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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

B. PRÉCISER LES RÈGLES ET LEURS MODALITÉS D'APPLICATION POUR PERMETTRE AU HCFP DE JOUER PLEINEMENT SON RÔLE

Il importe que le HCFP soit en mesure de se prononcer en toute indépendance sur le respect d'une règle clairement définie. Mais il doit revenir aux autorités politiques de déterminer la politique de finances publiques.

1. Assurer l'indépendance du HCFP en lui permettant de déterminer ses modalités de fonctionnement

Le Haut Conseil des finances publiques est un « organisme indépendant », selon l'article 8 du présent projet de loi organique. En outre, « dans l'exercice de leurs missions, les membres du Haut Conseil des finances publiques ne peuvent solliciter ou recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée ».

Cependant, l'article 15 du présent projet de loi organique prévoit que « les modalités de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques peuvent être précisées par décret en Conseil d'État ».

Cette disposition n'est pas compatible avec l'indépendance du HCFP, qui doit pouvoir déterminer lui-même ses modalités de fonctionnement. La commission des finances a modifié l'article 15 en ce sens.

2. Associer le HCFP aux évolutions du droit européen

Le droit budgétaire européen, en évolution permanente depuis l'année dernière, prévoit la transmission d'un nombre croissant de documents aux autorités communautaires :

- le two-pack, en cours d'examen, prévoit des « plans budgétaires nationaux », des « plans budgétaires à moyen terme », des rapports spécifiques aux Etats faisant l'objet d'une procédure pour déficit excessif ;

- le TSCG y ajoute des « programmes de partenariat budgétaire et économique », dont le contenu demeure à préciser par le droit communautaire.

Votre commission a inséré l'article 13 bis pour prévoir que le Haut Conseil des finances publiques soit aussi saisi de ces projets de documents et que, s'il le souhaite, il peut rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui leur sont associées.

La possibilité d'un avis est essentielle pour que le Parlement puisse être pleinement éclairé sur l'ensemble des textes financiers.

L'avis est cependant facultatif car, compte tenu des dates auxquels ces nouveaux documents seront élaborés et transmis, il est probable qu'ils reposeront souvent sur des hypothèses identiques à celles retenues pour élaborer des documents sur lesquels l'avis du Haut Conseil est obligatoire. Il reviendra donc au Haut Conseil de juger de la pertinence de son intervention.

3. Assurer l'efficacité de la règle en limitant l'éparpillement des évaluations du solde structurel

L'article 3 du TSCG oblige on l'a vu les Etats de se doter d'une règle reposant sur la notion de solde structurel :

- l'objectif à moyen terme (OMT) doit être défini en termes de solde structurel ;

- par ailleurs, « les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse [en termes d'effort structurel] » ;

- enfin, « un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l'obligation pour la partie contractante concernée de mettre en oeuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée ».

La notion d' « écarts importants » n'est pas précisée par le TSCG, mais par le règlement n° 1466/97 (volet « préventif » du pacte de stabilité). Ces écarts sont définis (sans qu'il soit précisé s'ils sont ou non cumulatifs) comme :

- dans le cas du solde structurel, un écart d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives ;

- dans le cas de l'effort structurel, un écart d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou dont l'incidence cumulée représente au moins ce pourcentage au cours de deux exercices consécutifs.

Les écarts importants, selon le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques

(3 de l'article 6)

« 3. Un écart par rapport à l'objectif budgétaire à moyen terme ou par rapport à la trajectoire d'ajustement appropriée en vue de la réalisation de cet objectif est examiné sur la base d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, telle que définie à l'article 5, paragraphe 1 [c'est-à-dire une analyse en termes d'effort structurel].

« L'évaluation visant à déterminer si un écart est important comprend, notamment, les critères suivants:

« a) pour un État membre qui n'a pas atteint l'objectif budgétaire à moyen terme, lorsqu'on évalue la modification du solde structurel, si l'écart représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives;

« b) lorsqu'on évalue l'évolution des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, si l'écart a une incidence totale sur le solde des administrations publiques d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou si son incidence cumulée représente au moins ce pourcentage au cours de deux exercices consécutifs.

« L'écart dans l'évolution des dépenses n'est pas jugé important si l'État membre concerné a dépassé l'objectif budgétaire à moyen terme, compte tenu de la possibilité de recettes exceptionnelles importantes, et si les plans budgétaires exposés dans le programme de stabilité ne compromettent pas la réalisation dudit objectif au cours de la période couverte par le programme.

« De même, un écart peut ne pas être pris en considération s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou en cas de grave récession économique affectant la zone euro ou l'ensemble de l'Union, à condition de ne pas mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme. »

a) La sensibilité de l'estimation du solde structurel à celle du PIB potentiel : quelques scénarios illustratifs

A titre illustratif, le rapporteur s'est efforcé de « convertir » la trajectoire de solde structurel prévue par le projet de LPFP 2012-2017 en fonction de diverses hypothèses de PIB potentiel.

Dans ces scénarios, les dépenses, les mesures nouvelles sur les recettes, et même la situation économique, sont les mêmes. La seule différence concerne l'estimation, largement conventionnelle, du PIB potentiel, qui est une donnée non observable.

Les écarts entre scénarios peuvent être importants, comme le montre le graphique ci-après.

La trajectoire de solde structurel du projet de LPFP 2012-2017, « convertie » selon diverses hypothèses de PIB potentiel

(en points de PIB)

1. Projet de LPFP 2012-2017 : écart de production de -0,8 point de PIB en 2011, et croissance potentielle de 1,3 % en 2012, 1,4 % en 2013, 1,5 % en 2014 et en 2015, 1,6 % en 2016 et en 2017.

2. Estimation « PIB lissé »+croissance faible : écart de production de -2,1 points de PIB en 2011 (prévisions économiques du printemps 2012 de la Commission européenne), puis croissance potentielle de 1 % par an.

3. Estimation optimiste : écart de production de -5 points de PIB en 2011, puis croissance potentielle de 1,5 % par an.

4. Estimation pessimiste : écart de production nul en 2011, puis croissance potentielle de 1 % par an.

Sources : projet de LPFP 2012-2017, calculs de la commission des finances

· Le scénario 2 prend pour point de départ l'estimation de PIB potentiel de la Commission européenne, et suppose qu'ensuite la croissance potentielle est de 1 % par an.

A titre de comparaison, comme le rappelle le rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017, la Commission européenne prévoit une croissance potentielle de +1,1 % par an en moyenne pour la France. Comme le souligne ce rapport, la méthodologie de la Commission européenne est fortement procyclique, et conduit donc à sous-estimer la croissance potentielle en période de croissance faible.

Ce scénario conduit à une estimation de solde structurel plus optimiste que celle de la LPFP en début de période, et plus pessimiste en fin de période. En fin de période, l'écart pourrait être de 0,25 point de PIB en moyenne en 2016 et en 2017, ce qui correspond au « seuil de déclenchement » du mécanisme de correction.

· Le scénario 3, optimiste, suppose que le PIB est inférieur de 5 points à son potentiel en début de période, et que la croissance potentielle est ensuite de 1,5 % par an.

L'équilibre structurel serait atteint dès 2013.

Un tel scénario présente cependant un faible intérêt du point de vue de la programmation des finances publiques. En effet, à moins de supposer une croissance effective très élevée à moyen terme, le solde public effectif demeurerait longtemps inférieur à son niveau structurel. Or, ce qui importe, c'est bien de ramener à moyen terme le solde effectif à un niveau permettant de réduire le ratio dette/PIB.

· Le scénario 4, pessimiste, suppose quant à lui que le PIB est égal à son potentiel en début de période, et qu'ensuite la croissance potentielle est de seulement 1 %.

Même en se conformant exactement au projet de LPFP 2012-2017 en ce qui concerne les dépenses et les mesures nouvelles sur les recettes, le déficit structurel serait toujours de 1,3 point de PIB en 2017.

b) Apprécier le respect de la LPFP en fonction de la trajectoire de PIB potentiel qu'elle retient

Ces scénarios montrent que la trajectoire de PIB potentiel retenue détermine :

- si l'objectif est atteint ou pas (puisque l'objectif est exprimé en termes de solde structurel) ;

- l'ampleur des mesures à prendre en recettes et en dépenses pour ramener les comptes publics à une situation proche de l'équilibre.

Dès lors que le Parlement aura arrêté dans la loi de programmation une trajectoire de PIB potentiel (dont on peut supposer qu'elle sera réaliste puisqu'elle aura été prise après avis du HCFP53(*)) et en aura déduit un certain effort à produire en recettes et en dépenses, c'est sur la base de la conformité à ces engagements que devra être apprécié le respect de la trajectoire de solde structurel, non seulement du point de vue politique mais aussi du point de vue du déclenchement du mécanisme de correction automatique.

S'il était possible d'apprécier le respect de la programmation à l'aune d'une autre estimation du PIB potentiel que celle sur laquelle repose la programmation, le vote du Parlement n'aurait plus de sens et la programmation perdrait toute portée pratique54(*).

Afin de favoriser la convergence des méthodes et de faire en sorte que la trajectoire de PIB potentiel figurant dans la loi de programmation des finances publiques constitue la référence de l'ensemble des acteurs pendant la durée de la programmation, votre commission des finances a prévu que :

- le rapport annexé aux lois de programmation détaille les hypothèses de PIB potentiel retenues pour la programmation des finances publiques et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne (article 5);

- le Haut Conseil émet un avis sur la trajectoire de PIB potentiel inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques (article 9) ;

- le Haut Conseil devrait publier sa méthodologie s'il décidait de se référer dans l'un de ses avis à une estimation du PIB potentiel différente de celle figurant dans le rapport annexé à la LPFP (article 8 bis).

L'article 14 bis - inséré par l'Assemblée nationale - prévoit par ailleurs que les commissions des finances peuvent auditionner à tout moment le président du Haut Conseil des finances publiques.

4. Formaliser le recours aux « circonstances exceptionnelles »
a) Des « circonstances exceptionnelles » définies de manière vague

Les « circonstances exceptionnelles » au sens du TSCG sont définies de manière vague, comme le montre l'encadré ci-après.

Des « circonstances exceptionnelles » définies de manière vague

1. Les « circonstances exceptionnelles » (« faits inhabituels » ou « grave récession économique »)

Selon le b) du 3) de l'article 3 du TSCG, « les "circonstances exceptionnelles" font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabililité budgétaire à moyen terme. »

De même, le règlement (CE) n° 1467/97 révisé (volet « correctif » du pacte de stabilité) prévoit, dans son article 2, que « le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel au sens de l'article 126, paragraphe 2, point a), deuxième tiret, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s'il est consécutif à une grave récession économique ».

2. La notion de « grave récession économique »

La définition de la notion de grave récession économique figure dans le règlement (CE) n° 1467/97 précité, qui prévoit, dans son article 2, que « la Commission et le Conseil, lorsqu'ils évaluent et décident s'il y a ou non un déficit excessif, conformément à l'article 126, paragraphes 3 à 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, peuvent considérer qu'un dépassement de la valeur de référence consécutif à une grave récession économique est exceptionnel au sens de l'article 126, paragraphe 2, point a), lorsque le dépassement de la valeur de référence résulte d'un taux de croissance annuel négatif du PIB ou d'une baisse cumulative de la production pendant une période prolongée de croissance annuelle très faible du PIB par rapport au potentiel de croissance ».

La notion de grave récession économique est précisée dans le code de conduite de janvier 2012, selon lequel, dans le cadre de la procédure pour déficit excessif, « la Commission et le Conseil peuvent considérer qu'un dépassement de la valeur de référence résultant d'une « grave récession économique » est une circonstance exceptionnelle au sens du second tiret de l'article 126(2)(a) du Traité si le dépassement de la valeur de référence résulte d'une croissance annuelle du PIB négative ou d'une perte cumulée de production pendant une période prolongée de croissance très faible du PIB en volume par rapport à son potentiel. L'indicateur pour évaluer la perte de production cumulée est l'écart de production, calculé conformément à la méthode validée par le Conseil le 12 juillet 2002. Le supplément par rapport à la valeur de référence sera considéré comme temporaire si les prévisions fournies par la Commission montrent que le déficit passera sous la valeur de référence après la fin de l'événement inhabituel ou de la grave récession économique »55(*).

Les circonstances exceptionnelles sont ainsi définies de la manière suivante :

- le TSCG considère que les circonstances exceptionnelles peuvent être de deux types : des « faits inhabituels (...) ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques » ou des « périodes de grave récession économique », dont la définition est renvoyée au pacte de stabilité ;

- or, le pacte de stabilité ne définit pas précisément la notion de « grave récession économique ». Celle-ci l'est seulement par le volet « correctif » du pacte de stabilité, qui la définit comme une situation où un Etat a un déficit effectif supérieur à 3 points de PIB à cause d'une croissance annuelle négative ou d'une croissance durablement inférieure à son potentiel. Dès lors que, dans le cas du TSCG, la trajectoire de solde est définie en termes de solde structurel, qui dépend peu des fluctuations de l'activité économique56(*), on ne voit pas très bien comment cette définition pourrait s'appliquer ici. En effet, comment déterminerait-on si le dérapage par rapport à la trajectoire de solde effectif provient de telles circonstances économiques ?

Interrogé à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement a estimé qu'une situation économique impliquant un plan de relance dégradant temporairement le solde structurel (dans les circonstances économiques évoquées ci-avant) pourrait correspondre à de telles circonstances exceptionnelles. Il s'agit donc d'une notion fortement sujette à interprétation.

Les « circonstances exceptionnelles » au sens du TSCG, selon le Gouvernement

« Les « circonstances exceptionnelles » telles que définies dans le Pacte de stabilité et de croissance sont un facteur pris en compte dans « l'évaluation globale » de la situation d'un État membre par le Conseil et la Commission. L'évaluation de l'existence des « circonstances exceptionnelles » se fait selon un examen au cas par cas en application de la définition [du pacte de stabilité], et peut être appliquée aussi bien au solde nominal qu'au solde structurel au sens où elle peut impliquer une politique budgétaire « exceptionnelle » : par exemple, elle permet non seulement de laisser jouer les stabilisateurs automatiques et conduire à un excès temporaire de déficit effectif, mais aussi de mener si besoin un plan de relance qui dégrade temporairement le solde structurel.

Dans sa communication du 20 juin, la Commission prévoit que le comité budgétaire indépendant puisse rendre un avis public sur l'existence des circonstances exceptionnelles, mission qui est effectivement confiée au Haut conseil des finances publiques dans l'article 16 du projet de loi organique. L'article 16.I. renvoie à la définition européenne des circonstances exceptionnelles. »

Source : réponse au questionnaire adressé par le rapporteur

b) L'intérêt d'un avis du HCFP avant de déclencher les circonstances exceptionnelles

Le projet de loi organique permet au Parlement d'adopter des dispositions conduisant à s'écarter de la trajectoire de solde structurel, pour faire face à des circonstances exceptionnelles. Lors de son contrôle a posteriori de l'exécution, le Haut Conseil pourra valider l'écart à la trajectoire en invoquant de telles circonstances.

Compte tenu des conséquences potentielles d'une divergence d'appréciation sur la réalité des circonstances exceptionnelles, tant au regard du droit national (le déclenchement du mécanisme de correction automatique) qu'au regard du droit européen et des règles du pacte de stabilité, votre commission des finances a modifié l'article 16 pour ouvrir au Gouvernement la possibilité de saisir le Haut Conseil avant de proposer au Parlement des mesures permettant de faire face à des circonstances exceptionnelles.

Cet avis aurait la même nature que les autres avis émis par le Haut Conseil, et serait donc consultatif.

c) L'importance d'un consentement du Parlement au déclenchement de la clause de circonstances exceptionnelles

La décision de s'écarter délibérément de la trajectoire de solde structurel est une décision politique importante.

Dans le dispositif du projet de loi organique résultant des délibérations de l'Assemblée nationale, cette décision politique n'est pas formalisée. C'est seulement en exécution que le Haut Conseil, lorsqu'il examinera la trajectoire d'une année donnée, pourrait justifier un écart par la survenue de telles circonstances.

Dès lors qu'il n'est possible de s'écarter d'une trajectoire de solde structurel que par des mesures résultant de décisions politiques57(*), votre commission des finances a jugé indispensable que l'adoption de mesures ayant pour effet de répondre à des circonstances exceptionnelles soit précédée, à l'article liminaire du projet de loi de finances qui comportera ces mesures, d'une autorisation formelle par le Parlement du déclenchement de la clause de circonstances exceptionnelles. Elle a modifié l'article 16 en ce sens.

Une telle démarche rejoint l'esprit du dispositif existant en Allemagne, où un élément essentiel du « frein à la dette » mis en place en 2009 est l'adoption d'une clause de circonstances exceptionnelles plus stricte que celle de la précédente « règle d'or » (qui prévoyait qu'elle pouvait être activée pour éviter une perturbation de l'équilibre macroéconomique). La Loi fondamentale allemande prévoit ainsi « des règles exceptionnelles en cas de catastrophe naturelle ou de situations exceptionnelles d'urgence qui échappent au contrôle de l'État et qui compromettent considérablement les finances publiques ». L'exposé des motifs de la loi de 2009 mentionne des exemples variés, comme la grave récession qui a suivi la crise de l'automne 2008 ou la réunification de l'Allemagne.

Le « frein à la dette » prévoit que l'activation de la clause de « circonstances exceptionnelles » est décidée par le Parlement fédéral à la majorité absolue des membres58(*)  et que, en cas d'activation de la clause de circonstances exceptionnelles, un plan de rédemption doit être mis en place, afin de résorber le supplément de dette dans un délai raisonnable.

Votre commission a modifié l'article 16 pour prévoir que, lorsque le Haut Conseil a été saisi sur le point de savoir si les circonstances exceptionnelles sont réunies et qu'il a émis un avis, le Parlement peut, dans l'article liminaire du premier projet de loi de finances suivant la consultation du Haut Conseil, déclarer une situation de circonstances exceptionnelles.


* 53 Votre commission des finances a modifié en ce sens l'article 9 du présent projet de loi organique.

* 54 En particulier, le Gouvernement et le Parlement se trouveraient alors dans l'incapacité de savoir à l'avance si des dépenses publiques et des mesures nouvelles sur les recettes données permettront ou non d'éviter un déclenchement du mécanisme de correction. Il serait donc plus compliqué de programmer à moyen terme l'effort à réaliser sur les dépenses et les recettes.

* 55 « The Commission and the Council may consider an excess over the reference value resulting from a `severe economic downturn' as exceptional in the sense of the second indent of Article 126(2)(a) of the Treaty if the excess over the reference value results from a negative annual GDP volume growth rate or from an accumulated loss of output during a protracted period of very low annual GDP volume growth relative to its potential. The indicator for assessing accumulated loss of output is the output gap, as calculated according to the method agreed by the Council on 12 July 2002. The excess over the reference value shall be considered as temporary if the forecasts provided by the Commission indicate that the deficit will fall below the reference value following the end of the unusual event or the severe economic downturn » (traduction par la commission des finances).

* 56 Le seul impact « mécanique » de la croissance sur le solde structurel concerne les fluctuations de l'élasticité des recettes au PIB.

* 57 Abstraction faite des fluctuations de l'élasticité des recettes au PIB.

* 58 Le Land de Schleswig-Holstein, qui le premier a transposé le frein à la dette (en 2010), prévoit que les circonstances exceptionnelles ne peuvent être invoquées qu'avec une majorité des deux tiers de son Parlement.