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Projet de loi de finances pour 2010 : Politique des territoires

 

C. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2010

Se trouvent retracées de manière synthétique, ci-après, les principales politiques qui seront financées par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », en 2010, dans le cadre de ses actions 1 et 28(*). A cet égard, le présent PLF s'inscrit dans une pleine continuité avec les orientations suivies en 2009.

1. L'action « Attractivité économique et compétitivité des territoires » (148,6 millions d'euros en AE, 37,2 millions d'euros en CP)

a) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2010 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », représentent 50,9 millions d'euros en AE et 45,1 millions d'euros en CP. Ces crédits sont principalement destinés à financer trois politiques : le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises », enfin les contrats de site.

(1) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées

Pour la mise en oeuvre du plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires dans le cadre du redéploiement des armées, la programmation budgétaire 2009-2011 mobilise 75 millions d'euros, sur le FNADT, au bénéfice du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». Le présent PLF, pour 2010, inscrit à ce titre 30 millions d'euros en AE (comme en LFI pour 2009) et 16,5 millions d'euros en CP (contre 4,5 millions d'euros en LFI pour 2009).

Ces crédits sont destinés au soutien des contrats et plans de « redynamisation » dans les territoires touchés par la restructuration militaire, l'objectif étant la création d'un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés du fait de la restructuration. Le ministère de la défense participe au financement du plan par l'intermédiaire du Fonds de restructuration des entreprises de dépenses (FRED). Ce dispositif et son état d'avancement sont décrits, en synthèse, dans l'encadré ci-après.

L'accompagnement territorial des restructurations de la défense

Présenté en juillet 2008, le plan de redéploiement des bases militaires implique, entre 2009 et 2015, la suppression de 83 sites ou unités militaires (sur un total de 471) sur l'ensemble du territoire. Il concerne 69 villes de toutes tailles, et doit entraîner 33 déménagements d'une ville à une autre. Sont prévus le renforcement opérationnel de 65 régiments et bases, et la suppression de 54.000 emplois militaires (sur un total de 320.000).

L'Etat s'est engagé à recréer, dans les territoires concernés par ces restructurations, les conditions d'un développement économique durable en suscitant la création d'emplois et d'activités nouvelles. Un plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires a été instauré :

- d'une part, des « contrats de redynamisation de site de défense » (CRSD) seront élaborés pour les vingt-trois sites touchés par la disparition de plus de 200 emplois et connaissant une situation de grande fragilité économique ;

- d'autre part, pour les territoires ne bénéficiant pas d'un CRSD mais néanmoins affectés de manière significative par une mesure de restructuration, des « plans locaux de redynamisation » (PLR) seront définis. Ils concernent des sites dont la perte nette d'emplois est supérieure à 50 emplois directs et qui subissent un impact significatif, sans qu'il en résulte pour autant un bouleversement profond de l'économie locale. Vingt-six départements sont concernés par ce dispositif.

Cinq CRSD ont été signés en 2009, correspondant aux fermetures de site engagées par le ministère de la défense durant l'année. Ils concernent les sites d'Arras, de Barcelonnette, de Briançon, de Givet et de Provins/Sourdun. Ces contrats sont dotés au total de 27,3 millions d'euros. Aucun PLR n'avait encore été signé au 1er octobre 2009. Les sites de Caen/Bretteville-sur-Odon/Mondeville, Joigny, Metz et Noyon seront fermés en 2010. Les CRSD correspondants, dotés au total de 25 millions d'euros, seront signés en priorité.

Au total, sur la période 2009-2015, il est prévu de consacrer 320 millions d'euros à ces mesures d'accompagnement, à travers le Fonds de restructuration de la défense (FRED), pour les deux tiers des crédits, et le FNADT pour le tiers restant (soit 106 millions d'euros). L'affectation des crédits est la suivante : en métropole, 225 millions d'euros pour les CRSD et 75 millions d'euros pour les PLR ; pour l'outre-mer, 20 millions d'euros (CRSD et PRL confondus). Au 1er octobre 2009, les prévisions portent sur des engagements de crédits à hauteur de 16,2 millions d'euros : 11,4 millions d'euros pour le FRED et 4,8 millions d'euros pour le FNADT. Pour 2010, le niveau d'engagement est estimé à 55 millions d'euros au total, l'avancement des travaux d'élaboration des CRSD et des PLR concernant les sites fermés en 2010 et au-delà devant permettre d'affiner ces prévisions.

En outre, doivent contribuer à l'effort du plan national :

- une extension du zonage des aides à finalités régionales aux territoires fortement impactés par les restructurations de défense. Ainsi, la « réserve » de population de ce zonage (cf. infra, encadré relatif à la PAT) a été utilisée, en juillet 2009, afin d'intégrer dans la carte des aides à finalité régionale, jusqu'au 31 décembre 2013, les sites d'Augny, de Châteauroux, de Commercy, de Couvron-et-Aumencourt, de Dieuze, d'Epinoy, de Guéret et La Courtine, de Joigny, de Limoges, de Laval, de Metz, de Vernon et de Sourdun ;

- la mise en place du dispositif de zone de restructurations de défense (ZRD) pour les zones d'emploi et communes bénéficiant d'un CRSD. Le dispositif prévoit des mesures fiscales et sociales pour les entreprises en création ou extension ;

- la création d'un fond d'accompagnement des communes à hauteur de 25 millions d'euros sur la période 2009-2011, destiné à aider les communes dont les ressources ont été les plus atteintes par les pertes de population. Ce fonds est géré par la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales, sur le programme 122, « Concours spécifiques et administration », de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;

- des mesures en faveur des services publics, relocalisation d'administrations parisiennes vers des zones connaissant d'importantes restructurations et restrictions de fermetures de services publics sur les périmètres couverts par les CRSD ;

- des cessions à l'euro symbolique d'immeubles anciennement occupés par le ministère de la défense en faveur des communes bénéficiant d'un CRSD ;

- l'engagement d'un plan « Grand Nord-Est », dont participent notamment le CRSD prévu pour Metz avec une dotation de 30 millions d'euros, l'accroissement de l'engagement de l'Etat dans le cadre du plan « Campus » en Lorraine, le lancement d'une opération d'intérêt national sur le site de Esch-Belval et la création d'une plate-forme « multimodale » dans le sillon lorrain.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

(2) Les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises »
(a) Les pôles de compétitivité

Après une première phase triennale (2006-2008), la politique des pôles de compétitivité a été reconduite pour la période 2009-2011. A ce titre, dans le présent PLF, une enveloppe est réservée sur le FNADT9(*) à hauteur de 7,5 millions d'euros en AE (comme en LFI pour 2009 ; 2,4 millions d'euros sont prévus pour l'animation des pôles, 5,1 millions d'euros pour le soutien aux investissements) et 11 millions d'euros en CP (contre 7,5 millions d'euros en LFI pour 2009, mais en incluant désormais les crédits destinés aux « grappes d'entreprises » : cf. ci-dessous).

L'encadré ci-après dresse une synthèse du dispositif. Il convient de souligner deux éléments qui marqueront l'année 2010 :

- d'une part, en conséquence de l'évaluation en cours, quelques pôles sont appelés à perdre leur « label », parmi le groupe de 13 pôles identifiés, en 2008, comme devant « faire leurs preuves » en 2009 ;

- d'autre part, à la suite de l'appel à candidatures dont le délai de dépôt s'est clos le 2 octobre 2009, de nouveaux pôles seront labellisés dans le secteur des écotechnologies, en nombre restreint (d'après les indications données à votre rapporteur spécial par le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire10(*), seules 15 candidatures ont été reçues).

Par ailleurs, votre rapporteur spécial a pris connaissance avec intérêt des conclusions d'un récent référé de la Cour des comptes sur politique des pôles de compétitivité11(*). La Cour a notamment relevé les points suivants :

- l'importance du dispositif de droit commun d'aides au entreprises dans le domaine de la recherche et de l'innovation le crédit d'impôt recherche, qui représente une dépense fiscale estimée de 3,5 à 4 milliards d'euros en régime « de croisière »12(*) limite, par comparaison, l'effet incitatif spécifique des pôles de compétitivité ;

- cette politique des pôles hésite entre une logique de compétitivité et une démarche d'aménagement du territoire, qui a conduit à « labelliser » certains pôles ne répondant pas aux critères affichés ;

- le suivi de la dimension scientifique des pôles n'est pas assuré par l'Etat de façon satisfaisante ;

- les crédits consacrés aux pôles font l'objet d'une sous-consommation.

Le Premier ministre, dans ses observations en réponse13(*), fait valoir que le crédit d'impôt recherche, qui vise à inciter les entreprises à renforcer individuellement leurs activités de recherche, ne poursuit donc pas les mêmes finalités que les pôles de compétitivité, qui tendent au renforcement de la recherche et développement (R&D) collaborative. Il rappelle que la « labellisation » des pôles a été exigeante, le taux de sélection des projets atteignant 48 % pour la période 2006-2008, et que l'évaluation menée pour cette première période a identifié les pôles nécessitant une reconfiguration. Il estime que la mise en oeuvre d'une « feuille de route stratégique », pour chaque pôle, constitue une approche pertinente de sa dimension scientifique. Enfin, il considère que les moyens consacrés à cette politique sont « en cohérence avec les objectifs recherchés et la capacité des pôles à y répondre », l'intégralité des AE étant utilisée chaque année.

En tout état de cause, aux yeux de votre rapporteur spécial, les observations de la Cour des comptes appellent à une évaluation renforcée du dispositif, notamment après que celui-ci aura fait l'objet, en 2010, des modifications prévues (exclusion des pôles jugés insuffisamment performants, labellisation de nouveaux pôles dans le domaine des écotechnologies). En ce qui concerne le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », la mise en place d'un nouvel indicateur de performance apparaît comme impérative (cf. ci-dessus, A).

Les pôles de compétitivité

 Les principes d'organisation

Dans le contexte d'une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé en 2004 une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau : les pôles de compétitivité. Ces pôles sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche engagés dans une démarche partenariale, destinée à dégager des synergies autour de projets innovants. Disposant de la masse critique nécessaire pour atteindre une visibilité internationale, chaque pôle est fondé sur une stratégie de développement qui doit permettre une production à forte valeur ajoutée, autour de projets communs de recherche et de développement.

A la suite du CIACT du 5 juillet 2007, le nombre total de pôles a été fixé à 71, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale, contre 66 pôles en 2006.

Les pôles de compétitivité sont représentés par une structure juridique distincte de leurs membres, le plus souvent une association du type « loi de 1901 », qui regroupe les entreprises, centres de recherche, établissements d'enseignement et collectivités territoriales membres du pôle. Entreprises et centres de recherche doivent détenir une place majoritaire dans les instances dirigeantes de la structure. Une convention régit les relations entre le pôle, par l'intermédiaire de sa structure de gouvernance, les collectivités territoriales impliquées et l'Etat. Le suivi national des pôles est effectué par un groupe de travail interministériel (GTI), dont la DIACT et la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi assurent le secrétariat.

 La première période de mise en oeuvre du dispositif (2006-2008)

L'enveloppe totale dédiée par l'Etat au financement des pôles de compétitivité a été fixée à 1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008. La répartition globale, sur trois ans, par source de financement, est la suivante : 830 millions d'euros de crédits à la charge des ministères ; 520 millions d'euros pour les opérateurs (ANR, AII, Oséo, Caisse des dépôts et consignations) ; 160 millions d'euros d'exonérations fiscales. Les collectivités territoriales sont venues compléter cet effort à hauteur de 227,4 millions d'euros.

La part principale des financements est destinée à soutenir les projets de recherche et développement (R&D) faisant appel à la collaboration d'au moins deux entreprises et d'un laboratoire de recherche : ces aides sont réunies au sein du Fonds unique interministériel (FUI), lui-même logé au sein du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Sa dotation a été de 708 millions d'euros sur trois ans.

 La nouvelle période de mise en oeuvre du dispositif (2009-2011)

A la suite d'une évaluation positive par le cabinet Boston Consulting Group - CM International remise en juin 2008, et conformément aux orientations fixées par le Président de la République le 26 juin 2008 à Limoges, une deuxième phase du dispositif a été engagée pour la période 2009-2011, avec un budget global affecté par l'Etat à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Des projets d'équipements et d'infrastructures mutualisés pourront être soutenus par le FUI de soutien aux projets de R&D, doté de 200 millions d'euros.

Cependant, l'évaluation précitée a classé les 71 pôles de compétitivité en trois groupes : 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1), 19 pôles ayant partiellement atteint ces objectifs (groupe 2), et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3).

Pour les pôles des groupes 1 et 2, l'attribution du label « pôle de compétitivité » est confirmée pour la période 2009-2011. Ces pôles bénéficient d'un « contrat de performance 2009-2011 » avec l'Etat et les collectivités territoriales impliquées, document destiné à leur permettre de se positionner dans leur environnement concurrentiel et de bâtir un plan stratégique d'actions à court et moyen termes ; la stratégie est formalisée dans une « feuille de route stratégique », qui doit préciser notamment les domaines prioritaires, les objectifs technologiques et de marché visés et les objectifs de développement du pôle et de son écosystème. Pour les pôles du groupe 2, ces objectifs de performance comprennent les améliorations nécessaires, telles que mises en évidence lors de l'évaluation (le soutien financier prévu par le contrat pourra être révisé s'ils n'ont pas progressé suffisamment avant la mi-2010).

Pour les pôles du groupe 3, le label n'a été maintenu que jusqu'à la fin de l'année 2009 : pour le conserver au-delà, ils auront dû « faire leurs preuves » en 2009. Une évaluation, à cet égard, a été lancée en septembre 2009 ; ses résultats sont attendus pour la fin de l'année.

Conformément au souhait exprimé par le Premier ministre en septembre 2008, le Gouvernement a ouvert, jusqu'au 2 octobre 2009, un créneau de dépôt de candidatures pour sélectionner un nombre restreint de nouveaux pôles de compétitivité, afin de compléter la couverture des thématiques liées aux écotechnologies. Seules 15 candidatures ont été reçues, dont l'examen est en cours. Aucune autre labellisation de nouveaux pôles de compétitivité n'est prévue à ce stade.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

Financement public des pôles de compétitivité (2006-2011)

(en millions d'euros)

 

Période 2006-2008

Période 2009-2011

Crédits affectés

812

650

Animation

69

50

Ministères

66

50

ANR

3

 

Intervention

743

600

R&D
(programme 192 + programme 144)

708

495

Projets structurants (programme 192)

 

105

Autres

35

 

Exonérations fiscales

160

 

Crédits non directement affectés

575

850

Ministères

75

-

ANR

500

600

Oséo, CDC

250

Total

1.547

1.500

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

Répartition du financement public des pôles de compétitivité*

(en euros)

Secteurs

Nombre de dossiers retenus

Subvention du FUI

Part FUI dans la subvention totale

Apport des collectivités territoriales

Subvention totale

Part dans le total

Nombre de pôles

TIC

67

150.927.796

34,0 %

84.334.591

235.262.387

34,5 %

6

Aéronautique/spatial/défense

40

64.370.235

14,5 %

12.732.442

77.102.677

11,3 %

2

Image/multimédia

21

41.062.949

9,2 %

34.843.225

75.906.174

11,1 %

3

Biotechs/santé/nutrition

46

40.554.886

9,1 %

31.402.152

71.957.038

10,5 %

8

Transports/automobile/propulsion

37

41.151.399

9,3 %

19.429.590

60.580.989

8,9 %

6

Matériaux/plasturgie/chimie

28

30.713.408

6,9 %

15.324.764

46.038.171

6,7 %

9

Agriculture/agroalimentaire

32

21.383.577

4,8 %

12.288.175

33.671.752

4,9 %

12

Energie

17

15.988.473

3,6 %

7.617.262

23.605.735

3,5 %

5

Technologies marines

12

17.705.817

4,0 %

4.457.373

22.163.190

3,2 %

2

Mécanique/microtechniques

11

8.652.202

1,9 %

6.544.000

15.196.202

2,2 %

4

Equipement du foyer et de la personne

8

6.685.943

1,5 %

3.822.700

10.508.643

1,5 %

4

Process/ingénierie/services

9

5.166.652

1,2 %

5.111.181

10.277.834

1,5 %

5

TOTAL (avec doubles comptes)**

328

444.363.337

100 %

237 907 455

682.270.792

100%

66

TOTAL (sans doubles comptes)

313

424.291.751

 

227.398.680

651.690.431

 

 

* Années 2006 et 2007, pour 66 pôles. Les données concernant 2008 ne sont pas encore disponibles.

** Doubles comptes dus aux projets labellisés par plusieurs pôles de secteurs différents.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

(b) Les « grappes d'entreprises »

Dans le sillage du dispositif des « systèmes productifs locaux » (SPL) qu'avait mis en place la DATAR et qui fut à l'origine de la politique des pôles de compétitivité, tirant parti de l'expérience de ces derniers, la DIACT soutiendra, en 2010, les réseaux territorialisés de PME qui ne constituent pas, en raison de leur taille, un pôle de compétitivité, qualifiés de « grappes d'entreprises ». L'objectif est de contribuer au maintien d'un tissu productif sur le territoire national, par une aide apportée à l'animation de « grappes » exemplaires et à des projets structurants.

Le présent PLF prévoit, à cet effet, un montant de crédits de 7 millions d'euros en AE. Les CP nécessaires aux pôles de compétitivité et aux « grappes d'entreprises » ont été globalement fixés, à hauteur de 11 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial approuve l'orientation de ce nouveau dispositif, notamment en tant qu'il permettra le soutien de territoires ruraux, souvent fragiles. Toutefois, il met en garde contre le risque de « saupoudrage » inhérent à ce type de mesures.

(3) Les contrats de site et assimilés

Le présent PLF prévoit de consacrer 6,4 millions d'euros en AE et 17,6 millions d'euros en CP au dispositif des « contrats de site » et assimilés.

Pour mémoire, 34 contrats de site au sens strict ont été établis depuis 2003, dont six  nécessiteront encore des engagements au 1er janvier 2010, hors décisions nouvelles. A ces contrats, il convient de relier le « contrat de redynamisation » en faveur des Ardennes et la convention régionale « mutations économiques » adoptée en faveur de la Lorraine.

b) Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Pour les engagements des contrats Etat-régions se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits prévus par le présent PLF s'élèvent à :

50 millions d'euros en AE, destinés aux opérations prévues pour la quatrième année des contrats de projets de la période 2007-2013 ;

49 millions d'euros en CP, dont 7,5 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %) et 41,5 millions d'euros pour couvrir des engagements pris les années antérieures. Sur ces engagements antérieurs, 34,05 millions d'euros sont imputables aux contrats de projets et 7,45 millions d'euros aux contrats de plan Etat-régions de la période 2000-200614(*).

Il convient de préciser que les CPER incluent des projets de grande envergure tels que le programme de développement du littoral Languedoc-Roussillon et le projet Euromed (qui doivent bénéficier respectivement, en 2010, de 1,5 million d'euros et 2,5 millions d'euros), ainsi que les opérations de reconversion des anciens bassins miniers (183 millions d'euros sur 7 ans).

c) La prime d'aménagement du territoire

Le financement de la PAT, outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, est prévu pour 2010 à hauteur de 38,15 millions d'euros en AE et 33,55 millions d'euros en CP, niveaux de crédits identiques à ceux qui ont été fixés en LFI pour 2009.

D'après le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF, la dotation en AE précitée correspond à la programmation de cinq à six réunions du comité interministérielles d'aide à la localisation d'activité (CIALA), et doit permettre de primer environ 75 dossiers pour un coût moyen unitaire de 0,5 million d'euros. Par ailleurs, une partie de la dotation en CP (3,8 millions d'euros) est destinée à couvrir les premiers acomptes des dossiers retenus et engagés dans l'année, mais la majeure part (89 %) doit permettre de régler les dossiers des années antérieures.

Il convient de noter que le nouveau régime communautaire d'aide aux entreprises, en vigueur depuis 2007, a conduit à recentrer la PAT sur les projets aux enjeux les plus significatifs en termes d'emplois et d'investissements. En outre, l'extension du zonage des aides à finalité régionale, en 2009, à plusieurs zones concernées par les restructurations de défense, produira ses effets sur la PAT en 2010. L'encadré ci-après rend compte de ces éléments.

La prime d'aménagement du territoire

Créée en 1982, la prime d'aménagement du territoire (PAT) est un outil en faveur de l'emploi. Elle prend la forme d'une subvention d'investissement accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA), aux entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont l'activité peut entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés.

 La réglementation de la PAT

Aide d'Etat, la PAT est soumise à une double réglementation, au plan national et au plan communautaire. La Commission européenne a engagé en 2005 une réforme, afin de réorienter les aides publiques aux entreprises vers les objectifs de la stratégie de Lisbonne, qui pour la France s'est traduite par l'adoption, en mars 2007, d'une nouvelle carte des aides à finalité régionale (AFR) pour la période 2007-2013.

Cette carte définit les régions qui peuvent bénéficier d'aides d'Etat régionales à l'investissement en faveur des grandes entreprises, et fixe le plafond des aides autorisées dans ces régions. Les aides à l'investissement des entreprises sont délimitées par deux zonages :

- le premier zonage (article 87-3, a du traité CEE) autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Ces régions sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux départements d'outre-mer, éligibles intégralement. Ils peuvent recevoir le taux d'aide maximal (entre 50 % et 70 % selon la taille de l'entreprise) ;

- le second zonage (article 87-3, c du traité CEE) autorise les aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d'un Etat membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale. La nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006, réduisant à 15,5 % la population éligible contre 34 % précédemment. Le nouveau zonage couvre des zones d'AFR permanentes (sur la période 2007-2013), à hauteur de 9,3 millions d'habitants, et des zones d'AFR transitoires (sur la période 2007-2008), à hauteur de 4,1 millions d'habitants (soit 6,9 % de la population ; il s'agit de zones qui, éligibles en 2000-2006, sont sorties du zonage à compter du 1er janvier 2009).

En zone d'AFR, les entreprises de toutes tailles peuvent bénéficier d'aides à l'investissement productif. En dehors de ces zones, les aides aux investissements productifs des entreprises restent possibles pour les PME, dans les conditions prévues par les règlements d'exemption communautaire (les pouvoirs publics peuvent notamment allouer des aides soumises à la règle « de minimis »).

Selon les nouvelles lignes directrices européennes, si la liste des régions sélectionnées au titre de l'article 87-3 est en principe applicable pour toute la période 2007-2013, elle pourra toutefois faire l'objet d'une révision en 2010. Chaque Etat membre pourra alors modifier la liste des régions bénéficiaires, dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée.

Le CIACT de mars 2006, en outre, a décidé de mettre en place au niveau national une « réserve » de population, utilisable pour classer en zone d'AFR les territoires qui, dans l'avenir, seraient victimes de mutations économiques. A l'issue de la négociation avec la Commission européenne, la carte nationale des zones d'AFR adoptée comporte une « réserve » nationale de population de 250.000 habitants.

Sur ce fondement, en 2008, la Commission européenne a autorisé l'extension de la carte française des AFR pour deux zones d'emploi : celle de Châteaudun (à la suite de la fermeture de la société Flextronics) et celle de Nogent-le-Rotrou (à la suite du plan social engagé par l'entreprise Valeo). Cette extension a réduit de 70.950 habitants la réserve nationale de population disponible pour des extensions ultérieures de la carte des AFR.

En juillet 2009, de même, cette réserve a été utilisée afin de réaliser une extension de la carte des AFR en faveur de territoires touchés par les restructurations militaires. Il s'agit des sites d'Augny, de Châteauroux, de Commercy, de Couvron-et-Aumencourt, de Dieuze, d'Epinoy, de Guéret et La Courtine, de Joigny, de Limoges, de Laval, de Metz, de Vernon et de Sourdun. Cette mesure a opéré une nouvelle « ponction », à hauteur de 125.307 habitants, sur la réserve nationale de population, qui en conséquence s'établit actuellement à 53.863 habitants.

D'après les indications données à votre rapporteur spécial dans le cadre des réponses au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF, « une dernière utilisation de la réserve doit faire l'objet d'un arbitrage du Premier Ministre au cours de l'automne 2009 ».

 Objectifs et bilan de la PAT

Compte tenu de la réduction du zonage induite par la nouvelle réglementation européenne, la PAT est désormais recentrée sur trois objectifs prioritaires :

- le renforcement de la compétitivité, par l'appui aux projets majeurs d'intérêt national, et en premier lieu les investissements internationalement mobiles, afin d'améliorer l'attractivité de la France ;

- le renforcement de la cohésion, par l'encouragement du développement des zones en crise, à travers l'accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires ;

- le maintien du soutien aux projets industriels de taille intermédiaire (projets portés par des PME ou des entreprises de moins de 100 emplois) et aux projets de recherche et développement (R&D).

En 2008, 40,89 millions d'euros de PAT ont été attribués, pour 8.255 emplois aidés, dont 6.967 créations et 1.288 maintiens ou reprises. Au premier semestre 2009, 24,67 millions d'euros de PAT ont été attribués, pour 4.079 emplois aidés, dont 3.460 créations et 619 maintiens ou reprises. Du début de l'année 2007 à la fin du premier semestre 2009, le nombre d'emplois maintenus ou repris grâce à la PAT est estimé à 5.209.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

Montants de prime d'aménagement du territoire, par région

Nombre d'emplois aidés par la prime d'aménagement du territoire, par région

d) Le soutien aux opérateurs
(1) La stabilité de la subvention de l'AFII

Le présent PLF prévoit une subvention pour charges de service public destinée à l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), opérateur du programme15(*), à hauteur de 7,8 millions d'euros en AE comme en CP, montant identique à celui de la subvention prévue en LFI pour 2009.

Il convient de noter que l'AFII est également opérateur du programme 134, « Développement des entreprises et de l'emploi », de la mission « Economie ». Au titre de ce dernier programme, elle bénéficiera, selon le présent PLF, d'une subvention de 16,2 millions d'euros.

(2) Un soutien en baisse aux agences de développement

Les crédits nécessaires pour assurer le soutien financier des agences de développement économique, partenaires de la DIACT, sont fixés par le présent PLF à 1,3 million d'euros en AE comme en CP, soit une diminution de 1,4 million d'euros par rapport à la LFI pour 2009, qui elle-même représente une moindre subvention de 1,1 million d'euros par rapport à 2008.

La DIACT poursuivra ainsi une évolution engagée en vue de clarifier les responsabilités avec les collectivités territoriales. En effet, elle n'apportera son soutien, en 2010, qu'à deux agences sur les douze initiales, dans la perspective d'un désengagement complet en 2011.

2. L'action « Développement solidaire et équilibré des territoires » (170,3 millions d'euros en AE, 177,9 millions d'euros en CP)

a) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2010 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », représentent 51,2 millions d'euros en AE et 65,2 millions d'euros en CP. Ces crédits sont en partie destinés à financer la politique des pôles d'excellence rurale.

(1) Les pôles d'excellence rurale

Instaurés en 2006, les pôles d'excellence rurale (PER) bénéficieront, selon le présent PLF, de crédits du programme 112 à hauteur de 15 millions d'euros en AE et 35 millions d'euros en CP. Ces crédits, suivant la pratique retenue, devraient être abondés, en gestion, par des transferts en provenance d'autres programmes « contributeurs » au financement des PER, le programme 112 faisant ainsi fonction de « canal » unique pour l'ensemble des versements des différents ministères impliqués.

La dotation en CP est destinée à couvrir les engagements pris sur le FNADT au titre du dispositif pour la période 2006-2009 (soit 105 millions d'euros). La dotation en AE vise à permettre le démarrage de la phase 2010-2013 des PER, puisque le dispositif a été reconduit pour cette nouvelle période triennale (cf. encadré ci-après).

Votre rapporteur spécial tient à souligner qu'une évaluation précise des PER fait encore défaut de la part des services de l'Etat16(*). Il souhaite la voir rapidement paraître, à partir des travaux en cours.

Les pôles d'excellence rurale

 Les principes du dispositif

Faisant « pendant » au dispositif des pôles de compétitivité, la politique des pôles d'excellence rurale (PER) repose sur les territoires ruraux envisagés comme réservoirs de croissance et d'excellence au niveau national. Le label « PER » a été attribué, en 2006 à la suite de deux appels à projets, à 379 projets de développement économique, créateurs d'emplois, situés soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en-dehors des aires urbaines de plus de 30.000 habitants. Au printemps 2009, une vingtaine seulement avaient fait l'objet d'un abandon. Les critères de sélection concernaient :

- l'emploi (création d'emplois directs, d'emplois induits, contribution à la création ou à la transmission et à la reprise d'activités et d'entreprises) ;

- le développement territorial durable (limitation de l'empreinte énergétique des activités, modes de production ou de consommation responsables...) ;

- l'innovation (technologique, institutionnelle ou organisationnelle).

Pour être éligibles au « label » PER, les projets ont dû réunir des maîtres d'ouvrage publics et des maîtres d'ouvrage privés. Afin qu'il présente un enjeu significatif, chaque projet doit représenter au moins 300.000 euros d'investissement. Il peut être aidé, au maximum, à hauteur de 33 % par l'Etat (50 % dans les ZRR), aide plafonnée à un million d'euros par projet.

Les PER s'inscrivent dans l'une des quatre thématiques suivantes :

- les technologies au service des entreprises artisanales et industrielles des territoires ruraux (16 % des projets) ;

- les services et l'accueil des nouvelles populations (14 % des projets) ;

- la valorisation des bio ressources (21 % des projets) ;

- la valorisation des patrimoines naturels et culturels et l'organisation du tourisme (41 % des projets).

Enfin, 8 % des projets sélectionnés s'inscrivent dans plusieurs thématiques.

Un nouvel appel à projets de PER a été annoncé par le Premier Ministre, le 8 septembre 2009. Il devrait être axé sur le développement économique et la modernisation de l'offre de services à la population et, d'après les informations données à votre rapporteur spécial17(*), organisé avec deux dates de dépôt : la première au début de l'année 2010, la seconde à l'issue du premier semestre de cette même année. Dans ce cadre, les sous-préfets pourraient être mis à la disposition des collectivités locales souhaitant une aide pour monter leurs projets.

 Le financement du dispositif

Le montant total des investissements publics et privés au bénéfice des PER devrait s'élever à 1,2 milliard d'euros pour la période 2006-2009, 65 % de ces ressources étant versés à des projets menés en ZRR.

La part de l'Etat correspond à 235 millions d'euros, dont 117 millions d'euros sur le FNADT. Cette contribution du FNADT et celles des ministères partenaires (au titre du tourisme, des PME, de l'industrie, de la santé, de l'écologie, de l'équipement, de l'emploi, de l'outre-mer, de la jeunesse et des sports, de l'agriculture), constituent un fonds ministériel mutualisé (FMM) de 175,5 millions d'euros. La consommation en AE sur le FMM, au 30 juin 2009, s'élevait à 157,57 millions d'euros, soit un taux de 89,78 %.

 Un premier bilan du dispositif

Un bilan de la politique des PER a été mené fin 2008. Les enseignements suivants en ont été tirés.

Le dispositif a permis d'accélérer et d'amplifier les dynamiques présentes dans les territoires ruraux, en facilitant le travail des acteurs et la mise en place du partenariat public-privé. L'effet de « levier » est important pour une partie des projets réalisés, ainsi que l'effet « label ». Les PER ont permis de fédérer les acteurs sur des projets qui, sans ce dispositif, seraient probablement restés en sommeil.

En revanche, il a été constaté un manque de travail en réseau (rencontres, échanges d'informations, même au sein d'une région) et de fortes difficultés au démarrage pour les territoires sans ingénierie. En outre, l'objectif de la création d'emplois ainsi que l'obligation d'évaluation n'apparaissent pas toujours prioritaires pour les porteurs de projets.

Il est encore trop tôt pour établir un bilan plus précis de cette politique, notamment en ce qui concerne le nombre d'emplois créés grâce à elle. Des travaux sont actuellement engagés afin d'avoir une appréciation qualitative plus fine. En particulier, la DIACT a lancé en 2007 un programme d'évaluation dont les résultats devraient être disponibles à la fin de l'année 2009.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

(2) Les autres politiques

Les autres crédits consacrés par le présent PLF au financement d'engagements du programme hors CPER visent notamment :

- à hauteur de 8,5 millions d'euros, le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel (projet effectivement lancé en 1999, dont l'organisation a été révisée en 2006, pour un achèvement prévu en 2015) ;

- pour 0,9 million d'euros, les projets relatifs aux agglomérations et aux métropoles ;

- enfin, pour 4,5 millions d'euros, le développement de la téléphonie mobile et de la technologie numérique, dont 3 millions d'euros affectés au financement de schémas directeurs et à l'aménagement numérique du territoire.

La couverture nationale

en nouvelles technologies de l'information et de la communication

En ce qui concerne la téléphonie mobile, fin juin 2009, sur les 3.072 communes recensées en 2003 comme non couvertes par la téléphonie mobile, 2.855 communes, soit 93 %, étaient désormais couvertes, par suite de la mise en oeuvre du plan de couverture des « zones blanches » en la matière (représentant un effort de l'Etat à hauteur de 44 millions d'euros, dont 38 millions d'euros engagés à la mi-2009). Un nouveau recensement, en 2008, a fait apparaître 364 nouvelles communes en « zone blanche » : pour leur couverture, 6,2 millions d'euros ont été réservés sur le FNADT, au titre de la programmation 2008-2010.

Quant à la couverture en technologie numérique :

- d'une part, selon l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), fin mars 2009, la France comptait 18,35 millions d'abonnements à l'Internet à haut débit, dont 17,3 millions d'abonnements ADSL, et 4.076 répartiteurs étaient raccordés par les opérateurs alternatifs, ouvrant à la concurrence plus de 75 % de la population ;

- d'autre part, selon le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), 87 % de la population métropolitaine sont actuellement desservis par la télévision numérique terrestre (TNT). Le déploiement se poursuit, pour assurer à la fin 2011 une couverture de 95 % de la population métropolitaine, en garantissant un minimum de 91 % de couverture de la population dans chaque département.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

b) Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Au bénéfice des engagements des contrats Etat-régions se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le présent PLF inscrit :

117,96 millions d'euros en AE, destinés aux opérations des contrats de projets couvrant la période 2007-2013, notamment le développement numérique des territoires (pour 17 millions d'euros), le développement des services aux populations en zone rurale (pour 26 millions d'euros) et le développement des agglomérations et des métropoles (pour 34 millions d'euros). Ces crédits permettront également la mise en oeuvre des conventions interrégionales pour le développement des massifs (à hauteur de 16 millions d'euros) ou des sillons fluviaux ;

111,57 millions d'euros en CP, dont 17,7 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %), le reste 93,87 millions d'euros étant affecté à la couverture des engagements antérieurs : 79,02 millions d'euros pour les contrats de projets de la période 2007-2013, et 14,85 millions d'euros pour les opérations non achevées des contrats de plan de la période 2000-2006.

L'état d'exécution des contrats Etat-régions

 L'achèvement des contrats de plan Etat-régions (2000-2006)

Les contrats de plan Etat-régions de la période 2000-2006 représentent, globalement, 19,51 milliards d'euros sur 7 ans, dont 18,89 milliards d'euros pour les 26 contrats régionaux et 0,62 milliard d'euros pour les contrats interrégionaux.

Au 10 septembre 2009, 16,378 milliards d'euros ont été délégués, soit un taux de délégation de 83,95 % ; 14,838 milliards d'euros ont été engagés, soit un taux d'engagement de 76,06 %.

Le taux de paiement définitif sur crédits engagés à l'issue du premier semestre 2009 n'est pas encore connu, mais avec un total provisoire de 11,915 milliards d'euros, il atteint 80,3 %.

 L'avancement des contrats de projets Etat-régions (2007-2011)

Les contrats de projets Etat-régions de la période 2007-2011 représentent un engagement de l'Etat à hauteur de 12,74 milliards d'euros hors subvention du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et hors programmes ANRU, dont près de 12 milliards d'euros pour les 26 contrats régionaux. L'engagement des régions s'élève à 15,32 milliards d'euros (contrats régionaux et interrégionaux confondus).

Le taux d'avancement des crédits devrait atteindre plus de 38 % à la fin de l'année 2009, soit un taux légèrement inférieur à l'objectif théorique de 42,9 % représentant trois années d'exécution. L'exercice, en effet, 2009 est marqué par l'accélération de l'exécution des CPER consécutive au plan de relance de l'économie. Selon les premières estimations, ce taux serait porté fin 2010 à plus de 51 %, soit un taux prévisionnel légèrement inférieur à l'objectif théorique de 57,1 % pour quatre années d'exécution.

Source : ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire

c) Le soutien aux associations

Au titre du soutien aux associations partenaires de la DIACT participant de l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le présent PLF prévoit 1,2 million d'euros en AE et CP.

Ces crédits correspondent à la subvention dont bénéficie l'association « Entreprises, territoires et développement », qui contribue aux politiques mises en oeuvre par la DIACT en assurant la diffusion d'informations et la réalisation d'actions de suivi, d'analyse et d'évaluation.

* 8 L'action « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-dessus.

* 9 Par ailleurs, le FNADT contribue au fonds de compétitivité des entreprises imputé sur le programme 192, « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* 10 Entretien précité du 14 octobre 2009.

* 11 Référé n° 55.392 délibéré par la Cour des comptes le 28 mai 2009, transmis à votre commission des finances le 10 septembre 2009.

* 12 Voir le « point d'étape » auquel a procédé votre commission des finances, le 18 novembre 2009, sur le contrôle de M. Christian Gaudin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sur la politique du crédit d'impôt recherche.

* 13 Lettre au Premier Président de la Cour des comptes datée du 17 juillet 2009, transmise par la Cour, en même temps que le référé, à votre commission des finances.

* 14 Sur l'état d'exécution respectif des deux générations de contrats Etat-régions, cf. encadré infra.

* 15 Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, voir le rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général. Votre commission des finances a auditionné M. David Appia, président de l'AFII, le 11 juin 2009.

* 16 Notre collègue Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la mission « Politique des territoires » au nom de la commission de l'économie, vient de consacrer à la politique des PER son rapport d'information n° 622 (2008-2009). Le Sénat a tenu un débat sur ce sujet lors de la séance du 21 octobre 2009.

* 17 Entretien précité du 14 octobre 2009 avec le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire.