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Projet de loi de finances pour 2008 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales. Compte spécial développement agricole et rural

 

C. LES OPÉRATEURS DU PROGRAMME

1. Les « avances remboursables » de l'OFIMER et du CNASEA au Fonds de prévention des aléas de la pêche

L'analyse de la situation des opérateurs du programme est l'occasion, pour votre rapporteur spécial, de s'interroger sur les conditions dans lesquelles sont mises en oeuvre certaines aides aux pêcheurs, interrogations qui prennent un relief particulier dans la conjoncture que nous connaissons de forte hausse des prix des carburants13(*).

En effet, dans un contexte similaire de « flambée » des prix du gazole, au printemps 2004, le ministère chargé de l'agriculture avait chargé l'Office interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) et le CNASEA de consentir 87 millions d'euros d'avances remboursables au Fonds de prévention des aléas de la pêche (FPAP).

Selon un dispositif complexe (cf. encadré), par lequel l'Agence France Trésor a, à son tour, consenti une avance remboursable de 65 millions d'euros à l'OFIMER, il est apparu que le FPAP serait dans l'incapacité d'honorer le remboursement des avances qui lui avaient été octroyées. Sur instruction des ministres chargés de la pêche et des finances en date du 14 mai 2007, ces avances ont par conséquent été transformées en subventions.

Si cette opération a eu pour conséquence l'extinction de la dette du FPAP sur l'OFIMER, ce dernier demeure débiteur de 53.424.829 euros auprès de l'Agence France Trésor et souhaite que le ministère de l'agriculture procède au versement exceptionnel de cette somme. Une autre hypothèse envisagée serait l'octroi d'une remise gracieuse à l'office par le ministre chargé des finances.

Votre rapporteur spécial, à qui il a été indiqué qu'aucune provision pour risque n'avait été constituée dans les comptes de l'OFIMER pour faire face au non-remboursement éventuel des avances consenties au FPAP, souhaite donc que le gouvernement apporte des éclaircissements sur l'issue de ce dossier au cours des débats.

Il escompte également que des précisions soient fournies au Sénat sur le financement des mesures annoncées au début du mois de novembre 2007 en faveur des pêcheurs (exonérations de cotisations sociales, plan de modernisation des moteurs de bateaux notamment) et sur leur conformité au droit communautaire.

Les « avances remboursables » au Fonds de prévention des aléas de la pêche

1) Quatre avances remboursables accordées au FPAP pour un montant de 87 millions d'euros

Les ministres en charge de la pêche et des finances ont accordé au Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP), syndicat professionnel créé au printemps 2004, composé de la Coopération maritime et du Comité national des Pêches et des élevages marins, quatre avances remboursables pour un montant total de 87 millions d'euros.

Ces avances ont fait l'objet de 4 conventions entre l'Etat et le FPAP. Les conventions prévoyaient des taux d'intérêt courant de la date du versement des avances jusqu'à la date de remboursement.

Ces avances complétées par les cotisations des adhérents du FPAP et divers produits financiers lui ont permis de mettre en place un dispositif assurant aux entreprises de pêche professionnelle adhérente du FPAP, un plafonnement du prix du gazole. Ce dispositif qui a pris fin au 31 décembre 2006 reposait sur des achats d'options sur les marchés du gazole.

2) Dispositif financier AFT-OFIMER-FPAP

Le ministère de l'agriculture et de la pêche a fait appel à l'OFIMER puis au CNASEA pour mettre en oeuvre les 4 conventions : 65 millions d'euros ont transité par l'OFIMER et 22 millions d'euros par le CNASEA.

Un avenant établi systématiquement le même jour que chacune des conventions indiquait que dans l'hypothèse où le FPAP ne disposait pas au moment du remboursement de la trésorerie nécessaire, l'Etat garantissait alors le versement des avances à l'OFIMER.

Par trois lettres interministérielles successives, il a été indiqué à la directrice de l'OFIMER que cette opération d'avance remboursable au FPAP serait assurée par une avance remboursable de l'Agence France Trésor à l'OFIMER. L'AFT a ainsi crédité l'OFIMER de 65 millions d'euros mandatés au FPAP. Ces opérations ont fait l'objet de décisions de modification budgétaire et inscrites dans les comptes de l'OFIMER (charges et produits).

3) Créance de l'AFT sur l'OFIMER :

Fin octobre 2005, l'OFIMER a reçu une subvention du ministère de l'agriculture pour un montant de 15 millions d'euros plus intérêts. Cette somme a été reversée à l'AFT le 3 novembre 2005. La dette actuelle de l'OFIMER vis-à-vis de l'AFT se monte à 50 millions d'euros plus intérêts lesquels s'élèvent au 30 juin à 3.424.829 euros.

4) Transformation des avances remboursables en subventions

La première avance de 15 millions d'euros arrivait à échéance le 1er novembre 2006. L'agent comptable de l'OFIMER a écrit au FPAP pour signaler l'échéance et réclamer le remboursement. En retour, le FPAP a indiqué par courrier en date du 18 décembre 2006 que le FPAP était actuellement dans l'incapacité de procéder au versement de cette somme

Lorsque les deux autres avances sont arrivées à échéance, la même procédure a été suivie (rappel de l'agent comptable et réponse négative du FPAP). Chaque réponse du FPAP a été portée à la connaissance des ministres de tutelle par courrier de la directrice de l'OFIMER

Par lettre interministérielle des ministres en charge des pêches et des finances du 14 mai 2007, il a été demandé au nouveau directeur de l'OFIMER de transformer dans ses comptes les avances en subventions après avoir vérifié à l'examen des comptes du FPAP que la trésorerie du FPAP n'était pas suffisante pour rembourser les avances accordées, à l'exception du solde de gestion du FPAP qui restait dû.

En parallèle, les ministres ont demandé au CGAER et au service de contrôle général économique et financier d'évaluer les fonds inutilisés par le FPAP et de proposer une affectation de ceux-ci. Ce travail a été finalisé au mois d'août 2007.

Le 17 septembre 2007, le directeur de cabinet du ministre de l'agriculture et de la pêche précisait par lettre adressée au directeur de l'OFIMER que le montant du solde à récupérer s'élevait à 2.635.893,56 euros. Un chèque de banque de cette valeur a été remis à l'Agent comptable de l'OFIMER le 5 octobre 2007. Cette somme a été imputée sur le premier titre à recouvrer émis à l'encontre du FPAP.

5) Situation actuelle

La dette du FPAP sur l'OFIMER est éteinte. L'OFIMER garde inscrit dans ses écritures une dette vis-à-vis de l'AFT de 53.424.829 euros. L'OFIMER a demandé au cabinet du ministre de l'agriculture de garantir cette dette conformément aux termes des avenants des conventions signées entre l'Etat et le FPAP.

6) Solutions envisagées

1. Soit le ministère de l'agriculture procède au versement exceptionnel de la somme de 53.424.829€ permettant à l'OFIMER d'apurer ses comptes du versement fait par l'AFT pour le compte du FPAP.

2. Soit le ministre des finances accorde la remise gracieuse à l'OFIMER du montant sus-indiqué Le produit exceptionnel dégagé par cette remise permettrait ainsi de compenser partiellement, sur instruction, la créance détenue sur l'Etat du fait de la transformation en subvention de la dette du FPAP. Sans décision, les intérêts dus à l'AFT seront comptabilisés dans les écritures de l'OFIMER jusqu'au 31 décembre 2007.

Aucune provision pour risque n'a pu être constituée afin de garantir les avances faites au FPAP du fait de l'importance des montants en jeu, ceux-ci dépassant très largement les capacités de l'établissement

Source : réponse aux questionnaires budgétaires

2. La politique de cession immobilière des Haras nationaux

57,3 millions d'euros en AE et CP sont accordés aux Haras nationaux en 2008, dont 46,9 millions d'euros de subvention pour charges de service public imputés sur l'action 2 « Politique du cheval ».

Les réponses aux questionnaires budgétaires font cependant état de l'opportunité d'une « stratégie pluriannuelle de reprise des investissements nécessaires à la génération de ressources futures, assorties d'une maîtrise accrue des dépenses », et ce « afin de prévenir un ralentissement des investissements et une tension de la situation financière de l'établissement ».

Votre rapporteur spécial relève, en outre, la conclusion de ces circonlocutions : « il n'est pas exclu que la réalisation de certains actifs puisse également apporter de la souplesse à l'établissement ». Les renseignements obtenus auprès du secrétariat général des Haras nationaux indiquent que la subvention pour charges de service public de l'établissement baissera, à périmètre constant14(*), de 2,5 millions d'euros en 200815(*).

Par ailleurs, les Haras nationaux procèderont à des cessions immobilières, représentant une valeur nette comptable des biens cédés de 1.890.970 euros16(*). Ces montants seront notamment réinvestis :

1) dans la mise en oeuvre des projets de pôles sur la base d'une contractualisation avec les collectivités territoriales ;

2) dans la modernisation de l'outil de production des Haras.

Il semble donc à votre rapporteur spécial que la baisse, à périmètre constant, de la subvention pour charges de service public des Haras nationaux les incite à dynamiser leur politique de cession immobilière.

Cette orientation est conforme aux recommandations formulées par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information n° 64 (2006-2007), « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? », dont une audition de suivi pourra être utilement organisée au cours du premier trimestre 2008.

Principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 154

1. Le programme 154 comprend majoritairement des dépenses d'intervention, notamment concentrées sur l'action 5 « Mesures agro-environnementales ».

2. Les dépenses fiscales s'élèvent à 1,14 milliard d'euros, et sont marquées par le triplement du coût du dispositif de lissage des revenus exceptionnels.

3. Un changement de périmètre important affecte le programme, résultant du transfert des moyens des DDAF au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ».

4. Seuls 14 % des crédits de paiement dédiés à l'hydraulique agricole serviront à couvrir des autorisations d'engagement ouvertes en 2008.

5. Le programme comprend de nombreuses aides à l'installation, à la modernisation ou à la cessation d'activité auxquelles est parfois associée une « logique de guichet » et dont il convient de mieux encadrer l'utilisation.

6. Plusieurs dépenses correspondent à des dispositifs d'ores et déjà éteints mais s'étaleront encore sur plusieurs années.

7. Compte tenu du « précédent » constitué par les « avances remboursables » au Fonds de prévention des aléas de la pêche, les débats devront permettre d'éclairer le Sénat sur le financement des mesures récemment annoncées pour soutenir le secteur de la pêche, dans un contexte de hausse du prix du gazole.

8. La baisse, à périmètre constant, de la subvention pour charges de service public des Haras nationaux les incite à dynamiser leur politique de cession immobilière.

* 13 D'autres aides budgétaires sont octroyées à ce secteur dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, et en particulier 10 millions d'euros sur l'action 6, aux fins de prolonger le plan de sauvetage et de restructuration, suite à l'interdiction de la pêche à l'anchois édictée par la Commission européenne.

* 14 Hors effet de la hausse de la contribution au titre des pensions et des mises en réserve de crédits.

* 15 Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, le Sénat avait, à l'initiative de votre commission des finances, réduit de 500.000 euros les crédits des Haras nationaux afin de les encourager à améliorer leur gestion.

* 16 Cession de la ferme de Romblat sur le domaine de Pompadour, de l'abbaye de la Joye sur le haras d'Hennebont et du haras de Blois.