II. LA PROPOSITION DE LOI : UNE INITIATIVE BIENVENUE POUR RÉPONDRE AU RETARD DE LA FRANCE EN MATIÈRE D'ADAPTATION DE LA LÉGISLATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE
Le recours à une proposition de loi permettant de transposer plusieurs directives à travers un seul texte législatif constitue une solution privilégiée pour remédier au retard de transposition de textes communautaires et, plus largement, pour adapter la législation nationale au droit de l'Union européenne.
A. LES PERFORMANCES EN MATIÈRE DE TRANSPOSITION IMPLIQUENT UNE AFFIRMATION CONSTANTE DE LA VOLONTÉ POLITIQUE
Fondamentale pour la construction européenne, qui repose sur une confiance mutuelle entre les États membres, l'exécution des textes communautaires par la France est devenue une préoccupation majeure, qui témoigne de la place éminente du droit communautaire dans l'ordonnancement juridique national.
Dans les faits, on note que les performances en matière de transposition tiennent souvent à la volonté politique du Gouvernement. Comme le relève le Conseil d'État 12 ( * ) « il existe une forte corrélation entre l'expression de la volonté politique et une transposition efficace (...). La transposition efficace des directives reste ainsi subordonnée, pour une bonne part, à la manifestation, au plus haut niveau de l'État, de la détermination politique ».
1. Le Gouvernement a fait le choix d'une transposition par dispositions sectorielles de la « directive services »
La « directive services » du 12 décembre 2006 13 ( * ) est issue d'une proposition de la Commission européenne formulée en janvier 2004 ayant pour objectif de favoriser l'émergence d'un marché intérieur dans le secteur des services . Cette proposition a suscité de vifs débats, notamment à propos du principe - très controversé - du pays d'origine. Le Parlement européen a profondément remanié ce texte et la directive a été finalement adoptée par le Conseil et le Parlement européens le 12 décembre 2006. Elle poursuit quatre objectifs : faciliter la liberté d'établissement et la liberté de prestation de services au sein de l'UE ; renforcer les droits des usagers des services ; promouvoir la qualité des services ; et établir une coopération administrative entre les États membres. Le délai de transposition de la directive a été fixé au 28 décembre 2009.
Contrairement au choix fait dans d'autres pays (Pays-Bas, Grande-Bretagne, Espagne, République tchèque), le Gouvernement a décidé de ne pas recourir à une loi-cadre pour la transposer. Cette possibilité, non conforme à la tradition française, aurait posé des difficultés pratiques au regard du champ très large de ce texte et de son contenu très technique.
Afin d'éviter également que la loi-cadre ne serve « d'« épouvantail » à tous ceux qui seraient tentés d'instrumentaliser un exercice essentiellement technique à des fins électorales » 14 ( * ) , le Gouvernement a fait le choix de la transposition par « tronçons », des dispositions de transposition étant introduites dans plusieurs textes, comme la loi de modernisation de l'économie (LME) 15 ( * ) , la loi « Hôpital, patients, santé, territoires » (HPST) 16 ( * ) ou encore, plus récemment, la loi sur les réseaux consulaires 17 ( * ) .
Certains, à l'exemple de nos collègues Jean Bizet et Hervé Maurey, ont regretté ce choix, en évoquant une transposition « en catimini » 18 ( * ) ou en déplorant qu'il conduise à « noyer le débat sur ce texte » 19 ( * ) .
Cependant dès lors que cette décision a été prise, il convient de lui être fidèle car, comme le souligne Hervé Maurey, « une loi cadre n'aurait (...) plus de sens aujourd'hui » 20 ( * ) . Par ailleurs, une procédure d'infraction a été lancée par la Commission contre la France et d'autres États membres en janvier 2010.
* 12 « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national », Étude de la Section du rapport et des études du Conseil d'État du 22 février 2007.
* 13 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.
* 14 « « Directive services » : à six mois de l'échéance », Rapport d'information n° 473 (2008-2009) fait au nom de la commission des affaires européennes sur l'état de la transposition de la « directive services », Jean Bizet, p. 15.
* 15 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
* 16 Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
* 17 Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services.
* 18 « Directive services », à six mois de l'échéance », Ibid., p. 16.
* 19 Avis n° 6 (2010-2011) présenté au nom de la commission de l'économie sur la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, Hervé Maurey, p. 47.
* 20 Avis n° 6 (2010-2011), Ibid. p. 47.