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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice ( rapport général - première lecture )

E. LES FRAIS DE JUSTICE RENOUENT AVEC UNE DYNAMIQUE À LA HAUSSE

1. La dérive des frais de justice au début des années 2000

En 2005, dans son rapport d'information « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion »16(*), votre rapporteur spécial décrivait la dérive inquiétante des frais de justice et identifiait des marges de manoeuvre en la matière. Votre commission avait, à la suite de ce rapport, demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur les frais de justice, dont votre rapporteur spécial avait analysé les conclusions dans son rapport « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise »17(*).

Depuis le début des années 2000, ce poste de dépense connaissait en effet une très forte hausse, notamment en matière pénale : + 13,3 % en 2002, + 2,1 % en 2003, + 27,3 % en 2004, + 17,2 % en 2005.

Plusieurs facteurs institutionnels et technologiques expliquaient cette inquiétante évolution : le développement des alternatives aux poursuites, la généralisation de la téléphonie mobile, le développement du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG).

2. Une évolution ensuite maîtrisée, sans remise en cause de la « liberté de prescription » du magistrat

En 2006, la maîtrise des frais de justice constituait d'autant plus l'un des enjeux budgétaires majeurs du ministère de la justice qu'avec l'entrée en vigueur de la LOLF, le régime des crédits limitatifs, désormais applicable aux frais de justice, et la réforme de l'ordonnancement secondaire imposaient la mise en oeuvre d'un nouveau circuit de la dépense.

Sous le double effet bénéfique de l'application des principes de la LOLF au sein de l'institution judiciaire ainsi que des efforts conjugués de l'administration centrale et des juridictions18(*), une certaine modération des dépenses afférentes aux frais de justice a pu être obtenue, comme en atteste le tableau suivant.

L'évolution des frais de justice entre 2000 et 2008

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Dotation initiale

283,3

277,17

293

310

338,15

358,1

370,1

390,11

405

Crédits consommés

258,35

262,01

290,09

341,43

419,06

487,37

379,42

388,62

 401,7

Solde

6,34

9,06

- 2,09

- 3,43

- 61,31

- 113,81

- 9,32

1,49

 3,3

Source : Chancellerie

Cette maîtrise des frais de justice au cours de la période récente (2006-2008) n'a, qui plus est, pas entravé la « liberté de prescription des magistrats », principe essentiel au bon fonctionnement de notre justice.

3. Un inquiétant redémarrage de la dépense depuis 2009

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial avait toutefois souligné, tout en saluant les efforts produits par les magistrats et la Chancellerie, « qu'il serait naturellement illusoire de croire que la maîtrise des frais de justice est définitivement acquise ». Il avait au contraire estimé qu'« une vigilance continue (devait) être exercée »19(*).

L'année 2009 a malheureusement démontré toute la pertinence de cette mise en garde. Alors que la dotation initiale consacrée aux frais de justice se montait à 409 millions d'euros, la consommation finale s'est élevée à 432,5 millions d'euros, soit un dépassement de 23,5 millions d'euros par rapport à l'autorisation initialement accordée. Tout aussi préoccupant est le redémarrage du rythme de la dépense, celle-ci progressant de 7,7 % entre 2008 et 2009.

L'exercice 2010 ne présente pas un tableau plus encourageant. L'enveloppe allouée par la loi de finances initiale pour 2010 au titre des frais de justice comportait 393,3 millions d'euros.

Cependant, ont été nécessaires depuis le début de l'année pour abonder le poste des frais de justice :

- des mesures de dégel des crédits (18,6 millions d'euros) ;

- le recours à la fongibilité depuis le titre 5 « dépenses d'investissement » (9,1 millions d'euros) ;

- l'affectation de crédits issus des reports de la gestion 2009 (16,6 millions d'euros) ;

- un décret d'avance de 30 millions d'euros20(*).

La conjugaison de cet arsenal de mesures devrait, au total, porter le montant du budget des frais de justice pour 2010 à près de 440 millions d'euros, soit un dépassement de 10,6 % par rapport à l'autorisation initialement accordée21(*).

La sous-budgétisation de ce poste de dépenses apparaît ainsi manifeste. Le montant des charges restant à payer en fin d'année corrobore d'ailleurs cette analyse : 92 millions d'euros à la fin de l'exercice 2008 et 118 millions d'euros à la fin de l'exercice 2009.

L'assombrissement récent de la situation générale des frais de justice ne doit cependant pas occulter un certains nombre de résultats encourageants, au premier rang desquels la baisse très substantielle des frais d'analyses génétiques. Ainsi, quatre marchés publics d'analyses génétiques sur individus ont été passés entre 2005 et 2009. Par ailleurs, en 2009, un premier marché d'analyses génétiques à partir de traces biologiques, concernant essentiellement la délinquance de masse, a également été conclu.

Ces mises en concurrence ont permis d'obtenir une réduction très significative du coût unitaire des analyses. Pour les analyses « individus », ce coût est ainsi passé de 67 euros à 17 euros, et, pour les analyses « traces », il est passé de 265 euros hors marché à 92 euros dans le cadre du marché22(*).

4. Un problème de sincérité budgétaire pour 2011

Pour 2011, l'enveloppe allouée au titre des frais de justice s'élève à 459,4 millions d'euros.

Cette dotation tient compte notamment :

- du financement de la part employeur des cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public de la justice (30 millions d'euros) ;

- du coût (54,2 millions d'euros) de la réforme de la médecine légale23(*) (cette réforme s'accompagne toutefois parallèlement d'une économie de 30 millions d'euros sur les honoraires médicaux24(*)) ;

- de l'impact du projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPPSI 2) actuellement en cours d'examen par le Parlement25(*) (15,2 millions d'euros26(*)).

Au regard du montant de cette enveloppe, il faut toutefois souligner que les charges restant à payer au titre des frais de justice représenteront près de 100 millions d'euros27(*) à la fin de l'exercice budgétaire 2010, ce montant correspondant à environ deux mois d'activité des juridictions.

Il apparaît donc que la sous-budgétisation constatée en 2009 et 2010 se poursuit en 2011. Remettant en cause le principe de sincérité budgétaire au sein de la mission « Justice », cette « habitude » est d'autant plus inquiétante que l'institution judiciaire est confrontée à des tendances structurelles ayant un impact fort sur la dépense en matière de frais de justice : l'augmentation du nombre de procédures pénales et la diversification des possibilités offertes par les nouvelles technologies au service de la recherche de la preuve.

Face à cette situation, le risque couru par l'institution judiciaire est de voir son activité perturbée par le non paiement en temps et en heure des experts concourant à la manifestation de la vérité.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur spécial propose à votre commission d'adopter un amendement visant à abonder les crédits du programme « Justice judiciaire » de 30 millions d'euros, afin de rétablir l'enveloppe dédiée aux frais de justice à un niveau plus conforme à la réalité des besoins pour 2011.

Dans le projet de loi de finances pour 2011, les frais de justice figurent, au sein du programme « Justice judiciaire », parmi les crédits de fonctionnement des actions ci-après (en crédits de paiement) :

Action 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 60 millions d'euros ;

- Action 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 318 millions d'euros ;

- Action 3 « Cassation » : 0,3 million d'euros ;

- Action 5 « Enregistrement des décisions judiciaires » : 1,9 million d'euros ;

- Action 6 « Soutien » : 79,2 millions d'euros28(*).


* 16 Sénat, rapport d'information n° 478 (2004-2005).

* 17 Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006).

* 18 Les principales dispositions prises dans le cadre de cette politique ont été décrite par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 15. Par ailleurs, un nouveau circuit de la dépense est expérimenté, depuis le 1er janvier 2008, dans certaines cours d'appel (CA) (Nîmes, Pau, Grenoble, Versailles, Bastia, Dijon, Nancy et Aix-en-Provence). Ce circuit s'articule, notamment, autour de la mise en place de services centralisateurs dans les tribunaux de grande instance (TGI), et a pour objectif la réduction des délais de paiement, la professionnalisation des acteurs et le développement de l'assistance aux prescripteurs. Il ressort des premiers bilans de cette expérimentation une meilleure visibilité du traitement des mémoires des frais de justice et une réduction des délais de paiement. Les modalités de contrôle interne comptable doivent toutefois encore être améliorées. La réduction des délais de paiement a pour contrepartie un rythme de consommation des crédits de frais de justice plus rapide que celui des années précédentes.

* 19 Rapport spécial n° 99 (2008-2009) - tome III - annexe 16.

* 20 Décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 21 Source : Chancellerie.

* 22 Coûts hors taxe.

* 23 La coexistence de deux réseaux (hospitalier et de proximité) ainsi que la prise en charge, par le ministère de la justice et des libertés, du coût de fonctionnement des structures hospitalières (qu'il ne finançait pas jusqu'alors) constituent deux facteurs d'accroissement notable du montant des frais de justice (de l'ordre de 30 millions).

* 24 Alors qu'auparavant le paiement s'effectuait à l'acte, le financement des structures dédiées à la médecine légale (dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement) est désormais effectué sur la base de conventions passées entre le ministère de la justice et des libertés et celui de la santé. Seuls les médecins appartenant au réseau de proximité continueront d'être rémunérés à l'acte.

* 25 Cf. Sénat, rapport pour avis n° 575 (2009-2010) sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, Aymeri de Montesquiou.

* 26 A titre d'exemple, une recherche plus systématique de stupéfiants dans le cadre des contrôles routiers induit des frais de justice supplémentaires. Si l'examen salivaire est positif, il doit être confirmé par une analyse sanguine.

* 27 Audition de Véronique Malbec, responsable du programme, le 26 octobre 2010.

* 28 Il s'agit des frais postaux, de l'indemnisation des victimes, de celles ayant bénéficié d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ainsi que des frais liés aux révisions et erreurs judiciaires. On peut se demander si ces dépenses sont vraiment de même nature que celles liées aux procédures civiles et pénales (enquêtes...) et si elles ne devraient pas être disjointes de ces frais de justice, qui font l'objet d'une problématique particulière.