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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012

23 novembre 2011 : Sécurité sociale ( rapport - nouvelle lecture )

N° 128

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE en nouvelle lecture, pour 2012,

Par M. Yves DAUDIGNY,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Mme Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 3790, 3865, 3869 et T.A. 752

Nouvelle lecture : 3933, 3966 et T.A. 763

Première lecture : 73, 74, 78 et T.A. 12 (2011-2012)

Commission mixte paritaire : 102 (2011-2012)

Nouvelle lecture : 124 (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi initial du Gouvernement comportait 68 articles. L'Assemblée nationale l'a complété avec 54 articles additionnels. Le Sénat s'est donc prononcé, en première lecture, sur 122 articles.

Sur ceux-ci, le Sénat en a adopté 58 conformes - il s'agissait essentiellement de mesures à caractère technique -, il en a supprimé 37, notamment ceux qui comportaient les tableaux d'équilibre financiers, en a modifié 26 et ajouté 68.

La commission mixte paritaire devait donc se saisir des 131 articles restant en discussion pour tenter d'élaborer un texte commun. Réunie le 16 novembre 2011 à l'Assemblée nationale, elle n'est pas parvenue à un accord, en raison du caractère inconciliable des positions exprimées par la majorité de chacune des deux assemblées.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a confirmé cette différence d'approche puisqu'elle a, sans nuance et sans esprit d'ouverture, rétabli sa propre version, lorsque le Sénat l'avait modifiée ou supprimée, et supprimé ce que le Sénat avait ajouté.

Or, les propositions du Sénat s'inscrivaient dans une démarche réellement responsable. Elles aboutissaient notamment à réduire le déficit de près de 4 milliards d'euros, ce qui aurait mérité mieux qu'une fin de non-recevoir à peine argumentée.

Par ailleurs, après avoir affirmé que ce n'était pas nécessaire, puis déclaré que c'était impossible, le Gouvernement a demandé à l'Assemblée nationale de rectifier plusieurs éléments du projet de loi de financement pour 2012.

Il fallait en effet donner force législative aux mesures annoncées par le Premier ministre, le 7 novembre dernier, pour maintenir la trajectoire des déficits retenue dans les textes financiers après la révision à la baisse de la croissance pour 2012.

Pour votre commission, l'hypothèse, même rectifiée, d'une croissance du PIB de 1 % en 2012 reste trop optimiste, comme l'indiquent un certain nombre d'experts. Même s'il est évidemment très difficile, dans la situation de turbulences économiques actuelle, d'établir une prévision de croissance fiable, elle considère que le Gouvernement aurait pu afficher un peu plus de prudence. Nos partenaires européens nous ont d'ailleurs récemment reproché de présenter, à l'appui de nos projets budgétaires, des perspectives économiques presque toujours surestimées.

Dans ce nouveau contexte économique, le Gouvernement a décidé de ne pas laisser les déficits s'aggraver et donc de prendre diverses mesures d'ajustement. Après avoir annoncé qu'il déposerait un projet de loi de financement rectificatif, il a finalement choisi de les présenter sous forme d'amendements, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Il s'agit de trois séries de dispositions :

- des mesures d'économie en matière d'assurance maladie pour contenir la progression de l'Ondam à 2,5 % au lieu de 2,8 % ;

- l'accélération d'un an du calendrier de la réforme des retraites, dont le terme est avancé à 2017 au lieu de 2018 ;

- la revalorisation de 1 % seulement, et au 1er avril au lieu du 1er janvier, des prestations familiales et de logement.

Ces mesures apparaissent très emblématiques de la politique suivie par le Gouvernement et de ce à quoi votre commission est véritablement opposée. Ce ne sont que des « coups de rabot », des mesures ponctuelles qui ne s'inscrivent dans aucune politique globale et, plus grave encore, des dispositifs essentiellement ciblés sur les classes moyennes et modestes.

Or, ces mesures suscitent bien des interrogations.

En effet, au total, il s'agit de 1,2 milliard d'euros d'économies, soit un montant tout juste suffisant pour maintenir le déficit au niveau initialement prévu. Mais qu'en sera-t-il si les « nouvelles » prévisions économiques ne sont pas atteintes ? Faudra-t-il constater un surcroît de déficit ? Et comment le financera-t-on ?

Par ailleurs, la décision de revaloriser en 2012 les prestations familiales de 1 % au lieu de 2,3 % est-elle réellement adaptée au contexte de crise et de hausse du chômage actuel ? Pourquoi avoir choisi de cibler les économies sur les titulaires de ces prestations, pour qui elles représentent un soutien financier souvent indispensable ? N'y avait-il aucun moyen de faire autrement ? Votre commission pense que cela était possible.

Autre élément d'incompréhension : les économies prévues pour ramener la progression de l'Ondam de 2,8 % à 2,5 %. Ce ne sont qu'une série de grappillages ponctuels, sur le prix des médicaments, les actes de biologie et de radiologie, les dépenses de gestion des caisses, l'investissement hospitalier, divers fonds de la sécurité sociale, etc. Une fois de plus, aucune réforme de fond, pourtant nécessaire pour obtenir des résultats structurels, n'est proposée. L'impact de ces mesures sera peut-être conforme à ce qu'en attend le Gouvernement en 2012 mais, au-delà, rien n'est moins sûr ! En tablant sur une hausse de l'Ondam limitée à 2,5 % par an jusqu'en 2016, le Gouvernement ne semble pas voir que les efforts nécessaires pour atteindre cet objectif seront d'une toute autre ampleur...

Enfin, sur la retraite, la mesure proposée ne permettra toujours pas à la branche vieillesse du régime général de revenir à l'équilibre, que ce soit en 2017 ou 2018. En particulier, les hypothèses de baisse du chômage ou du taux d'emploi des seniors n'étant pas corrigées, l'équilibre de la réforme votée l'année dernière ne pourra être atteint.

Le Gouvernement a assené tout au long du débat qu'il y a un impératif de responsabilité et une exigence de crédibilité à respecter. Votre commission en est parfaitement d'accord. Mais elle estime que cette crédibilité n'est pas du côté du Gouvernement aujourd'hui ; la responsabilité pas davantage.

C'est le Sénat qui a décidé de mettre un terme à l'accumulation sans fin des déficits et aux mesures d'économies mal ciblées.

L'Assemblée nationale fait, pour sa part, le choix inverse en revenant sur la totalité des dispositions que le Sénat a adoptées. Elle renonce ainsi aux mesures préconisées par votre commission pour permettre la sauvegarde de notre système de sécurité sociale et pour maintenir les valeurs de sécurité et de solidarité au plus haut niveau.

*

Pour manifester avec la plus grande fermeté son opposition à la politique du Gouvernement en matière de sécurité sociale, votre commission présente une motion tendant à opposer la question préalable. Celle-ci témoigne de son plein désaccord avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 tel qu'il a été présenté par le Gouvernement et tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

I. 2010 - 2011 : DES DÉFICITS DE SÉCURITÉ SOCIALE D'AMPLEUR INÉDITE

En première lecture, le Sénat a rejeté les deux premières parties du projet de loi, relatives respectivement à 2010, l'exercice clos, et 2011, l'exercice en cours.

A. 2010 : LE REFUS DE VALIDER UN DÉFICIT HISTORIQUE

Le Sénat a estimé impossible d'approuver les 28 milliards de déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) constatés pour 2010, un montant historique et sans précédent.

Comme la Cour des comptes l'a dit, la crise n'explique qu'une partie de ce déficit. Plus des deux tiers ont une origine structurelle, liée aux 10 milliards de déficits annuels enregistrés, année après année, depuis 2004. La majorité présidentielle actuelle en porte l'entière responsabilité.

Pour votre commission, il va de soi que le rejet de la première partie ne remet nullement en cause l'excellent travail de certification des comptes réalisé par la Cour des comptes ; il marque simplement son opposition résolue à la politique portée par ces comptes.

L'Assemblée nationale a rétabli intégralement sa version d'origine de la première partie (articles 1 et 2).