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Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines

26 janvier 2012 : Exécution des peines ( rapport - première lecture )

N° 302

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 janvier 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation relatif à l'exécution des peines,

Par Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

4001, 4112 et T.A. 820

Sénat :

264 et 303 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie les mercredi 25 et jeudi 26 janvier 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné le rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 264 (2011-2012) de programmation relatif à l'exécution des peines.

La commission des lois ne peut adhérer à une programmation dont les grands axes contredisent l'esprit et la lettre de la loi pénitentiaire du 24 janvier 2009.

Les choix du Gouvernement soulèvent cinq séries d'objections :

- la réalisation d'un parc pénitentiaire de 80.000 places traduit une priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté affirmée par le législateur en 2009; elle préjuge des législations et politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs ;

- la mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieure ou égale à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire ;

- le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé dont l'intérêt n'est pas démontré par rapport au recours à la maîtrise d'ouvrage publique, reporte le poids de la dépense sur le moyen terme ; il conduit au paiement obligé de loyers sur de longues périodes, rigidifiant de manière structurelle le budget du ministère de la justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement ;

- la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans une politique de réinvention active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation (CIP); les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître ; la priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants ;

- enfin, l'accroissement du nombre de centres éducatifs fermés (CEF) au détriment des autres structures d'hébergement risque de diminuer significativement l'éventail de solutions dont disposent les juges des enfants pour adapter la réponse pénale à la personnalité de chaque mineur délinquant.

La commission des lois a souhaité retenir des orientations inverses de celles proposées par le Gouvernement. Elle a ainsi remanié l'annexe en cohérence avec les principes de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Elle a supprimé les articles du projet de loi, à l'exception de l'article premier qu'elle a modifié et des dispositions relatives aux saisies et confiscations en matière pénale.

Elle a par ailleurs adopté, sur proposition de sa rapporteure, plusieurs amendements tendant à :

abroger les dispositions relatives aux peines-plancher ;

- poser le principe de l'aménagement systématique des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois mois ;

- intégrer la proposition de loi, présentée à l'Assemblée nationale par le député Dominique Raimbourg, instituant un mécanisme destiné à prévenir la surpopulation pénale ;

- intégrer également la proposition de loi présentée par le sénateur Jean-Marie Lecerf (UMP -Nord), adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011, sur l'atténuation de la responsabilité pénale des auteurs d'infractions dont le discernement était altéré au moment des faits ;

- instituer un service public départemental de l'insertion des personnes sous main de justice.

La commission des lois a adopté le projet de loi de programmation ainsi rédigé.