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Projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen

27 avril 2011 : Parlement européen ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - PARTICIPATION DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE À L'ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS AU PARLEMENT EUROPÉEN

Article 5 (art. 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Prohibition du double vote

En vue d'éviter les doubles votes de Français établis à l'étranger aux élections européennes (c'est-à-dire le fait, pour un même électeur, de voter à la fois en France et dans son pays de résidence), cet article tend à interdire aux Français résidant hors de France de prendre part au vote en France lorsqu'ils sont inscrits pour ce faire dans le consulat dont ils dépendent.

Votre rapporteur rappelle, à cet égard, que jusqu'aux élections de 2004 (c'est-à-dire lorsque le vote aux élections européennes s'exerçait dans une circonscription unique), les Français résidant dans un pays tiers pouvaient participer au vote dans leur pays de résidence ; toutefois, en mettant en place des circonscriptions interrégionales, la loi du 11 avril 2003 a eu pour effet de les priver de cette possibilité.

Dès lors, nos compatriotes résidant à l'étranger ont actuellement deux possibilités pour participer au vote aux élections européennes :

- le vote dans une commune française, sur les listes électorales de laquelle ils sont inscrits : ils disposent alors, comme l'ensemble des citoyens français, de la possibilité de voter par procuration ;

- le cas échéant, le vote dans l'Etat-membre de l'Union européenne dans lequel ils sont établis, ce qui les amène alors à désigner les représentants de cet Etat-membre (et non de la France) au Parlement européen. L'existence de cette possibilité a amené le législateur à prévoir que « les électeurs français résidant dans un autre Etat de l'Union européenne ne [pouvaient] pas participer au scrutin en France s'ils ont été admis à exercer leur droit de vote pour l'élection des représentants au Parlement européen de leur Etat de résidence »22(*) ; cette précision a été confirmée et généralisée par une loi de 199423(*), transposant la directive du 6 décembre 199324(*), et qui rappelle que « nul ne peut voter plus d'une fois lors d'une même élection ». Le respect de cette règle est garanti, notamment, par l'action de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui recueille les informations détenues par les autres Etats-membres sur l'inscription éventuelle des Français sur la liste complémentaire de leur Etat de résidence ; ces informations sont ensuite transmises aux mairies et reportées sur les listes électorales nationales.

Par parallélisme avec les dispositions relatives à l'exercice de leur droit de vote par les Français résidant dans un autre Etat de l'Union et en lien avec le rétablissement, pour les Français de l'étranger, de la possibilité de voter dans les bureaux consulaires de leur Etat de résidence, le présent article prévoit donc que les Français participant au scrutin dans un bureau de vote consulaire ne pourront pas voter en France.

Comme le relève M. Jean Tibéri, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, cette mesure entraînera « un accroissement significatif du travail de contrôle »25(*), puisque le contrôle des listes électorales concernera non seulement la prévention du double vote en France et dans les pays de l'Union, comme c'est déjà le cas actuellement, mais aussi en France et dans les pays extracommunautaires, d'une part, et dans les Etats de l'Union et les pays tiers, d'autre part : dès lors, votre rapporteur appelle le gouvernement à tenir le plus grand compte de cette intégration des listes électorales consulaires au sein du dispositif de vérification des listes électorales et à renforcer les moyens matériels et humains consacrés à la prévention du double vote pour les élections au Parlement européen.

Malgré ces réserves, votre commission a constaté que le dispositif prévu par le présent article était indispensable au respect des règles fixées par l'Union européenne ; elle a donc adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Actualisation des dispositions relatives à la population à prendre en compte pour calculer le nombre de sièges accordé à chaque circonscription

Cet article poursuit un double objectif : d'une part, il définit les règles pour décompter la population des Français établis hors de France, et d'autre part, il actualise les dispositions actuellement en vigueur pour le décompte de la population sur le territoire national.

Le présent article précise ainsi que la population prise en compte pour le calcul du nombre de Français établis hors de France sera la même que celle qui est retenue pour l'élection des députés des Français de l'étranger, c'est-à-dire la population authentifiée par le plus récent décret annuel pris en application de l'article L. 330-1 du code électoral.

Article L. 330-1 du code électoral

La population des Français établis dans chacune des circonscriptions délimitées conformément au tableau n° 1 ter annexé au présent code est estimée chaque année au 1er janvier. Elle est authentifiée par décret.

L'Institut national de la statistique et des études économiques apporte à l'autorité ministérielle compétente son concours technique à la mise en oeuvre des dispositions du présent livre et, notamment, à la tenue des listes électorales consulaires dressées en application de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

Il est chargé du contrôle des inscriptions sur ces listes.

Votre rapporteur observe que ce choix est conforme aux exigences du Conseil constitutionnel qui avait souligné, en 2009, que l'impératif d'égalité démographique des électeurs devant le suffrage imposait que la totalité de la population enregistrée sur les registres consulaires soit prise en compte pour calculer le nombre d'élus appelés à représenter les Français de l'étranger26(*).

En outre, cet article met à jour la rédaction des dispositions relatives au calcul du nombre d'habitants établis sur le territoire national. En effet, la répartition des sièges dévolus à la France au Parlement européen entre les huit circonscriptions interrégionales est fixée, aux termes du II de l'article 4 de la loi du 7 juillet 1977, proportionnellement à la population de chacune de ces circonscriptions ; plus précisément, le texte actuel de la loi dispose que la population à prendre en compte est celle qui résulte du dernier recensement général. Or, l'expression « recensement général » est tombée en désuétude avec la mise en place, par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, d'un recensement annuel glissant pour le décompte de la population présente en métropole ainsi que dans certaines collectivités territoriales d'outre-mer (à savoir les départements d'outre-mer, sauf Mayotte, et Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon).

Le présent article viendrait donc actualiser les dispositions de la loi de 1977 afin de préciser que la répartition des sièges entre les circonscriptions doit découler de :

- la population authentifiée par le décret annuel le plus récent pour les départements de métropole et en Guyane, en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Comme votre rapporteur l'a indiqué, un tel recensement annuel serait aussi retenu pour le décompte de la population des Français établis hors de France ;

- la population authentifiée lors du dernier recensement général (qui intervient tous les cinq ans) pour Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7(art. 23 nouveau de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Modalités de participation aux élections européennes des Français établis hors de France

Cet article vise à rétablir la possibilité, pour les Français résidant à l'étranger, de participer au vote pour l'élection des députés européens.

Dans sa rédaction antérieure à la loi du 11 avril 2003 et à la création de circonscriptions interrégionales, la loi précitée du 7 juillet 1977 prévoyait, dans son article 23, que « les Français établis hors de France et inscrits sur des listes de centre de vote pour l'élection du Président de la République exercent leur droit de vote dans les conditions prévues par la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 », c'est-à-dire selon les mêmes modalités que lors des élections présidentielles ou des scrutins référendaires.

On rappellera, en outre, que la directive du Conseil du 6 décembre 1993 a permis aux ressortissants communautaires de participer au vote pour les élections européennes dans l'État-membre où ils résident, même s'ils ne possèdent pas la nationalité de l'État en cause.

Les Français résidant à l'étranger disposaient donc, jusqu'au scrutin de juin 2004, de deux -voire trois- possibilités de voter lors des élections européennes :

- le vote dans une commune française sur les listes électorales de laquelle ils étaient inscrits ;

- le vote dans l'État-membre de l'Union européenne dans lequel ils résidaient, le cas échéant ;

- le vote dans leur bureau de vote consulaire, s'ils s'étaient inscrits sur une liste électorale à cet effet.

La suppression de cette troisième possibilité a largement limité la capacité des Français établis dans un État étranger ne faisant pas partie de l'Union européenne de participer aux élections au Parlement européen. Ce problème n'a été que partiellement résolu par l'ordonnance du 13 mai 2005 relative aux Français établis hors de France, qui a libéralisé les conditions d'inscription sur les listes électorales françaises27(*) : ainsi, en 2010, on comptait 1,5 million de personnes inscrites au registre mondial des Français établis hors de France, mais seulement 409 588 personnes inscrites sur une liste électorale en France, tandis que seuls 585 927 Français résidant hors de France étaient établis dans un pays de l'Union européenne. Dès lors, 393 756 personnes étaient privées de toute possibilité de participer à l'élection des représentants de la France au Parlement européen28(*). Rappelons que cette situation n'avait pas été jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision sur la loi du 11 avril 2003, avait considéré que les possibilités offertes aux Français établis hors de France de s'inscrire sur une liste électorale dans une commune française étaient suffisantes pour leur garantir un accès effectif au suffrage29(*).

Bien que conforme à la Constitution, l'impossibilité pour les Français établis hors de France de voter dans les bureaux consulaires pour les élections européennes est éminemment paradoxale dans un contexte où le Constituant a récemment marqué sa volonté de mieux associer les Français de l'étranger à la vie politique nationale en les dotant de onze sièges à l'Assemblée nationale.

Ainsi, pour résoudre ce paradoxe, le présent article :

- dans son I, ouvre la possibilité aux Français établis hors de France d'exercer leur droit de vote aux élections européennes dans les bureaux de vote consulaires, selon les exactes mêmes règles que celles qui s'appliquent à l'élection présidentielle et aux référendums ;

- dans son II, fixe les dérogations nécessaires au bon déroulement des opérations électorales : les résultats du dépouillement du scrutin et les procès-verbaux seraient ainsi transmis à la commission nationale prévue par l'article 22 de la loi du 7 juillet 1977 et chargée de recenser les votes et de proclamer les résultats30(*) (et non pas au Conseil constitutionnel, comme le prévoit la loi organique précitée de 1976) ;

- dans son III, permet, par dérogation à l'article L. 55 du code électoral (aux termes duquel le scrutin a lieu le dimanche), l'organisation de l'élection le samedi dans les ambassades et dans les postes consulaires situés sur le continent américain : cette dérogation permettra d'éviter que, du fait du décalage horaire, les électeurs des circonscriptions situées dans cette zone ne connaissent, au moment de leur vote, les résultats constatés sur le territoire national31(*) ;

- dans son IV, que le choix de chaque électeur établi à l'étranger de voter en France ou dans son pays de résidence serait lié au choix qu'il aura opéré pour l'élection présidentielle ; le choix de l'électeur serait alors valable pour une année. Votre rapporteur souligne que ce mécanisme est identique à celui que le législateur a récemment retenu pour la définition des modalités de vote aux élections législatives à l'étranger (article 18 de la loi n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l'élection des députés et des sénateurs) et qu'il présente de nombreux avantages pratiques : comme le souligne M. Jean Tibéri, il évitera notamment de « fractionner la liste électorale consulaire en autant de sous-catégories qu'il existerait de possibilité de combinaison entre un vote en France et un vote à l'étranger ». Ces dispositions s'appliqueraient toutefois sans préjudice de celles de la directive du 6 décembre 1993, si bien qu'un électeur résidant dans un État de l'Union européenne serait tenu, s'il a choisi de voter aux élections présidentielles dans son bureau de vote consulaire, de voter également à l'étranger pour les élections législatives, mais que pour les élections au Parlement européen, il conserverait la possibilité de voter soit au consulat, soit sur la liste électorale complémentaire de l'Etat-membre dans lequel il réside.

Estimant que les dérogations au droit commun prévues par le présent article étaient indispensables et pleinement cohérentes avec les choix retenus par le législateur pour d'autres catégories d'élections, votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (tableau annexé à la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Rattachement des Français de l'étranger à la circonscription d'Île-de-France

Cet article prévoit, en lien avec le rétablissement de la possibilité pour les Français établis à l'étranger de voter dans les bureaux consulaires, de rattacher les Français résidant hors de France à la circonscription Île-de-France.

Votre rapporteur rappelle, tout d'abord, que l'Acte du 20 septembre 1976 interdit de facto la création d'une circonscription dédiée aux Français établis hors de France.

En effet, s'il est loisible aux Etats-membres de constituer, en leur sein, des circonscriptions pour les élections européennes « en fonction de leurs spécificités nationales », cette possibilité ne peut être exercée que sous réserve de ne pas « porte[r] globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin »32(*) : en d'autres termes, le nombre de sièges affecté à chaque circonscription doit être suffisamment important pour ne pas priver le scrutin proportionnel de sa portée en termes de garantie du pluralisme33(*). Or, les statistiques les plus récentes concernant la population française résidant à l'étranger conduiraient à attribuer deux sièges à une éventuelle circonscription ad hoc, ce qui irait à l'encontre des conditions fixées par l'Acte de 1976. Il est donc nécessaire de rattacher les Français de l'étranger à l'une des huit circonscriptions interrégionales créées en 2003

Il convient de souligner, dans ce cadre, que certains de nos collègues ont proposé que les Français établis hors de France soient rattachés non pas à la circonscription Île-de-France, mais à la circonscription Outre-mer : tel est notamment le cas de M. Robert del Picchia qui a déposé, depuis 2004, trois propositions de loi en ce sens34(*).

Votre commission a toutefois considéré que cette solution n'était pas satisfaisante pour plusieurs raisons :

- en premier lieu, plusieurs arguments pratiques militent en faveur du rattachement des Français de l'étranger à la circonscription Île-de-France : les Français établis hors de France dépendent ainsi d'organes établis à Paris (à savoir la Direction des Français à l'étranger et l'administration consulaire du ministère des Affaires étrangères) et le contentieux des opérations de vote qui ont eu lieu dans les circonscriptions consulaires, ainsi que de l'inscription sur les listes électorales consulaires, est traité à Paris. De tels arguments avaient d'ailleurs poussé la commission des lois de l'Assemblée nationale à adopter, dès janvier 2009 et à l'unanimité, une proposition de loi de MM. Jean-Jacques Urvoas et Thierry Mariani35(*) préconisant, pour permettre aux Français établis hors de France de participer aux élections au Parlement européen, de les rattacher à la circonscription Île-de-France36(*) ;

- en second lieu, elle n'est pas conforme aux souhaits exprimés par l'Assemblée des Français de l'étranger qui a, en 2006, adopté à l'unanimité deux résolutions préconisant que les Français établis hors de France soient, dans le cadre des élections européennes, rattachés à la circonscription Île-de-France37(*) ;

- enfin, le rattachement des Français établis hors de France à la circonscription Outre-mer poserait un grave problème d'un point de vue symbolique, puisqu'elle paraîtrait assimiler les collectivités territoriales d'outre-mer à des pays tiers : en conséquence, elle risquerait de heurter nos compatriotes ultramarins et de susciter, à tout le moins, leur incompréhension.

Forte de ces arguments, votre commission s'est associée au choix du gouvernement et a souhaité que les Français établis hors de France soient rattachés à la circonscription Île-de-France.

Dès lors, elle a adopté l'article 8 sans modification.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi sans modification.


* 22 Article 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 précitée.

* 23 Loi n° 94-104 du 5 février 1994 relative à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France du droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes.

* 24 Directive 93/109 CE du Conseil du 6 décembre 1993 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union européenne dans un Etat-membre dont ils ne sont pas ressortissants.

* 25 Cet accroissement est d'ailleurs difficilement quantifiable, dans la mesure où l'étude d'impact jointe au présent texte n'évoque pas ce problème et ne donne aucune indication sur les moyens qui seront employés pour gérer cette problématique nouvelle.

* 26 Dans sa décision n° 2008-573 DC sur la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, le Conseil avait en effet rappelé que « le nombre de députés [pour les Français établis hors de France devait être] fixé et les circonscriptions délimitées en fonction de la totalité de la population enregistrée », et non en fonction du seul nombre des personnes inscrites sur les listes électorales.

* 27 L'ordonnance n° 2005-461 du 13 mai 2005 a en effet modifié l'article L. 12 du code électoral pour permettre aux Français de s'inscrire sur les listes électorales de la commune où sont inscrits ou où ont été inscrits l'un de leurs parents jusqu'au quatrième degré.

* 28 Ce chiffre est d'ailleurs vraisemblablement sous-estimé, dans la mesure où nombreux sont nos compatriotes qui, bien que résidant à l'étranger, ne s'inscrivent pas au registre consulaire : on estime ainsi à 2,2 millions le nombre de Français établis hors de nos frontières.

* 29 Décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003.

* 30 Rappelons que cette commission est présidée par un membre du Conseil d'Etat et composée, par ailleurs, d'un conseiller à la Cour de cassation, d'un conseiller-maître à la Cour des comptes et de deux magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire choisis par les autres membres.

* 31 Pour les mêmes raisons, une dérogation identique a été prévue pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 32 Article 2 de l'Acte du 20 septembre 1976.

* 33 Votre rapporteur rappelle, à cet égard, que le Parlement européen avait émis le souhait que la constitution de circonscriptions soit obligatoire dans les Etats de plus de 20 millions d'habitants (avis sur la décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 (recommandation A5-0212/2002).

* 34 Propositions de loi n° 378 (2003-2004), n° 225 (2007-2008) et n° 717 (2009-2010).

* 35 Proposition de loi n° 1373 visant à favoriser l'exercice par les Français établis hors de France du droit de vote pour l'élection des représentants de la France au Parlement européen.

* 36 Une proposition de loi similaire avait été déposée, en 2009, par notre excellent collègue Christian Cointat (n° 134, déposée le 3 décembre 2009).

* 37 Résolutions n° UE/R1/06.03 et n° LOI/R1/06.03 du 9 mars 2006.