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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice ( rapport général - première lecture )

F. LE COÛT DE LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : 62,7 MILLIONS D'EUROS EN 2011 ET 427 MILLIONS D'EUROS AU TOTAL SUR CINQ ANS

1. Les objectifs de la réforme

Engagée en juin 2007, la réforme conduit à regrouper les juridictions dont le niveau d'activité est inférieur au seuil en deçà duquel la bonne marche du service public de la justice n'apparaît plus comme optimale. Ce critère portant sur l'activité a en outre été combiné à une approche qualitative de l'environnement judiciaire et à une prise en compte de l'aménagement du territoire, notamment sous les angles suivants : le développement démographique et économique, la situation géographique et les conditions d'accès, les spécificités de certaines régions, les équilibres entre territoires et l'organisation administrative.

Ainsi, la réforme de la carte judiciaire vise, d'abord, à renforcer la qualité et l'efficacité de la justice en ayant des juridictions disposant d'une activité et d'une taille suffisantes.

Elle doit, également, permettre de créer les conditions d'une justice à un coût optimisé pour le contribuable, en s'appuyant sur la mutualisation des moyens et l'optimisation des ressources humaines.

Au total, elle se traduit par :

- la suppression de 22 tribunaux de grande instance (TGI)29(*) ;

- la suppression de 178 tribunaux d'instance (TI) et d'autant de juridictions de proximité ;

- la création de 7 TI et d'autant de juridictions de proximité ;

- la suppression de 85 greffes détachés de TI ;

- la suppression de 62 conseils de prud'hommes et la création d'un conseil de prud'hommes (à Avesnes-sur-Helpe) ;

- la suppression de 55 tribunaux de commerce (TC) et la création de 5 TC ainsi que d'un tribunal mixte de commerce ;

- le transfert de la compétence de 23 TGI vers des TC et un tribunal mixte de commerce ;

- la suppression de 35 bureaux fonciers dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Au total, la réforme de la carte judiciaire permettra d'atteindre, au 1er janvier 2011, le nombre de 867 juridictions judiciaires contre 1 193 auparavant.

2. Une entrée en application progressive sur trois ans

La mise en oeuvre de la réforme s'étale sur trois ans, entre 2008 et le 1er janvier 2011.

D'ores et déjà, la nouvelle carte judiciaire est effective depuis le :

- 17 février 2008, pour 31 greffes détachés de TI ;

- 3 décembre 2008, pour les conseils de prud'hommes ;

- 1er janvier 2009, pour les TC ;

- 1er janvier 2009, en ce qui concerne sept greffes détachés (Voiron, Manosque, Villefranche-sur-Mer, La Ferté Bernard, Sallanches, Sabres et Vernon) et cinq TI avec les juridictions de proximité qui leur sont rattachées (Barbezieux-Saint-Hilaire, Aubusson, Neufchâteau, Pithiviers, Moissac) ;

- 1er février 2009, s'agissant des TI et des juridictions de proximité de Forcalquier et Saint-Sever, ainsi que de la création du TI et de la juridiction de proximité de Manosque ;

- 1er juillet 2009, pour trois TI et les juridictions de proximité du même siège (Die, Bar sur Aube, Vouziers) et quatre greffes détachés (Crest, Argelès-sur-Mer, Pézenas, La Grande-Combe) ;

- 1er septembre 2009, en ce qui concerne huit TI et les juridictions de proximité du même siège (Mayenne, Vierzon, Falaise, Autun, Saint-Pons-de-Thomières, Remiremont, Paimboeuf, Murat) et un greffe détaché (Albert) ;

- 1er octobre 2009, pour deux TGI (Belley et Millau), neuf TI et les juridictions de proximité du même siège (Lesparre-Médoc, Bourganeuf, Saint-Affrique, Villefranche-de-Rouergue, Cosne-Cours-sur-Loire, Château-Chinon, Langres, Espalion, Castelnaudary) et un greffe détaché (Champagnole) ;

- 31 décembre 2009, pour les 151 autres TI (et les juridictions de proximité du même siège) et 41 greffes détachés ;

- 1er juillet 2010 pour le TGI de Péronne ;

- 5 septembre 2010 pour le TGI de Bressuire.

Par ailleurs, elle le sera le 31 décembre 2010, pour les 21 autres TGI.

A la demande des chefs des cours d'appel (CA), la date de fermeture de plusieurs juridictions a en effet été avancée.

3. Un budget de 62,7 millions d'euros pour 2011 entièrement porté par le programme « Justice judiciaire »

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 afin de financer, sur le programme « Justice judiciaire », les mesures liées à la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire s'élèvent à 34,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (104,8 millions d'euros en 2010) et 62,7 millions d'euros en crédits de paiement (53,5 millions d'euros en 2010).

Sur le programme « Justice judiciaire », ces crédits se décomposent comme suit :

- 10 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des dépenses de personnel (titre 2) afin de couvrir l'accompagnement social apporté aux personnels des services judiciaires ;

- 3,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,2 millions d'euros en crédits de paiement affectés en dépenses de fonctionnement courant (loyers, nettoyage des locaux libérés, déménagement du mobilier et des archives...) ;

- 8 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) au titre de l'aide apportée aux avocats dont le barreau est supprimé dans le cadre de la réforme (titre 6, dépenses de subvention) ;

- 12,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 40,5 millions d'euros en crédits de paiement prévus pour les dépenses d'investissement (volet immobilier de la réforme).

Initialement, le financement du volet immobilier de la carte judiciaire devrait également être supporté par une mobilisation des crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Ce CAS retrace les produits de cessions des immeubles appartenant à l'Etat. En dépense, il permet l'octroi de droits d'utilisation d'une partie de ces produits par les ministères. Le taux de « retour sur cessions » pour le ministère de la justice et des libertés était fixé à 85 %, le reliquat (15 %) étant affecté au désendettement de l'Etat.

Toutefois, à ce jour, le volet immobilier de la réforme n'a bénéficié d'aucun apport issu de la ressource spécifique inscrite au CAS. Il est désormais acté que, au titre de 2011, le financement des opérations relatives à la carte judiciaire sera exclusivement issu des dotations budgétaires.

4. Une réforme chiffrée à 427 millions d'euros sur cinq ans

Selon les informations communiquées par la Chancellerie à votre rapporteur spécial, le coût de la réforme de la carte judiciaire demeure estimé à 427 millions d'euros sur cinq ans, soit au même niveau que l'évaluation réalisée dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2009.

Cette évaluation se décompose de la manière suivante :

- après 10,5 millions d'euros consacrés en 2008 aux investissements immobiliers liés à la réforme de la carte judiciaire, une enveloppe de 375 millions d'euros sur cinq ans est prévue pour financer les investissements immobiliers qui devront accompagner les regroupements de tribunaux. Au total, le volet immobilier de la réforme aura ainsi induit une charge de 385,5 millions d'euros ;

un plan d'accompagnement social des personnels concernés par la réforme de la carte judiciaire de 21,5 millions d'euros, dont 1,5 million d'euros en 2008, 2 millions d'euros en 2009, 4,5 millions d'euros en 2010 et 10 millions d'euros en 2011 ;

- une enveloppe de 20 millions d'euros, dont 5 millions d'euros en 2008, 8 millions d'euros en 2009, 7 millions d'euros en 2010 et 8 millions d'euros en 2011, pour accompagner la restructuration des cabinets d'avocats concernés par la réforme de la carte judiciaire30(*).

Ainsi que l'avait souligné votre rapporteur spécial dès 200731(*), cette réforme de la carte judiciaire nécessite donc d'abord une importante « mise de fonds » initiale.

Aussi, votre rapporteur spécial sera-t-il attentif à ce que les efforts budgétaires consentis trouvent leur traduction dans l'amélioration de la performance de la mission « Justice » au cours des prochaines années, en particulier en matière de réduction des délais de jugement et de qualité des décisions rendues.

D'ores et déjà, certaines économies ont pu être dégagées du fait de la réforme :

- 3 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement courant ;

- 0,8 million d'euros au titre des dépenses de location immobilière ;

- 61 ETPT au titre des économies de postes de magistrats ;

- 427 ETPT au titre des économies de postes de fonctionnaires.

Enfin, votre rapporteur spécial insiste sur le fait que ce budget alloué à la réforme de la carte judiciaire ne tient pas compte des réaménagements nécessaires pour le TGI de Paris.

Sur ce dernier point, un établissement public du Palais de Justice de Paris (EPPJP) a été créé en 200432(*) pour assurer, notamment, le rôle de maître d'ouvrage. Opérateur du programme « Justice judiciaire » jusqu'en 2010, cet établissement public relèvera, à compter du 1er janvier 2011, du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ». Il rejoint ainsi dans ce programme l'agence pour l'immobilier de la justice (APIJ). Il compte 15 ETPT et perçoit une subvention pour charges de service public de 2,4 millions d'euros.

A cet égard, ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné dans son rapport d'information « La future implantation du tribunal de grande instance (TGI) de Paris : la fin des hésitations »33(*), il y a lieu de se féliciter du choix désormais définitif de la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Batignolles (XVIIème arrondissement de Paris) pour l'implantation du futur TGI de Paris.

A lui seul, ce projet représente un coût estimé à 623,5 millions d'euros, soit une enveloppe supérieure à la totalité de celle consacrée au reste de la carte judiciaire. Financée grâce à un partenariat public-prive (PPP), cette opération a été poursuivie en 2010 via le lancement de la procédure de consultation des entreprises. L'attribution du contrat de partenariat devrait intervenir en 2012, pour une livraison de la nouvelle « Cité judiciaire » en 2015.


* 29 Initialement il était prévu la suppression de 23 TGI, et non 22. Mais, par sa décision du 19 février 2010 « Ordre des avocats du barreau de Moulins - Commune de Moulins », le Conseil d'Etat a annulé le décret n° 2008-110 du 30 octobre 2008 supprimant le TGI de Moulins.

* 30 Au total, 23 barreaux sont concernés par la réforme de la carte judiciaire, regroupant 510 avocats. Compte tenu de l'absence de dépenses en 2009 et d'un faible niveau de dépenses prévu en 2010 (0,3 million d'euros), un montant de 8 millions d'euros abonde l'action 6 « Soutien » du programme « Justice judiciaire ».

* 31 Rapport spécial n° 91 (2007-2008) - tome III - annexe 16.

* 32 Décret n° 2004-161 du 18 février 2004.

* 33 Sénat, rapport d'information n° 38 (2009-2010).