exigence cohérent avec sa place éminente dans le secteur nucléaire. Ils ont aussi régulièrement préconisé un renforcement de la radioprotection, qui a été réalisé en particulier depuis 2002.

D'autre part, le nombre d'incidents nucléaires constatés par les différents membres de l'AIEA ne constitue pas, paradoxalement, un bon indicateur de qualité. Le nombre de déclarations est, en effet, tributaire de la qualité du suivi des activités nucléaires ainsi que de la rigueur dans l'application des normes et dans les obligations de déclaration. Ainsi, la France -pays de référence qui a mis au point l'échelle internationale des incidents21(*)- déclare un nombre d'incidents relativement élevé par rapport à son parc d'installations nucléaires. Notre pays se caractérise aussi par le fait que la quasi-totalité de ces incidents relève du niveau 1 de l'échelle, tel que la très légère blessure d'un salarié, sans aucune conséquence en termes de santé, ou l'oubli de la fermeture de la porte d'une salle de commande. Ceci accrédite l'idée selon laquelle notre pays est particulièrement rigoureux en matière de respect et de contrôle de la sûreté nucléaire.

La transparence nucléaire constitue, elle aussi, un sujet de préoccupation essentielle qui a connu des améliorations sensibles depuis une vingtaine d'années.

* 4 Définition communément admise qui figure notamment à la page 169 du rapport de M. Jean-Yves Le Déaut intitulé : « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l'indépendance et la transparence » (juillet 1998).

* 5 Malgré la proximité apparente des termes, il est essentiel de bien distinguer la sécurité nucléaire et la sûreté nucléaire qui en est une des composantes, en particulier dans la perspective de la création d'une autorité indépendante en charge de cette dernière.

* 6 Le débat récent sur le classement « confidentiel défense » du plan de protection de la future centrale de Flamanville contre une attaque aérienne a rappelé l'importance de ces dispositifs de prévention.

* 7 Celles-ci sont définies à l'article 1331-1 du code de la santé publique comme « les activités comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants, émanant soit d'une source artificielle, qu'il s'agisse de substances ou de dispositifs, soit d'une source naturelle lorsque des radionucléides naturels sont traités ou l'ont été en raison de leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles, ainsi que les interventions destinées à prévenir ou réduire un risque radiologique consécutif à un accident ou à une contamination de l'environnement ».

* 8 Renvoyant à des décrets pour la détermination des cas et conditions dans lesquels pourra être interdite ou réglementée l'émission dans l'atmosphère de fumées, suies, poussières ou gaz toxiques, corrosifs, odorants ou radioactifs.

* 9 Décret n° 2002-255 du 22 février 2002 modifiant le décret n° 93-1272 du 1er décembre 1993 et créant une direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

* 10 Arrêté interministériel du 10 août 1984.

* 11 Décret n° 90-78 du 19 janvier 1990.

* 12 Décret n° 95-540 du 4 mai 1995 relatif aux rejets d'effluents liquides et gazeux et aux prélèvements d'eau des installations nucléaires de base.

* 13 Ces deux dernières mesures respectivement prises en 2000 et 2003 ont relevé de décisions de l'administration posées dans des « lettres » mais non formalisées dans des textes réglementaires.

* 14 Y compris de la radioactivité naturelle, même si cette question est moins sensible.

* 15 Op. Cit.

* 16 Dispositions codifiées à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique.

* 17 En 2000, l'OPRI ne disposait que d'une équipe d'inspection réduite (4 à 6 personnes) visitant en moyenne une INB tous les 3 ans, soit 20 fois moins souvent que pour les inspecteurs chargés de la sûreté nucléaire.

* 18 Décret n° 2002-254 du 22 février 2002 relatif à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

* 19 Qui était un institut du Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

* 20 En 1990, le Parlement a demandé à l'OPECST d'examiner la façon dont est assuré le contrôle de la sécurité des installations nucléaires.

* 21 L'échelle INES : International Nuclear Events Scale a été élaborée par les services de contrôle français en 1987 et adopté par l'AIEA en 1991.