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Proposition de loi relative à la législation funéraire

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture la proposition de loi n° 108 (2008-2009) relative à la législation funéraire, modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture le 20 novembre 2008.

Adoptée à l'unanimité par notre assemblée en première lecture le 22 juin 2006, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur, cette proposition de loi constitue la traduction législative des recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, confiée par votre commission des lois à notre collègue et à votre rapporteur au mois d'octobre 2005.

Approuvées le 31 mai 2006 par votre commission1(*), ces recommandations ont souligné la nécessité de réformer la législation funéraire afin d'assurer la sérénité des vivants et le respect des défunts. Elles s'articulaient autour de quatre axes : améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire ; sécuriser et simplifier les démarches des familles endeuillées ; fixer le statut et prévoir la destination des cendres des personnes décédées ayant choisi la crémation ; faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.

Sur les vingt-deux articles que comptait le texte adopté par le Sénat, l'Assemblée nationale en a adopté six sans modification2(*), modifié quatorze3(*), supprimé deux4(*) et ajouté trois5(*). Elle a en outre maintenu la suppression de deux articles6(*) de la proposition de loi que le Sénat avait décidé d'écarter en première lecture. Enfin, les députés ont, eux aussi, adopté à l'unanimité l'ensemble de la proposition de loi.

Un tel consensus est rare. Il s'avère d'autant plus précieux que le sujet est grave et la réforme majeure. Sans doute s'explique-t-il par le soin avec lequel les dispositions de cette proposition de loi ont été élaborées7(*) mais peut-être aussi, du moins faut-il le croire8(*), par les délais pris par les députés pour leur adoption.

Avant de les présenter en détail dans le cadre de l'examen des articles, votre rapporteur exposera brièvement les travaux de l'Assemblée nationale sur chacun des chapitres qui structurent la proposition de loi et les pistes de réflexion qui lui semblent encore devoir être explorées.

· Le renforcement des conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire

Le chapitre 1er de la proposition de loi adoptée par le Sénat, relatif au renforcement des conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, comprenait trois articles.

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 1er, qui prévoyait la création, auprès du préfet, d'une commission départementale des opérations funéraires chargée de donner un avis lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de l'habilitation d'un opérateur funéraire. Elle a en effet considéré que cette création irait inutilement à l'encontre de l'objectif de simplification des démarches administratives recherché depuis de nombreuses années.

A l'article 2, qui dispensait de l'obligation de suivre une formation professionnelle le dirigeant d'un opérateur funéraire assurant ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et sans participer personnellement à la conclusion ou à l'exécution d'une prestation funéraire, elle a limité le bénéfice de cette dispense aux dirigeants des régies simples, c'est-à-dire aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale.

A l'article 3, prévoyant la création d'un diplôme national pour les agents des opérateurs funéraires, elle a précisé les métiers pour lesquels un tel diplôme serait exigé.

· La simplification et la sécurisation des démarches des familles

Le chapitre 2 de la proposition de loi adoptée par le Sénat, destiné à simplifier et à sécuriser les démarches des familles endeuillées, comptait six articles.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification :

- l'article 4 A, qui donne aux Français établis hors de France le droit d'obtenir une sépulture dans le cimetière de la commune sur la liste électorale de laquelle ils sont inscrits,

- et l'article 4, qui rénove les conditions de surveillance des opérations funéraires.

L'article 5 encadre le montant des vacations funéraires afin d'assurer son harmonisation sur le territoire national, en prévoyant qu'il est fixé par le maire après avis du conseil municipal dans une fourchette comprise entre 20 et 25 euros. L'Assemblée nationale a précisé que ce montant pourrait être actualisé par arrêté du ministre charge des collectivités territoriales pour tenir compte de l'inflation.

L'article 6 prévoit l'instauration de devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires qui, selon la rédaction du Sénat, aurait été obligatoire dans les communes d'au moins 10.000 habitants et facultative dans les autres. L'Assemblée nationale a confié à un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales, plutôt qu'aux conseils municipaux, le soin d'élaborer ces modèles de devis et a laissé au maire de chaque commune, quel que soit le nombre de ses habitants, le soin de définir les modalités de consultation des devis élaborés par les opérateurs funéraires conformément aux différents modèles.

L'article 7 fixait à trois mois, à compter du décès, la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées. L'Assemblée nationale a réduit cette durée à deux mois.

L'article 8, qui réaffirme l'obligation de neutralité des établissements de santé en matière funéraire, a été adopté sans modification.

L'Assemblée nationale a par ailleurs inséré deux articles additionnels relatifs aux contrats de prévoyance d'obsèques :

- l'article 7 bis dispose que le capital versé par le souscripteur d'un contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance produit intérêt à un taux au moins égal au taux légal ;

- l'article 7 ter prévoit la création d'un fichier national destiné à centraliser les contrats d'assurance obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance.

· Le statut et la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation

Le chapitre 3 de la proposition de loi adoptée par le Sénat, qui définit le statut et la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, comptait huit articles.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification l'article 9, qui énonce une obligation de respect, de dignité et de décence à l'égard des restes des personnes décédées, y compris après une crémation.

Elle a simplifié la rédaction de l'article 10, qui permet au juge civil de prescrire toutes mesures pour prévenir ou faire cesser les atteintes illicites au corps humain, sans modifier la portée de ses dispositions.

Les députés ont également adopté sans modification l'article 11, qui prévoit une protection pénale de l'urne cinéraire.

L'article 12, d'une part, confirmait le caractère obligatoire du cimetière communal ou intercommunal, d'autre part et surtout, prévoyait l'obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, d'y créer un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation. L'Assemblée nationale a étendu cette obligation aux communes de 2.000 habitants et plus et aux établissements publics de coopération intercommunale de 2.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières.

Elle a précisé la rédaction de l'article 13, qui définit les caractéristiques que doivent revêtir les sites cinéraires.

L'article 14, relatif à la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et interdisant aussi bien leur partage que leur appropriation privée, a fait l'objet de modifications plus nombreuses consistant à :

porter de six mois à un an la durée de la période transitoire pendant laquelle l'urne cinéraire peut être conservée au crématorium, dans l'attente de la décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles ;

- permettre le dépôt temporaire de l'urne dans un lieu de culte plutôt qu'au crématorium, à la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et avec l'accord de l'association chargée de l'exercice du culte ;

- prévoir que les informations relatives à la destination des cendres du défunt seront conservées à la mairie de la commune de naissance, comme l'état civil, et non à la mairie du lieu de décès ;

éviter l'application rétroactive des sanctions pénales liées à l'interdiction de sites cinéraires privés, en prévoyant que ces sanctions ne peuvent être appliquées aux sites cinéraires créés avant le 31 juillet 2005, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires qui a posé le principe d'un monopole communal.

L'article 15 encadrait la création et l'extension des crématoriums et le recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus à des crématoriums, tandis que l'article 16 prévoyait l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums, afin d'évaluer et de planifier les investissements nécessaires. L'Assemblée nationale a précisé la rédaction de l'article 15 et supprimé l'article 16, en raison de la lourdeur de la procédure prévue par le Sénat.

· La conception et la gestion des cimetières

Le chapitre 4 de la proposition de loi adoptée par le Sénat, relatif à la conception et à la gestion des cimetières, comportait trois articles.

L'article 17 permettait au maire, sur délibération du conseil municipal et après avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, de prendre toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire. L'Assemblée nationale a limité son pouvoir à la fixation des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses, tout en supprimant l'exigence d'une délibération du conseil municipal et d'un avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement.

L'article 18 permettait au maire de faire procéder à la crémation des restes exhumés en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt et prévoyait que les restes des personnes ayant manifesté leur opposition à la crémation devaient être distingués au sein de l'ossuaire. L'Assemblée nationale a précisé que le maire ne pourrait faire procéder à la crémation des restes exhumés en cas d'opposition présumée du défunt.

Elle a adopté sans modification l'article 19, qui permet au maire de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté.

En outre, les députés ont inséré un article 19 bis ayant pour objet de créer une police spéciale des monuments funéraires menaçant ruine.

· Les dispositions diverses et transitoires

Le chapitre 5 de la proposition de loi adoptée par le Sénat comptait deux articles portant dispositions diverses et transitoires, compte tenu de la suppression par notre assemblée de deux articles du texte adopté par votre commission des lois.

L'Assemblée nationale a maintenu la suppression de l'article 20, qui prévoyait application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres.

L'article 21 accordait un délai de deux ans pour la réalisation de sites cinéraires dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus ainsi que pour l'élaboration des schémas régionaux des crématoriums. Il a fait l'objet de plusieurs modifications consistant à :

reporter ce délai au premier jour de la cinquième année suivant la publication de la loi, étant précisé que l'obligation de créer un site cinéraire concernerait désormais les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de 2.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières ;

l'appliquer également à l'obligation de détenir un diplôme national faite à certains agents des opérateurs funéraires par l'article 3 de la proposition de loi ;

supprimer son application au schéma régional des crématoriums, par coordination avec la suppression de ce schéma.

L'Assemblée nationale a complété l'article 22, relatif à la ratification de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, pour permettre la reprise en gestion déléguée des sites cinéraires privés créés avant le 31 juillet 2005, afin d'assurer la pérennité de ces sites -votre rapporteur n'en a recensé qu'un, « les Arbres de mémoire », près d'Angers.

Enfin, les députés ont maintenu la suppression de l'article 23, relatif à la compensation financière des charges résultant, pour l'Etat et les collectivités territoriales, des réformes proposées, le Gouvernement ayant accepté de lever le gage lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture au Sénat.

· Les pistes de réflexion pour l'avenir

Les travaux de l'Assemblée nationale ayant permis, notamment grâce à la forte implication de son rapporteur M. Philippe Gosselin, d'améliorer le texte du Sénat sans remettre en cause aucun de ses principaux apports, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi sans modification.

Elle a toutefois conscience que la législation funéraire reste perfectible sur bien des points.

En premier lieu, le développement rapide des contrats en prévision d'obsèques, dans un cadre qui demeure assez lâche malgré la loi de simplification du droit et les amendements adoptés par l'Assemblée nationale, appellera sans doute bientôt de nouvelles interventions du législateur pour améliorer encore les garanties offertes aux souscripteurs de tels contrats.

Selon une étude récente réalisée par UFC Que Choisir, à la fin de l'année 2007, près de 2 millions de contrats d'assurance obsèques étaient souscrits, plus de 70% étant des contrats en capital, et environ 15 % des obsèques s'effectuaient à la suite de la souscription d'une telle assurance.

Le bilan de ces contrats était pour le moins nuancé : « La grande majorité des contrats d'assurance vendus concerne de simples contrats de financement dont le contenu ne prévoit le plus souvent aucune obligation contractuelle du bénéficiaire du capital de faire réaliser les obsèques. Lorsqu'un contrat d'assurance couple une offre de financement et des prestations d'obsèques, il devrait refléter l'action conjointe de l'établissement financier et d'un opérateur funéraire. Pourtant, son contenu est standardisé et sans rapport avec les volontés personnelles du consommateur9(*). »

En deuxième lieu, votre rapporteur considère que toutes les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres devraient être soumises au taux réduit de TVA, comme l'a préconisé votre commission des lois et comme le réclament la quasi totalité des opérateurs funéraires et des associations de consommateurs depuis plusieurs années, à la condition que les opérateurs s'engagent à répercuter l'intégralité des sommes concernées sur le prix des obsèques supporté par les familles.

En troisième lieu, les conditions de prise en charge de la mort périnatale doivent être humanisées.

Comme l'avait souhaité, a minima, la mission d'information de votre commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire et à la suite de plusieurs arrêts rendus par la Cour de cassation au mois de février 200810(*), des décrets et des arrêtés sont venus fixer, à la place des circulaires antérieures, les règles relatives à l'enregistrement à l'état civil et à la prise en charge des corps des enfants décédés avant la déclaration de naissance11(*).

Toutefois, la mission d'information de votre commission des lois avait également souligné la nécessité de mener une réflexion spécifique sur les questions que pose la mort périnatale. A cet égard, dans son avis sur les affaires jugées par la Cour de cassation le 6 février 2006, l'avocat général M. Legoux avait estimé qu'il appartenait au législateur de se prononcer sur ces questions. Le Médiateur de la République, notre ancien collègue M. Jean-Paul Delevoye, a fait plusieurs propositions de réforme. Si elles méritent assurément d'être examinées avec attention, votre commission a déjà souligné, lors de l'examen de la présente proposition de loi en première lecture, que celle-ci ne constituait pas le cadre idoine.

Enfin, l'incertitude juridique dans laquelle se trouvent les carrés confessionnels des cimetières ne saurait, elle non plus, être ignorée.

En juin 2006, la mission d'information de votre commission des lois avait considéré que l'intervention du législateur risquait, en pratique, de soulever davantage de difficultés qu'elle n'en résoudrait : inévitablement se poserait la question de transformer la possibilité actuellement reconnue aux maires en une obligation ; par ailleurs, il deviendrait difficile pour les maires de ne pas faire droit à toute demande de carré confessionnel, au risque de méconnaître les principes d'égalité et de neutralité ; enfin, une telle modification de la législation ne manquerait pas de poser problème au regard du principe de laïcité, fondement du cimetière communal.

Dans le rapport qui lui avait été commandé par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, la commission sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics présidée par M. Jean-Pierre Machelon s'est elle aussi longuement interrogée sur l'opportunité d'une intervention du législateur, avant de conclure à la nécessité de modifier le code général des collectivités territoriales pour offrir une base plus solide aux maires désireux de permettre le développement de carrés confessionnels12(*).

Votre rapporteur estime que la réflexion sur ce sujet doit se poursuivre, afin que cesse l'expatriation d'environ 80 % des corps des personnes de confession musulmane décédées dans notre pays, dont un nombre croissant a pourtant la nationalité française ; incontestablement, cette expatriation ne favorise pas l'intégration des populations concernées.

Il rappelle à cet égard que notre regretté collègue Michel Dreyfus-Schmidt, dont chacun connaissait l'attachement au respect du principe de laïcité, avait lui même souligné lors de l'examen du rapport de la mission d'information de votre commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire que, la tolérance étant consubstantielle à la laïcité, le principe de laïcité des cimetières impliquait non pas de s'opposer à la pratique des carrés confessionnels mais au contraire de la développer.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose, à l'unanimité, d'adopter la proposition de loi relative à la législation funéraire sans modification.

* 1 « Sérénité des vivants et respect des défunts - bilan et perspectives de la législation funéraire » : rapport n° 372 (Sénat, 2005-2006) de MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf au nom de la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire. http://www.senat.fr/rap/r05-372/r05-372.html

* 2 Articles 4 A, 4, 8, 9, 11 et 19.

* 3 Articles 2, 3, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 14, 15, 17 18, 21 et 22.

* 4 Articles 1er et 16.

* 5 Articles 7 bis, 7 ter et 19 bis.

* 6 Articles 20 et 23.

* 7 Promoteur de la loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire, alors qu'il était secrétaire d'Etat aux collectivités locales, notre collègue Jean-Pierre Sueur présenta en 2003 une première proposition de loi n° 161 (2002-2003) relative aux opérations funéraires, à la protection des familles à la suite d'un décès et à l'habilitation des opérateurs funéraires, devenue caduque faute d'être inscrite à l'ordre du jour du Sénat dans les délais requis. La mission d'information de votre commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire réalisa ensuite une quarantaine d'auditions avant de formuler ses recommandations.

* 8 A défaut, il faudrait considérer ce délai de vingt-neuf mois qui a séparé l'adoption de la proposition de loi par le Sénat de son examen en séance publique par l'Assemblée nationale comme le signe d'un blocage de la navette parlementaire et un motif d'inquiétude pour l'avenir du volet de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République destiné à revaloriser le rôle du Parlement.

* 9 « Assurance obsèques : des contrats qui n'ont de « funéraire » que le nom ! »

www.funeraire.quechoisir.org

* 10 Première chambre civile de la Cour de cassation 6 février 2008.

* 11 Décret n° 2008-798 du 20 août 2008 modifiant le décret n° 74-449 du 15 mai 1974 relatif au livret de famille, décret n° 2008-800 du 20 août 2008 relatif à l'application du second alinéa de l'article 79-1 du code civil, décret n° 2006-965 du 1er août 2006 relatif au décès des personnes hospitalisées et aux enfants pouvant être déclarés sans vie à l'état civil dans les établissements publics de santé. Arrêté du 20 août 2008 modifiant l'arrêté du 1er juin 2006 fixant le modèle de livret de famille. Arrêté du 20 août 2008 relatif au modèle de certificat médical d'accouchement en vue d'une demande d'établissement d'un acte d'enfant sans vie.

* 12 « Les relations des cultes avec les pouvoirs publics » - Rapport de la commission présidée par M. Jean-Pierre Machelon - La Documentation française - 2006 - pages 60 et suivantes.