III. LE BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
(Rapporteur spécial : François Fortassin)
Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) est un objet budgétaire non identifié qui ne devrait retracer, en recettes, que des redevances pour service rendu et, en dépenses, les charges nécessaires à l'accomplissement de ces services. En réalité, ainsi que le relève la Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire, le BACEA porte toutes les recettes et toutes les dépenses relevant de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC).
De surcroît, le budget annexe retient une présentation de ses comptes en droits constatés et non selon une comptabilité de caisse au prix d'une incohérence avec l'article 18 de la LOLF . En effet, cette comptabilité d'engagements est certes conforme aux principes de la comptabilité générale de l'Etat, prévus par l'article 30 de la LOLF, mais distincte de la comptabilité de caisse qui prévaut pour les composantes du budget général, et dont l'article 18 précité prévoit l'application aux budgets annexes.
Selon la DGAC, ce mode de comptabilisation a pour origine sa volonté d'adopter une comptabilité conforme à la nature de ses activités économiques et d'améliorer la sincérité de ses comptes, en intégrant certaines remarques formulées par la Cour des comptes. Cette démarche s'est ainsi accompagnée de la mise en place d'un nouveau système d'information financière , équivalent de CHORUS.
La Cour des comptes considère que la présentation comptable du BACEA se rapproche, sans vraiment l'assumer, de celle d'un établissement public administratif (EPA). Elle conteste également l'intégration au budget annexe d'activités par essence régaliennes, mais présentées par la DGAC comme intrinsèquement liées à son activité opérationnelle. L'article 18 étant malgré tout sujet à interprétations, votre rapporteur spécial tend à privilégier la souplesse de la gestion au formalisme de la LOLF .
A. UN BUDGET ANNEXE À NOUVEAU DÉFICITAIRE
1. Des recettes conformes à la prévision malgré une chute du trafic aérien et des redevances associées
Les recettes constatées en 2012 s'élèvent, pour l'ensemble du BACEA, à un peu plus de 2 milliards d'euros, soit une différence d'environ 13,4 millions d'euros en plus par rapport à la prévision.
Néanmoins, il faut souligner que les redevances aériennes, recouvrées au titre des services rendus aux compagnies par la DGAC, ont connu un léger recul, compensé par un dynamisme plus important de la taxe d'aviation civile (TAC) et des autres recettes.
La bonne tenue des recettes en 2012 est d'autant plus remarquable que le trafic aérien a connu un recul de 2,5 % par rapport à la prévision retenue pour l'élaboration du budget initial.
2. Des dépenses en augmentation globalement maîtrisées
Bien que l'exécution reflète une sous-consommation des crédits ouverts, les dépenses ont bien augmenté entre 2011 et 2012. Elles ont atteint environ 2 197,2 millions d'euros (contre 2 148,8 millions en 2011).
Cette augmentation de 2,2 % s'explique notamment par une hausse modérée des charges de personnel , qui représentent près de la moitié du BACEA. Comme l'année dernière, certaines mesures catégorielles ont été reportées. A cet égard, on peut s'interroger sur la méthode retenue qui consiste reporter l'application d'un protocole social alors que des mesures sur le non remplacement des fonctionnaires partant à la retraite permettrait également de ralentir la croissance de la masse salariale.
Les dépenses de fonctionnement ont, comme l'année dernière, connu un dérapage par rapport à la prévision. En revanche, en termes de crédits consommés, elles se stabilisent à environ 742 millions d'euros.
Les dépenses d'investissement sont stables mais représentent toujours la portion congrue de l'ensemble des crédits (environ 7 %). Cette situation est d'autant plus préjudiciable que les crédits d'investissement comprennent la charge de la dette du BACEA, dont on a vu qu'elle était croissante.
Le taux de consommation ne dépasse pas 74,2 % des crédits ouverts en LFI. Plusieurs mesures de régulation budgétaire, notamment au profit de dépenses de fonctionnement, expliquent cette sous-consommation.
Au total, la capacité réelle d'investissement demeure limitée alors même que plusieurs projets d'envergure - le Ciel unique européen - nécessitent d'importants investissements. En 2012, près de 150 millions d'euros ont été consommés pour la mise en oeuvre de ce projet.
3. Un exercice à nouveau déficitaire
Selon la comptabilité budgétaire, le déficit d'exploitation s'élève à environ 30,1 millions d'euros , soit 14 millions d'euros de plus que prévu initialement.
Celui-ci apparaît encore limité. Il est toutefois préoccupant de constater que, depuis 2006, le budget annexe n'a jamais été bénéficiaire. Or, si l'exercice 2011 était plutôt favorable compte tenu de la reprise du trafic aérien, tel n'a pas été le cas de l'exercice 2012.
4. Un recours à l'emprunt devenu problématique
Le rapport annuel de performances rappelle que « le BACEA est présenté en équilibre comme le budget général. Ses dépenses sont financés par le produit des recettes tirées de l'activité de ses services et, le cas échéant, par la variation de son endettement ».
Pour l'exercice 2012, le produit brut des emprunts s'élève à plus de 250 millions d'euros, contre 194 millions d'euros l'année précédente. Ce montant correspond aux « avances de trésorerie » de l'Agence France Trésor (AFT). Comme le souligne la Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire, « une partie des avances nouvellement accordées chaque année permet de rembourser le capital et les intérêts des avances précédemment accordées ».
La dette du BACEA atteint près de 1 215 millions d'euros. Déjà l'année dernière, la Cour des comptes rappelait qu'en « l'absence d'un excédent de la section d'exploitation, et confrontée à d'importantes tombées d'emprunt, la DGAC est contrainte de recourir à l'emprunt pour des montants importants afin d'assurer l'équilibre financier global du BACEA. Jusqu'en 2015 au moins, en l'absence d'un excédent significatif de la section de fonctionnement, le recours à des nouvelles avances de l'AFT pour des montants très élevés sera l'unique solution pour que le BACEA puisse faire face aux échéances d'amortissement du principal de sa dette. La dette servira prioritairement à rembourser la dette ».
Dans ce contexte, il apparaît essentiel que la DGAC puisse mieux maîtriser les moyens dont elle dispose.