3. La difficile mise en conformité de la réforme à la Constitution
L'adoption définitive de la loi de réforme des collectivités par le Parlement n'a, toutefois, pas suffi à rendre effective la création des conseillers territoriaux : la répartition de ces derniers par département et par région a en effet été censurée, par deux fois, par le Conseil constitutionnel.
On rappellera, à titre liminaire, que dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, le Conseil avait estimé que la mise en place d'un élu unique appelé à siéger à la fois au conseil général et au conseil régional n'était contraire à aucun principe ou objectif constitutionnel.
Mais tout en validant, dans son principe, la création des conseillers territoriaux, le Conseil a censuré la répartition de ces derniers entre régions et entre départements (article 6 de la loi adoptée), qui lui a semblé contraire au principe d'égalité des électeurs devant le suffrage.
La répartition prévue par le Parlement lors de l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales reposait sur plusieurs critères :
- chaque département s'était vu attribuer un minimum de quinze conseillers territoriaux (ce « plancher » correspond au nombre de conseillers généraux dans le département où ceux-ci sont les moins nombreux, à savoir le Territoire de Belfort) ;
- réciproquement, un « plafond » de conseillers territoriaux par région avait été fixé à 310, le but de cette mesure étant d'« éviter que les conseils régionaux ne deviennent des assemblées pléthoriques » 9 ( * ) (on peut d'ailleurs s'étonner qu'un tel effectif n'ait pas été considéré comme « pléthorique » : en effet, ne sera-t-il pas à tout le moins difficile d'administrer, voire même de réunir régulièrement, un conseil de 310 personnes ?) ;
- la représentation des départements au sein du conseil régional devait refléter le poids démographique de chacun d'entre eux : le Parlement avait souhaité maintenir, dans la mesure du possible, les écarts de représentation par rapport au quotient démographique départemental dans un « tunnel » de 20 %. Cet impératif était toutefois atténué par la prise en compte de la carte cantonale actuelle : l'objectif était alors d'éviter que le nombre d'élus dans un département ne varie de plus de 25 % par rapport à la situation antérieure ;
- enfin, à l'initiative du Sénat -qui reprenait une demande formulée par l'ADF-, un nombre impair de conseillers territoriaux avait été fixé dans chaque département.
Tout en jugeant que la mise en place d'un « plancher » de quinze conseillers territoriaux par département était conforme à la Constitution 10 ( * ) , le Conseil constitutionnel a constaté que, dans plusieurs départements 11 ( * ) , l'écart du quotient électoral (c'est-à-dire du nombre d'habitants divisé par le nombre d'élus) à la moyenne régionale était supérieur à 20 % : il a considéré que de tels écarts étaient excessifs et justifiaient la censure du « tableau » dans son intégralité.
Pour résoudre ce problème, le gouvernement a déposé un nouveau projet de loi relatif à la seule répartition des conseillers territoriaux. Ce texte, pour lequel la procédure accélérée avait été engagée et qui avait été examiné par le Sénat le 7 juin 2011, avait été soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale, en contradiction avec l'article 39 de la Constitution : ce procédé à donc suscité, une nouvelle fois, la censure du Conseil constitutionnel avec la décision n° 2011-623 DC du 23 juin 2011. Ce faisant, le Conseil confirmait que la fixation du nombre d'élus pour chaque collectivité territoriale relève de l'organisation de cette collectivité, et devait donc être examiné en priorité par notre Haute Assemblée.
Après cette deuxième censure, un projet de loi parfaitement identique à celui qui venait d'être adopté a immédiatement été déposé devant le Sénat par le gouvernement ; enfin rendu conforme à la Constitution sur le fond et sur le plan de la procédure, le texte a été adopté au cours du mois de juillet 2011.
Plus de quinze mois se sont donc écoulés entre le premier examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales par le Parlement et la promulgation du texte finalisant la création des conseillers territoriaux.
* 9 Rapport n° 551 (2010-2011) de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi fixant la répartition des conseillers territoriaux par département et par région.
* 10 Il a en effet jugé que l'objectif poursuivi par le législateur (à savoir « assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale ») était d'intérêt général, et que le seuil ainsi fixé n'était pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation (voir le considérant 39 de la décision précitée).
* 11 À savoir la Meuse (écart de + 41,54 %), le Cantal (+ 22,62 %), la Haute-Garonne (- 20,24 %), l'Aude (+ 21,63 %), la Mayenne (+ 20,49 %) et la Savoie (+ 20,31 %).