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Projet de loi de finances pour 2011 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale développement agricole et rural ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 68 (Art. L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime) - Suppression de l'exonération de la part salariale des cotisations sociales pour les salariés de moins de 26 ans embauchés comme des saisonniers agricoles

Commentaire : le présent article propose la suppression de l'exonération de la part salariale des cotisations sociales des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d'emploi (TO-DE) de moins de vingt-six ans du secteur agricole.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIFS TO-DE AVANT 2010

Après un premier dispositif en faveur de l'emploi des travailleurs occasionnels, fixé par arrêté en 198556(*) et qui consistait à réduire l'assiette des cotisations sociales, le dispositif d'allègement des cotisations « travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi » (TO-DE)57(*) a été créé par l'article 62 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, puis modifié par l'article 8 de la loi n° 2001-1246 de financement de la sécurité sociale pour 2002 et l'article 27 de la loi n° 2006-11 d'orientation agricole du 5 janvier 2006.

Dans le but de rendre l'emploi agricole saisonnier plus attractif et d'améliorer la rémunération des saisonniers, l'article 27 de la loi du 5 janvier 2006 précitée a instauré une mesure d'exonération de la part salariale des cotisations sociales visant exclusivement les salariés de moins de vingt-six ans embauchés, à partir du 10 septembre 2006 (date de publication du décret), en qualité de travailleur occasionnel ou de demandeur d'emploi dans le secteur agricole. Cette mesure est codifiée au IV de l'article 741-16 du code rural et de la pêche maritime.

Pour bénéficier de ce dispositif, le salarié doit donc répondre cumulativement à des conditions d'âge, de qualité spécifique du contrat de travail et de nature de l'activité exercée. Ainsi, les salariés TO-DE du secteur agricole sont exonérés des cotisations sociales salariales (maladie/vieillesse) pendant un mois par an au plus à la condition d'avoir moins de vingt-six ans au moment de l'embauche. Par conséquent la rémunération nette du salarié est augmentée à due concurrence du montant total de l'exonération.

A côté de cette mesure d'exonération de la part salariale des cotisations sociales soumise à des conditions spécifiques, on comptait, avant 2010, deux types de mesures d'allègements des cotisations patronales pouvant être appliqués au secteur agricole :

- d'une part, la réduction dégressive de droit commun des cotisations patronales de sécurité sociale, appelée également « réduction Fillon » ;

- d'autre part, le régime spécifique destiné aux travailleurs agricoles qui prévoit que les cotisations patronales d'assurances sociales, ainsi que les cotisations dues au titre des allocations familiales, se voient appliquer des taux réduits fixés par décret, différenciés en fonction du type de production58(*).

Ces mesures visent à soutenir l'emploi au sein des filières agricoles et s'inscrivent dans le contexte plus général d'une stratégie macroéconomique d'abaissement du coût du travail ciblée sur les bas salaires, en vue de soutenir l'emploi peu qualifié. L'enjeu est considérable dans le secteur agricole, surtout pour les TO-DE : d'après les données de la MSA, ces derniers représentent au moins 865 000 actifs.

B. LA RÉFORME INTRODUITE EN 2010

Dans son discours prononcé à Poligny, le 27 octobre 2009, suite à la crise généralisée du monde agricole, le Président de la République a ainsi annoncé un plan exceptionnel en faveur de l'agriculture. Ce plan ambitieux prévoyait notamment une exonération de la totalité des charges patronales dues par les employeurs à la MSA pour l'emploi les travailleurs saisonniers.

Cette mesure a été traduite dans l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2010 du 9 mars 2010, qui a consisté principalement à transformer le régime en vigueur d'application de taux réduits de cotisations d'assurances sociales en une exonération de charges dues au titre de l'embauche de TO-DE59(*).

En outre, le même article 13 de la loi précitée a conduit à substituer la MSA aux employeurs pour ce qui concerne le paiement des cotisations patronales conventionnelles des TO-DE, à l'exception des cotisations d'assurance chômage et des cotisations à l'association pour la gestion du régime d'assurance de garantie des créances des salariés (AGS). La majorité des cotisations conventionnelles sont donc concernées60(*).

Cette réforme ambitieuse conduite en 2010, dont le coût est de l'ordre de 492 millions d'euros dans le présent PLF pour 2011, n'a pas procédé à la refonte, ni à la suppression de la mesure d'exonération de la part salariale des cotisations sociales des TO-DE de moins de vingt-six ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à mettre fin à ce dispositif d'exonération de la part salariale des cotisations sociales dont bénéficient les salariés de moins de vingt-six ans embauchés comme saisonniers agricoles et propose donc la suppression du IV de l'article 741-16 du code rural et de la pêche maritime.

Il s'est tout d'abord avéré que l'exonération n'a pas eu d'effets sensibles sur la rémunération des salariés agricoles TO-DE. Selon l'évaluation préalable de l'article annexé au présent PLF « initialement instaurée pour améliorer la rémunération des saisonniers concernés et rendre ces emplois plus attractifs, cette exonération profite en réalité aux employeurs, qui ne la répercutent que très rarement et partiellement sur la rémunération des travailleurs concernés ».

Cette suppression doit surtout être mise en regard de la réforme complète du dispositif d'exonération des cotisations patronales légales et conventionnelles en faveur des TO-DE introduite en 2010 : un abaissement indirect du coût du travail par l'intermédiaire des exonérations salariales paraît aujourd'hui inutile pour faciliter l'embauche de salariés par les exploitants agricoles. La suppression d'exonération proposée par le présent article ne devrait donc avoir qu'un effet très limité sur le secteur agricole.

Votre rapporteur spécial relève en outre qu'à l'exception de l'exonération des charges sociales salariales pour les heures supplémentaires, prévue dans la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) du 21 août 2007, il ne subsiste plus aucune mesure d'exonération de charges salariales dans les autres secteurs.

Par ailleurs, la suppression de l'exonération de charges salariales pour les TO-DE du secteur agricole de moins de vingt-six ans garantit une meilleure compatibilité avec le droit communautaire et notamment avec l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La mesure en vigueur présente en effet le risque d'être requalifiée en aide d'État par la Commission européenne, ce qui exposerait la France à des pénalités financières.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel de sa commission des Finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial approuve la suppression proposée par le présent article. Ce dispositif d'exonération n'a pas fait la preuve de son efficacité. Il avait de plus un coût non négligeable pour le budget de l'Etat de l'ordre de 3 millions d'euros par an, supporté par le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Pour le régime social agricole, la mesure proposée sera neutre d'un point de vue financier, puisque le coût de l'exonération était intégralement compensé à la MSA.

Votre rapporteur spécial salue donc la démarche d'économies budgétaires et d'efficacité économique qui motive le présent article. Il observe que l'exonération de la totalité des charges patronales des TO-DE mise en place en 2010 représente un dispositif amplement suffisant pour rendre l'emploi agricole saisonnier plus attractif.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 68 bis (nouveau) (Art. L. 514-1 du code rural du code rural et de la pêche maritime) - Augmentation pour 2011 du taux de la taxe pour frais de chambres d'agriculture

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de fixer pour 2011 à 1,5 % le taux d'augmentation maximal de la taxe pour frais de chambres d'agriculture. Il propose également de mettre en place un système de modulation du taux entre 0 % et 3 % au niveau départemental.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe pour frais de chambres d'agriculture consiste en une imposition additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Cette taxe additionnelle au foncier non bâti, calculée sur la même base61(*), est prévue par l'article 1604 du code général des impôts (CGI), dont le II pose le principe de la fixation annuelle du produit de la taxe par les chambres départementales d'agriculture.

Chaque chambre départementale d'agriculture arrête en effet chaque année le produit de la taxe pour frais de chambres d'agriculture à recouvrer à son profit à partir de celui arrêté l'année précédente, augmenté, le cas échéant, dans les conditions fixées à l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime.

Le taux maximal de cette augmentation peut donc être revu chaque année par le Parlement, ce qui nécessite à chaque fois une modification de l'article L. 514-1 précité. Ce taux était ainsi de 1,5 % en 2009 et n'a pas été fixé pour 2010, conduisant donc à un gel du produit de la taxe.

Il est donc important de noter que le produit de l'impôt ne varie pas en fonction de l'assiette, mais à partir du montant de l'année n-1 et en fonction, le cas échéant, du pourcentage maximal d'augmentation autorisé. Cela peut donc conduire au fil des années, à creuser les écarts entre les produits de la taxe par département.

Il convient, en outre, d'observer qu'à titre exceptionnel, le ministre chargé de l'agriculture peut autoriser une chambre départementale d'agriculture à dépasser l'augmentation fixée par la loi, compte tenu de la situation financière ainsi que des actions nouvelles mises en oeuvre ou des investissements à réaliser. Cette majoration ne peut être supérieure au double de l'augmentation fixée pour l'année.

II LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, propose de fixer, pour 2011, à 1,5 % le taux d'augmentation maximal de la taxe pour frais de chambres d'agriculture et de mettre en place un système de modulation du taux entre 0 % et 3 % au niveau départemental.

Il propose également de simplifier certaines règles auxquelles est soumise cette taxe. Il s'agit par exemple de réserver aux lois de finances le soin de fixer chaque année le taux d'augmentation de la taxe - sans passer par une modification de l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime - et de mettre fin au système actuel de majoration exceptionnelle autorisée par le ministre.

La fixation univoque du taux de progression de la taxe à 1,5 % équivaudrait à une recette supplémentaire totale de 4,3 millions d'euros pour l'ensemble des chambres. Cependant, la modulation au niveau départemental permettra de prendre en considération de nombreux éléments pour allouer les niveaux de variation annuelle les plus élevés à celles qui en ont le plus besoin, y compris en tenant compte de la situation financière individuelle des chambres départementale ou des actions spécifiques qu'elles mettent en oeuvre.

Le Gouvernement propose en effet de remplacer le système existant de majoration exceptionnelle résultant de la situation financière d'une chambre départementale par un système plus juste de « péréquation » au sein du réseau des chambres d'agriculture.

Ainsi, le taux pivot national de 1,5 % (soit le niveau prévisionnel de l'inflation) pourra varier d'une chambre à l'autre, sans qu'il soit jamais supérieur à 3 %. L'exposé des motifs de l'amendement qui a introduit l'article affirme ainsi qu'une telle « répartition différenciée des augmentations autorisées sera proposée au ministre chargé de l'agriculture par l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, selon des critères assurant le maintien de la cohésion du réseau et la solidarité territoriale ».

Sur la base d'un tableau de répartition établi sur proposition de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, la décision sera notifiée à chaque chambre par le ministre chargé de l'agriculture.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial précise que les chambres d'agriculture devront en 2011 faire face à de nouvelles charges. Alors qu'elles doivent accompagner les réformes en cours des politiques agricoles, il leur est imposé une baisse des financements issus du CAS-DAR (- 1,4 million d'euros par an d'après le ministère) et elles se voient transférer à compter de 2011 la gestion des associations départementale pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA), pour un coût estimé à 6,7 millions d'euros par an.

Il se déclare donc favorable aux propositions du Gouvernement mises en oeuvre à travers le présent article. Le dispositif proposé permettra en effet aux chambres de bénéficier de ressources supplémentaires en 2011. Votre rapporteur spécial attire toutefois l'attention sur le fait que le rattrapage du coût des deux mesures indiquées ne sera pas permis par la seule augmentation de 1,5 % du taux d'augmentation maximal de la taxe pour frais de chambres d'agriculture, qui doit engendrer un produit de 4,3 millions d'euros supplémentaire62(*). Outre la souplesse introduite par le système de modulation du taux entre 0 % et 3 % au niveau départemental, ce constat invite donc à identifier d'autres sources de financement pour les quelques cas de chambres départementales rencontrant des situations délicates.

Se référant aux difficultés de certaines chambres d'agriculture, comme celle de la Lozère, votre rapporteur spécial préconise ainsi de dégager des moyens supplémentaire par la logique de mutualisation des moyens des chambres d'agriculture, notamment dans le cadre régional conformément aux préconisations de la RGPP.

Au total, il estime le présent article bienvenu pour pallier les difficultés de certaines chambres et pour sécuriser le cadre juridique du dispositif de la taxe pour frais de chambres d'agriculture. Enfin, le montant du produit de cette taxe, 283 millions d'euros en 2009 et 201063(*), ce qui représente 45,1% des recettes des chambres, doit permettre de dégager des marges pour redéployer les moyens au sein du réseau des chambres d'agriculture.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 56 Arrêté interministériel du 9 mai 1985, modifié le 24 juillet 1987 et le 21 juin 1994.

* 57 L'article D. 741-58 du code rural donne une définition des demandeurs d'emploi ainsi que des travailleurs occasionnels. Ces derniers sont ainsi des salariés recrutés pour un ou plusieurs contrats de travail à durée déterminée pour la réalisation d'activités agricoles dont la liste figure dans deux autres articles du code rural (L. 722-1 et L. 722-2). Lorsqu'il est conclu par un groupement d'employeurs ou s'il s'agit d'un contrat de travail intermittent, le contrat de travail de ces travailleurs occasionnels peut également être à durée indéterminée. S'agissant des demandeurs d'emploi, l'article D. 741-58 précité pose la condition selon laquelle ils doivent être inscrits depuis au moins quatre mois à Pôle emploi. Si le chômage est la conséquence d'un licenciement, la condition de durée est réduite à un mois.

* 58 Les taux applicables étaient de 58 % dans le cas général mais le pourcentage était plus élevé dans certains secteurs agricoles. Ils s'élevaient en effet à 75 % dans la filière vitivinicole et à 90 % pour ce qui concerne la filière fruits et légumes, le tabac ou, encore, l'apiculture.

* 59 Puisqu'il supprimait les réductions de cotisations sociales selon des taux différenciés par type de production agricole, ce dispositif présentait également l'intérêt de simplifier le calcul des cotisations dues par les employeurs, de faciliter les contrôles administratifs et, enfin, de réduire le travail de traitement des dossiers de demandes d'exonérations par la MSA.

* 60 Sept catégories de cotisations peuvent être mentionnées : la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue, prévue à l'article L. 6331-1 du code du travail ; la cotisation de retraite complémentaire obligatoire des salariés versée aux institutions de retraite complémentaire mentionnées à l'article L. 727-2 du code rural ; la cotisation versée à l'association pour la gestion du fonds de financement, en application des articles L. 911-3 et L. 911-4 du code de la sécurité sociale ; la cotisation versée à l'Association nationale pour l'emploi et la formation en agriculture, en application de l'article L. 2261-15 du code du travail ; la cotisation versée au conseil des études, recherches et prospectives pour la gestion prévisionnelle des emplois en agriculture et son développement (PROVEA), en application de l'article L. 2261-15 du même code ; la cotisation versée à l'association pour le financement de la négociation collective en agriculture, en application de l'article L. 2261-15 du même code ; et, enfin, la cotisation due au titre du fonctionnement du service de santé et de sécurité au travail prévue à l'article L. 717-2-1 du code rural.

* 61 Elle est donc supportée par tout propriétaire foncier qu'il soit ou non agriculteur.

* 62 Les chambres d'agriculture étaient d'ailleurs elles-mêmes plutôt favorables à l'adoption d'un taux d'augmentation pivot d'une valeur de 2 %, assorti d'une possibilité de dépassement supérieur au niveau départemental. Il rappelle que des discussions approfondies sur le sujet ont été entreprises dès 2009 entre l'APCA et le Gouvernement, qui a choisi de s'en tenir à une proposition d'un taux à 1,5 %, alors que dans certaines chambres d'agriculture ce taux d'augmentation n'est pas suffisant. La modulation du taux entre 0 % et 3 % au niveau départemental permet de répondre aux préoccupations des chambres.

* 63 Le produit de la taxe a été de 275 millions d'euros en 2007, 278,4 millions d'euros en 2008 (+ 1,2% par rapport à 2007), 283 millions d'euros en 2009 (+ 1,6% par rapport à 2008) et 283 millions d'euros à nouveau en 2010 (soit une stabilisation par rapport à 2009).