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Projet de loi de finances rectificative pour 2006 : Rapport (volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 27)

 

ARTICLE 11
Affectation à l'Agence foncière et technique de la région parisienne d'une partie des produits de liquidation des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines

Commentaire : le présent article prévoit que le produit des soldes de liquidation des établissements publics chargés de l'aménagement des villes nouvelles de Cergy-Pontoise et Saint-Quentin-en-Yvelines est affecté :

- à hauteur de 90 % à l'Agence foncière et technique de la région parisienne ;

- à hauteur de 10 % au budget général de l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES AGGLOMÉRATIONS NOUVELLES

1. Principes généraux

L'article L. 5321-1 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'après création d'une agglomération nouvelle, les conseils municipaux des communes membres sont appelés à se prononcer dans un délai de six mois sur le choix de l'une des solutions suivantes :

- création d'une nouvelle commune ;

- transformation en commune unique, suivant le régime de la fusion simple, des communes ou portions de communes comprises à l'intérieur du périmètre d'urbanisation ;

- création d'une communauté d'agglomération nouvelle (CAN) ;

- création d'un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN).

La CAN est un établissement public de coopération intercommunale à caractère administratif administré par un conseil d'agglomération composé de délégués des communes élus au suffrage universel.

Le SAN est quant à lui, sauf exception, soumis aux dispositions applicables aux syndicats de communes.

La CAN ou le SAN exerce les compétences des communes en matière de programmation et d'investissement dans les domaines de l'urbanisme, du logement, des transports, des réseaux divers et de la création des voies nouvelles et du développement économique.

2. La fin des agglomérations nouvelles

L'article L. 5341-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, sur proposition ou après avis du conseil d'agglomération ou du comité du SAN, un décret fixe, pour chaque agglomération nouvelle, la date à laquelle les opérations de construction et d'aménagement sont considérées comme terminées.

L'article L. 5341-2 du même code prévoit quant à lui que, dans le délai d'un an suivant la date de publication du décret précité, un SAN ou une CAN peut être transformé en communauté d'agglomération par décision prise à la majorité des membres du comité du SAN ou du conseil d'agglomération nouvelle.

La transformation du SAN ou de la CAN est prononcée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département.

B. LE CAS PARTICULIER DE CERGY-PONTOISE ET SAINT-QUENTIN-EN-YVELINES

Les SAN de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin en Yvelines ont été créés par deux décrets, en date du 11 août 1972.

Ils ont chacun été dotés d'un établissement public chargé de l'aménagement, par deux décrets, en date respectivement du 16 avril 1969 (n° 69-358) et du 21 octobre 1970 (n° 70-974).

Elles se sont transformées en communautés d'agglomération en 2004.

1. Une transformation facilitée par une série de dispositions législatives relatives au potentiel fiscal

Cette transformation a été facilitée par plusieurs dispositions législatives successives, tendant à éviter, dans le cas des communautés d'agglomération issues d'une CAN ou d'un SAN, une prise en compte trop rapide dans le calcul de leur potentiel fiscal de la dotation de compensation reçue au titre de la suppression de la « part salaires » des bases de taxe professionnelle35(*) :

- article 48 de la loi de finances rectificative pour 2003, concernant la seule année 2004 ;

- article 47 de la loi de finances initiale pour 2005 (réformant la DGF des communes), prorogeant jusqu'au 31 décembre 2005 ce dispositif dérogatoire ;

- article 143 de la loi de finances initiale pour 2006, prévoyant d'aligner progressivement le régime dérogatoire sur le régime de droit commun sur une période de 5 ans.

Compte tenu de la volonté affichée d'encourager la transformation des SAN en communautés d'agglomération, votre commission des finances a exprimé son accord avec ces mesures.

2. La fin des opérations de construction et d'aménagement le 31 décembre 2002

Le comité de chacun des deux SAN a rendu son avis sur la fin des opérations de construction et d'aménagement :

- dans le cas de Cergy-Pontoise, le 1er octobre 2002 ;

- dans celui de Saint-Quentin-en-Yvelines, le 21 novembre 2002.

Conformément à l'article L. 5341-1 précité du code général des collectivités territoriales, un décret a alors fixé la date à laquelle les opérations de construction et d'aménagement sont considérées comme terminées :

- dans le cas de Cergy-Pontoise, il s'agit du décret n° 2002-1541 du 24 décembre 2002 ;

- dans celui de Saint-Quentin-en-Yvelines, il s'agit du décret n° 2002-1542 du 24 décembre 2002.

Dans chaque cas, cette date a été fixée au 31 décembre 2002.

3. La dissolution des deux établissements publics

Les deux établissements publics chargés de l'aménagement de chacune des deux villes nouvelles ont été dissous et mis en liquidation à compter du 1er janvier 2003, par deux décrets36(*) en date du 24 décembre 2002.

Dans chaque cas, un liquidateur a été nommé, par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme.

L'article 6 de chacun des deux décrets précités prévoit qu'à la fin de la période de liquidation, le liquidateur établit, à l'appui du compte de clôture de liquidation, un compte rendu de sa gestion, l'ensemble de ces documents étant soumis à l'approbation, par arrêté, des ministres chargés de l'urbanisme, des finances et de l'intérieur. Il précise que cet arrêté « règle les conditions du transfert à l'Etat (ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer) des éléments d'actif et de passif subsistant à la clôture du compte de liquidation, ainsi que des droits et obligations nés de l'activité de l'établissement ou durant la période de liquidation ou non connus à la fin de celle-ci et constate le solde de liquidation devant être versé au budget général de l'Etat ».

4. L'absence d'arrêté constatant le solde de liquidation devant être versé au budget général de l'Etat

L'arrêté prévu par l'article 6 de chacun des deux décrets précités n'a pas été pris. Le solde de liquidation devant être versé au budget général de l'Etat n'a donc pas été fixé par voie réglementaire.

Le gouvernement a en revanche pris deux arrêtés en date du 27 décembre 200537(*). Dans chaque cas, la date de clôture de la liquidation a été fixée au 31 décembre 2005.

Ces arrêtés prévoient que les immeubles appartenant à chacun des deux établissements publics, ainsi que les droits et obligations afférents, sont transférés à l'Etat.

Par ailleurs, ils précisent que, dans le cadre de la convention du 27 décembre 2001 par laquelle l'Etat a donné mandat à l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP), celle-ci est chargée, par subrogation, de poursuivre, jusqu'à leurs termes, les procédures consécutives aux expropriations, et notamment les procédures d'indemnisation des anciens propriétaires.

L'agence foncière et technique de la région parisienne

Créée par le décret n° 62-479 du 14 avril 1962, l'agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), actuellement régi par le décret n° 2002-623 du 25 avril 200238(*).

Cet établissement est chargé de réaliser, dans la région d'Ile-de-France, afin notamment de concourir à la mise en oeuvre des orientations définies par le schéma directeur de cette région et dans le respect des compétences des collectivités territoriales :

- toutes interventions foncières et toutes opérations immobilières pour son compte ou, avec leur accord, pour celui de l'Etat, des collectivités locales, d'établissements publics ou de toute personne publique ou privée y ayant vocation ;

- toutes actions ou opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, pour son compte ou pour celui de l'Etat, des collectivités locales, d'établissements publics ou de toute personne publique ou privée y ayant vocation, conformément à des contrats passés avec eux ;

- toutes études et tous ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure liés aux actions et opérations d'aménagement mentionnées au b, en qualité de mandataire au sens de l'article 3 de la loi du 12 juillet 1985 susvisée.

L'AFTRP peut agir par voie d'expropriation et exercer les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, dans les cas et conditions prévus par ledit code.

L'AFTRP est administré par un conseil de 28 membres, dont 14 représentant les collectivités territoriales et 14 membres représentant l'Etat.

L'AFTRP réunit une équipe de 170 personnes, dont 80 % de cadres.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit que le produit des soldes de liquidation des établissements publics chargés de l'aménagement des villes nouvelles de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines est affecté :

- à hauteur de 90 % à l'agence foncière et technique de la région parisienne ;

- à hauteur de 10 %, au budget général.

Il précise que ces produits sont ceux constatés dans les conditions définies par les décrets précités n° 2002-1538 et n° 2002-1539 du 24 décembre 2002.

Les sommes en jeu s'élèvent à 25,8 millions d'euros :

- 5,8 millions d'euros dans le cas de l'établissement public d'aménagement de Cergy-Pontoise ;

- 20 millions d'euros dans celui de l'établissement public d'aménagement de Saint-Quentin-en-Yvelines.

Le présent article tend donc à répartir ces 25,8 millions d'euros entre l'AFTRP (pour 23,2 millions d'euros) et l'Etat (pour 2,6 millions d'euros).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si votre commission des finances estime que l'objet de cet article est parfaitement justifié, elle n'en juge pas moins que la méthode est contestable.

En effet, le présent article s'explique par le fait que, comme cela a été indiqué ci-avant, les arrêtés interministériels devant constater le solde de liquidation devant être versé au budget général de l'Etat, prévus par les décrets n° 2002-1538 (dans le cas de Cergy-Pontoise) et n° 2002-1539 (dans celui Saint-Quentin-en-Yvelines) du 24 décembre 2002, n'ont pas été pris. Les établissements publics ayant disparu, il n'est plus possible d'effectuer un versement par voie de fonds de concours.

Cependant, sur le fond, l'affectation du produit des soldes de liquidation proposée par le présent article semble pleinement justifiée. Comme cela est indiqué par l'exposé des motifs, cette affectation, pour 90 %, à l'agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP), permettra à celle-ci « d'utiliser ces soldes de liquidation pour poursuivre des opérations d'aménagement en Ile-de-France ». L'affectation à l'AFTRP semble d'autant plus logique que, comme ceci a été exposé ci-avant, l'Etat, dans la convention du 27 décembre 2001, a donné mandat à l'AFTRP pour poursuivre, notamment, les procédures d'indemnisation des anciens propriétaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12
Diversification des recettes de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM)

Commentaire : le présent article propose d'affecter à l'ANGDM les sommes versées par les exploitants miniers à l'Etat au moment de l'arrêt des travaux miniers. Pour l'année 2006, le montant provisionné à ce titre par Charbonnages de France lui serait également versé.

I. L'ANGDM

A. UN OPÉRATEUR AIDANT LES ANCIENS MINEURS

L'ANGDM est un établissement public administratif créé par la loi n° 2004-105 du 3 février 2004 et entré en activité le 1er janvier 2005. Elle a alors repris les droits et obligations de l'Association nationale pour la gestion des retraites (ANGR) de Charbonnages de France (CDF), de même qu'elle gère les avantages équivalents des anciens mineurs des mines de potasse d'Alsace (MDPA). Elle est placée sous la tutelle du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Cette agence a pour objet de garantir, au nom de l'Etat, l'application des droits sociaux des anciens mineurs des mines fermées. De plus, elle peut gérer les mêmes droits pour le compte d'entreprises minières et ardoisières en activité. Ses prestations concernent 185.000 bénéficiaires, dont 178.000 pour le compte de l'Etat. Elle est un opérateur du programme « Passifs financiers miniers » de la mission « Développement et régulation économiques ».

Selon l'annexe au projet de loi de finances pour 2007 décrivant ladite mission, l'ANGDM doit distribuer 514,4 millions d'euros de prestations à ses ayants-droit en 2007. Il s'agit de prestations diverses, issues des dispositions du décret n° 46-1433 du 14 juin 1946 relatif au statut du personnel des exploitations minières et assimilées, les deux principaux postes étant les prestations de logement (296,9 millions d'euros) et les prestations de chauffage (131,3 millions d'euros).

Du fait de la liquidation de CDF, le 1er janvier 2008, et de MDPA, le 1er janvier 2009, les charges incombant à l'ANGDM devrait croître sensiblement dans les années à venir. D'après les informations que votre rapporteur général a pu obtenir, cette hausse devrait être de l'ordre de 200 à 250 millions d'euros.

B. LE FINANCEMENT DE L'ANGDM

L'article 5 de la loi du 3 février 2004 précitée dispose que « les ressources de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs sont constituées par une subvention de l'Etat, des rémunérations pour services rendus et des dons et legs ».

Pour l'année 2006, la subvention de l'Etat s'est élevée à 524,2 millions d'euros, le montant des autres ressources étant estimé 5,8 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet d'affecter à l'ANGDM les sommes dues par les exploitants miniers cessant leurs activités en application des articles 92 et 93 du code minier (voir infra). Ces sommes correspondent au coût estimé des 10 premières années de fonctionnement des installations hydrauliques nécessaires à la sécurité du site ou au coût estimé des 10 premières années de la surveillance et de la prévention des risques et du fonctionnement des équipements, ces montants étant arrêtés par le représentant de l'État. Tel est le sens de son I.

En conséquence, le II du présent article complète l'article 5 de la loi du 3 février 2004 afin qu'il vise également « les sommes affectées à cet établissement par la loi » parmi les ressources possibles de l'ANGDM.

Enfin, le III du présent article précise que CDF verse en 2006 le montant qu'il a provisionné au titre des sommes mentionnées au I. D'après les données qui ont été communiquées à votre rapporteur général, ce montant s'élève à 59,9 millions d'euros.

Extrait du code minier

Article 92

L'explorateur ou l'exploitant est tenu de remettre aux collectivités intéressées ou aux établissements publics de coopération intercommunale compétents les installations hydrauliques que ces personnes publiques estiment nécessaires ou utiles à l'assainissement, à la distribution de l'eau ou à la maîtrise des eaux pluviales, de ruissellement et souterraines. Les droits et obligations afférents à ces installations sont transférés avec elles.

Les installations hydrauliques nécessaires à la sécurité sont transférées à leur demande dans les mêmes conditions. Ce transfert est approuvé par le représentant de l'Etat ; il est assorti du versement par l'exploitant d'une somme correspondant au coût estimé des dix premières années de fonctionnement de ces installations, et dont le montant est arrêté par le représentant de l'Etat.

Les litiges auxquels donne lieu l'application du présent article sont réglés comme en matière de travaux publics.

Article 93

Lorsque des risques importants d'affaissement de terrain ou d'accumulation de gaz dangereux, susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes, ont été identifiés lors de l'arrêt des travaux, l'exploitant met en place les équipements nécessaires à leur surveillance et à leur prévention et les exploite.

La fin de la validité du titre minier emporte transfert à l'Etat de la surveillance et de la prévention de ces risques, sous réserve que les déclarations prévues à l'article 91 aient été faites et qu'il ait été donné acte des mesures réalisées.

Ce transfert n'intervient toutefois qu'après que l'explorateur ou l'exploitant a transmis à l'Etat les équipements, les études et toutes les données nécessaires à l'accomplissement des missions de surveillance et de prévention et qu'après le versement par l'exploitant d'une somme correspondant au coût estimé des dix premières années de la surveillance et de la prévention des risques et du fonctionnement des équipements.

L'autorité administrative peut recourir aux dispositions des articles 71 et 72 pour permettre l'accomplissement par ses services des mesures de surveillance et de prévention des risques miniers, ou pour exécuter des travaux en vue d'assurer la sécurité des personnes et des biens.

L'autorité administrative informe annuellement les élus locaux réunis au sein d'un comité départemental ou interdépartemental de suivi des risques miniers du déroulement et des résultats de la surveillance de ces risques.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RESSOURCE LÉGITIME DANS SON PRINCIPE

Votre rapporteur général n'est pas opposé au principe de la mesure proposée par le présent article.

En effet, la recette envisagée n'est pas sans lien avec la dépense qu'elle doit financer. Il semble même logique que les industriels participent, en versant une somme à l'ANGDM au moment de l'arrêt de l'exploitation de leurs mines, au financement des prestations dues à leurs anciens employés du fait de cet arrêt.

B. UNE RESSOURCE IRRÉGULIÈRE ET QUI SEMBLE OFFRIR UNE FACILITÉ PONCTUELLE DE FINANCEMENT

Le dispositif proposé appelle cependant quelques observations.

En premier lieu, la nouvelle recette que le présent article vise à affecter à l'ANGDM risque d'être très irrégulière, dépendant entièrement du rythme d'arrêt des exploitations minières existantes sur le territoire national. Votre rapporteur général n'a d'ailleurs pas pu obtenir d'estimations chiffrées pour les prochaines années.

D'autre part, s'il semble cohérent que CDF verse à l'agence, en 2006, le montant qu'il a provisionné au titre des sommes dues à l'Etat conformément aux dispositions des articles 92 et 93 du code minier, il apparaît que ledit montant, soit 59,9 millions d'euros, sera le plus important que l'ANGDM touchera jamais du fait du présent article.

Dans ces conditions, votre rapporteur général se demande si cette mesure incidente ne constitue pas, dans les faits, la principale motivation de la mesure générale proposée. L'évolution des dotations de l'Etat à l'agence pourrait le laisser supposer. En effet, cette dotation s'est successivement élevée à 545,9 millions d'euros en 2005, 524,2 millions d'euros en 2006 et 539 millions d'euros en 2007. Le creux observé pour 2006 est, en outre, accentué par l'annulation de 41,4 millions d'euros de crédits du programme « Passifs financiers miniers » visée à l'état B' du présent projet de loi de finances rectificative, laquelle est d'ailleurs motivée par le présent article.

Pour légitime qu'elle soit, la présente mesure offre donc une aide un peu artificielle au respect de la norme de dépense pour l'année 2006.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 35 En effet, la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 a décidé que le potentiel fiscal des communes et des EPCI serait majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation de la suppression de la part « salaires ». Toutefois, le potentiel fiscal des communes appartenant aux SAN et aux CAN, n'a pas été modifié par cette loi.

* 36 Dans le cas de Cergy-Pontoise, par le décret n° 2002-1538 du 24 décembre 2002 ; dans celui Saint-Quentin-en-Yvelines, par le décret n° 2002-1539 du 24 décembre 2002.

* 37 Arrêté du 27 décembre 2005 fixant diverses modalités relatives à la clôture de la liquidation de l'Etablissement public chargé de l'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ; arrêté du 27 décembre 2005 fixant diverses modalités relatives à la clôture de la liquidation de l'Etablissement public chargé de l'aménagement de la ville nouvelle de Cergy-Pontoise.

* 38 Décret relatif à l'Agence foncière et technique de la région parisienne.