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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

B. L'AFFIRMATION DE MÉTROPOLES EUROPÉENNES DANS UN CADRE PLUS CONTRACTUALISÉ

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a apporté divers amendements aux différentes variantes du régime métropolitain.

1. Réserver le statut métropolitain aux très grandes aires urbaines

La commission a considéré que les critères démographiques du projet de loi qui conduiraient à la création, hors Paris, Lyon et Marseille, de onze métropoles -Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Toulon et Montpellier -, n'étaient pas assez sélectifs et risqueraient d'affaiblir l'impact attendu de ce statut par le chevauchement des aires métropolitaines.

Elle rejoint sur ce point la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales pour qui « La France ne saurait se couvrir de métropoles » et entendait réserver le statut métropolitain aux « très grands pôles urbains susceptibles de se mesurer à armes égales avec leurs homologues européens »28(*).

C'est pourquoi le double seuil de population a été relevé respectivement à un ensemble de 450 000 habitants dans une aire urbaine de 750 000 habitants. Ce choix autoriserait la création des six premières citées (cf. supra).

Pour les membres de votre commission, cette évolution est de nature à réaffirmer le rôle moteur pour la compétitivité française des métropoles comme étant le lieu de la croissance économique et de l'emploi capables de concourir avec les grandes métropoles européennes, tout en renforçant leur rôle de cohésion sociale au sein de leur territoire, avec le déploiement de services publics de qualité pour ses habitants.

Parallèlement, la commission a substitué au caractère automatique de création de métropole dès lors que les critères démographiques sont atteints le principe d'une accession volontaire des communes à ce statut selon le principe du droit commun des intercommunalités.

Les modalités de constitution des bureaux des métropoles ont été assouplies en ouvrant la faculté par un accord local de porter le nombre de vice-présidents à 20 dans la limite de 30 % de l'effectif de l'assemblée délibérante et dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire fermée.

Le rôle spécifique des futures métropoles de Lille et de Strasbourg, déjà membres d'un groupement européen de coopération territoriale, a été reconnu par l'affirmation, dans la loi, de leur statut d'eurométropole.

2. Limiter les transferts obligatoires au profit du conventionnement

Votre rapporteur a préféré retenir une logique de contractualisation plutôt qu'un dessaisissement automatique du département de certaines de ses compétences. La contractualisation entre la métropole et le département permettra de mieux tenir compte des spécificités locales et de s'adosser à un dialogue partenarial adapté.

Aussi, la commission des lois a-t-elle supprimé le transfert automatique programmé au 1er janvier 2017 d'un bloc de compétences départementales en lui substituant une obligation de conventionner à la demande de l'un ou l'autre des partenaires.

Par ailleurs, elle a précisé le champ des attributions exercées de plein droit en lieu et place des communes membres puis conforté la position des métropoles d'une part en leur reconnaissant la fonction d'autorité organisatrice de réseaux dans leurs domaines de compétence et d'autre part, en élargissant le champ de leurs actions en matière de développement économique.

Enfin, la commission a supprimé du bloc des cinq compétences d'Etat indissociables en matière du logement celles qui relèvent de la solidarité nationale -DALO et hébergement d'urgence.

3. Simplifier l'organisation interne des métropoles

Si l'institution des conseils de territoire apparaît nécessaire au fonctionnement de la métropole d'Aix-Marseille-Provence pour faciliter la conduite du projet territorial dans un contexte où l'intégration urbaine est encore un objectif à atteindre, ces organes risquent d'alourdir la gestion quotidienne des autres métropoles par la multiplication des procédures consultatives.

Aussi, la commission des lois a supprimé l'organisation de la métropole en territoires. Cependant, pour permettre une meilleure association des communes membres aux choix stratégiques de l'EPCI, elle a prévu la mise en place d'une conférence métropolitaine des maires qui se réunirait à l'initiative du président du conseil métropolitain ou de la moitié des maires.

4. Recentrer la Métropole de Paris sur la priorité du logement

a) Reporter le calendrier d'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France et de mise en place de la Métropole de Paris

Votre commission approuve la concrétisation du projet de Métropole de Paris, qu'elle a choisi de renommer Grand Paris Métropole, répondant ainsi au voeu majoritaire des élus franciliens qu'elle a entendus en audition. En effet, ce projet est indispensable pour enfin donner au fait métropolitain de l'aire urbaine parisienne la réalité institutionnelle qui lui manque et tenter ainsi de se rapprocher de l'organisation des autres capitales européennes. Il contribuera à pallier les défaillances, en particulier dans le domaine du logement, qui découlent de l'organisation actuelle de l'agglomération parisienne et de la dispersion des responsabilités à l'échelle métropolitaine.

Pour permettre la mise en place de la Métropole de Paris le 1er janvier 2016, le projet de loi impose d'engager les discussions sur le projet de schéma régional de la coopération intercommunale (SRCI) immédiatement après les élections municipales de mars 2014, selon un calendrier particulièrement contraint. Ce calendrier ne paraît pas raisonnable à votre commission, qui a fait le choix d'un calendrier moins serré, reportant la présentation du projet du SRCI devant la commission régionale de la commission intercommunale avant le 1er mars 2015 et non avant le 1er septembre 2014, soit un délai de six mois supplémentaires. En respectant les délais prévus par le droit commun des schémas départementaux de coopération intercommunale, option retenue par votre commission, le calendrier de l'achèvement de la carte intercommunale aboutirait au plus tard le 30 novembre 2016, conduisant à la création de la Métropole au 1er janvier 2017. Pour ce report du calendrier de la carte intercommunale, comme pour la conception de la Métropole de Paris, votre commission a été guidée par le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales et par son corollaire le principe de libre contractualisation entre les collectivités territoriales. Ces principes l'ont d'ailleurs conduite à s'en tenir strictement, au sein de la CRCI, aux règles de majorité prévues dans le droit commun des schémas départementaux de coopération intercommunale.

De plus, votre commission a jugé que la carte intercommunale de la grande couronne, à peine achevée, ne devait pas être remise en cause sous prétexte de constituer de plus grosses intercommunalités au sein de l'unité urbaine de Paris, en vue de la mise en place de la Métropole de Paris. Le SRCI serait donc un schéma interdépartemental, soumis à une commission elle aussi interdépartementale.

b) Recentrer la métropole parisienne sur la priorité du logement

Concernant les compétences de Grand Paris Métropole, établissement public relevant du régime des syndicats mixtes, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité clairement recentrer sa mission sur la priorité du logement, à l'exclusion des questions d'hébergement ou encore de transition énergétique. De la sorte, il s'agit de minimiser les risques d'action concurrente avec d'autres collectivités, notamment avec la région. Il s'agit en outre de laisser à la seule responsabilité de l'Etat les domaines qui relèvent de sa compétence et dont il ne doit pas se défausser sur les élus, en particulier l'hébergement et le droit au logement opposable.

Par ce recentrage sur une compétence prioritaire, votre commission a souhaité consolider la légitimité de la future métropole, en fondant son projet sur la première des priorités de l'aire urbaine parisienne, au service de l'ensemble de sa population. En effet, l'habitat, tant quantitativement que qualitativement, est le principal défi de la future métropole parisienne.

Votre commission propose toutefois une clause d'évolution dans les cinq ans suivant la mise en place de la métropole, afin de formuler des propositions d'évolution éventuelles qui pourront porter, notamment, sur la question des compétences, si les élus franciliens l'estiment nécessaire.

c) Simplifier le schéma institutionnel de la métropole parisienne

Concernant l'organisation institutionnelle de Grand Paris Métropole, si votre rapporteur avait spontanément, dans un premier temps, envisagé qu'il puisse résulter de la fusion des départements et des EPCI à fiscalité propre au sein de la petite couronne, sur le modèle de la Métropole de Lyon instituée par le projet de loi, votre commission a considéré que la formule retenue par le texte, associant la ville de Paris et les EPCI au sein d'une nouvelle structure intercommunale, bien qu'ajoutant une strate administrative supplémentaire, présentait l'avantage de la méthode progressive et d'un relatif consensus parmi les élus franciliens.

Votre commission a donc conservé l'instance du conseil métropolitain tel que le projet de loi l'a envisagée.

Toutefois, votre commission a jugé indispensable d'associer encore plus étroitement la région et les départements, en leur permettant de participer directement aux travaux du conseil métropolitain, avec voix consultative, plutôt qu'en les cantonnant au sein d'une conférence métropolitaine, afin de garantir la meilleure coordination possible entre les actions de la métropole, de la région et des départements, sur le territoire métropolitain. S'agissant des autres organes de consultation ou de concertation (assemblée des maires et conseil de développement), votre commission a estimé préférable de renvoyer à l'autonomie de Grand Paris Métropole pour en fixer les contours et les missions, dans son règlement intérieur.

d) Clarifier et sécuriser les relations entre les différents établissements publics en charge de l'aménagement et de la gestion du site de La Défense

Compte tenu de l'importance économique du site de La Défense pour la région francilienne, la fonction d'aménagement, d'une part, et celle de gestion et d'animation du site, d'autre part, sont confiées à deux établissements publics distincts.

Le cadre législatif actuel ayant conduit à des divergences d'interprétation et à des oppositions contentieuses, le projet de loi clarifie pour l'avenir la répartition et les modalités de gestion des ouvrages et espaces publics ainsi que des services d'intérêt général du site de La Défense. Par cohérence, les biens de l'EPAD transférés à l'EPGD sous l'empire de la législation actuelle sont retransférés en pleine propriété à l'EPADESA, successeur de l'EPAD, l'EPGD conservant sa mission de gestion.

Approuvant l'économie générale de ce dispositif, votre commission s'est bornée à apporter des précisions aux nouvelles règles envisagées.

5. Préciser le régime de la Métropole de Lyon

Le statut de la Métropole de Lyon a été modifié sur plusieurs points :

- la création de la métropole a été avancé au 1er janvier 2015 ;

- le pacte de cohérence métropolitain devra être adopté par le conseil de la métropole ;

- le régime des compétences métropolitaines a été ajusté ;

- un droit d'opposition des maires du périmètre au transfert de leurs pouvoirs de police au président de la métropole a été institué ;

- les modalités de la contribution financière de la métropole au budget du service départemental-métropolitain d'incendie et de secours ont été alignées sur celles du département ;

- la faculté de créer un conseil de développement après de la métropole a été expressément prévu ;

- le système du fléchage sur les listes des candidats à l'élection municipale des candidats au conseil métropolitain, aujourd'hui présente dans les communes de 10 000 habitants et plus, a été généralisé à l'ensemble des communes ;

- des modalités dérogatoires de composition du bureau du futur conseil de la métropole ;

6. Approuver le principe de la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence

La commission a reporté d'un an au 1er janvier 2016 la mise en place de l'EPCI à fiscalité propre.

Elle a déconcentré la procédure d'élaboration du PLU au niveau des conseils des territoires.

7. Étendre la possibilité de créer une communauté urbaine

Si les seuils ont été relevés pour la création de la métropole, la commission a souhaité reconnaître et valoriser la croissance du fait métropolitain. Ainsi, elle a étendu la possibilité de création d'une communauté urbaine, par dérogation au seuil de 400 000 habitants.

Ainsi, tout EPCI dont la population serait inférieure à ce seuil pourrait se transformer en communauté urbaine dès lors qu'elle réunirait au moins deux des cinq fonctions de commandement suivantes :

- être chef-lieu de région ;

- disposer d'un centre hospitalier universitaire (CHU) ;

- disposer d'un centre universitaire ;

- disposer d'au moins deux pôles de compétitivité ;

- disposer d'au moins deux pôles d'excellence.

Votre commission a estimé que le critère démographique était insuffisant pour apprécier le dynamisme économique d'un territoire. C'est pourquoi, afin de reconnaître un statut de « métropole régionale » à certaines aires urbaines, votre commission a élargi les conditions de création d'une communauté urbaine.

Par ailleurs, votre commission a étendu et renforcé les compétences exercées par les communautés urbaines.

8. Assouplir le régime d'un pôle métropolitain

Le dispositif adopté en 2010 pour régir les pôles métropolitains a été modifié sur deux points :

- d'une part, pour ouvrir la faculté d'y associer le département et la région ;

- d'autre part, en abaissant de 150 000 à 100 000 habitants le critère démographique exigé de l'EPCI à fiscalité propre le plus peuplé du pôle.

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 28 Cf. rapport n° 264 (2008-2009) précité.