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Projet de loi de finances rectificative pour 2013 : Rapport

11 décembre 2013 : Budget - Rapport ( rapport - première lecture )

I. DES RECETTES FISCALES INFÉRIEURES DE 10,9 MILLIARDS D'EUROS AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE

A. UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES FISCALES ET NON FISCALES SOUS L'EFFET D'UNE MOINDRE CROISSANCE ÉCONOMIQUE

La prévision de recettes fiscales nettes pour 2013 s'établit à 287,8 milliards d'euros, soit un niveau légèrement inférieur (- 0,1 milliard d'euros) à la prévision figurant dans le projet de loi de finances pour 2014 (« révisé 2013 »), correspondant à un moindre rendement de l'impôt sur le revenu (à hauteur de 0,5 milliard d'euros) en partie compensé par un dépassement de 0,4 milliard d'euros d'autres recettes fiscales27(*).

Les recettes fiscales nettes seraient inférieures de 10,9 milliards d'euros aux prévisions de la LFI28(*).

Tableau n° 8 : Evaluations des recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative, calculs de la commission des finances du Sénat

Compte tenu des recettes non fiscales (13,9 milliards d'euros, sans changement par rapport au révisé 2013, mais inférieures de 0,3 milliard d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale29(*)), les recettes de l'Etat s'établiraient à 301,6 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de 11,2 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) pour 2013.

L'essentiel des révisions par rapport à la LFI 2013 avaient déjà fait l'objet d'une analyse détaillée dans le tome I du rapport général sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2014. A titre de rappel, les moins-values constatées de 10,8 milliards d'euros correspondaient à :

- une baisse (- 2,6 milliard d'euros) du rendement de l'impôt sur le revenu (IR), compte tenu du contexte macroéconomique et de la révision de l'impact des mesures nouvelles ;

- une baisse (- 3,8 milliards d'euros) de l'impôt sur les sociétés compte tenu de la dégradation de la conjoncture économique sur la croissance du bénéfice fiscal 2012, atténuée par un niveau de recouvrement par voie contentieuse exceptionnel (contentieux France Télécom, à hauteur de 2,2 milliards d'euros) ;

- une baisse de la taxe sur la valeur ajoutée (- 5,6 milliards d'euros) pour tenir compte de la dégradation du contexte macroéconomique (entraînant une croissance spontanée de + 0,3 % alors que la prévision de la LFI 2013 s'élevait à + 2,2 %) et d'une augmentation de la part des produits taxés à un taux intermédiaire ou réduit dans la consommation des ménages ;

- une hausse (+ 1,3 milliard d'euros) des autres recettes fiscales nettes suite notamment à la révision à la baisse du coût des contentieux de près de 3 milliards d'euros.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, le rendement de l'impôt sur le revenu est révisé à la baisse de 3,1 milliards d'euros par rapport à la LFI 2013. Cet écart s'explique en partie (à hauteur de 1,2 milliard d'euros) par le décalage d'une partie du versement du prélèvement forfaitaire libératoire. Par rapport au révisé 2013 associé au PLF 2014, la diminution supplémentaire de 0,5 milliard d'euros tient compte des déclarations d'impôt sur le revenu connues lors de la préparation du présent projet de loi de finances rectificative.

L'examen des encaissements constatés dans les situations budgétaires mensuelles, retracé dans le graphique ci-après, montre un éloignement de la trajectoire des recettes d'impôt sur le revenu par rapport à l'objectif fixé pour 2013 dans le PLFR, au regard des années passées : fin octobre, les encaissements d'impôt sur le revenu atteignaient 84,2 % de l'objectif révisé annuel pour 2013, soit un niveau sensiblement plus faible que celui observé les années précédentes, en octobre 2012 (87,1 %) et en octobre 2011 (89,8 %).

Toutefois, comme votre rapporteur général l'avait observé lors de l'examen des conditions générales de l'équilibre du budget 2014, cet écart doit être relativisé dès lors que, pour les contribuables mensualisés, les versements de fin d'année tiennent compte de l'augmentation de l'impôt dû, alors que les premières mensualités se basent sur l'impôt payé l'année précédente. Il s'ensuit un écart, tant en 2012 qu'en 2013, avec les niveaux d'encaissement des années antérieures compte tenu des mesures nouvelles augmentant le rendement de cet impôt. Néanmoins, le rythme d'encaissement sur les dix premiers mois de l'année 2013 reste inférieur à celui de la même période au cours de l'année 2012, alors que les recettes d'impôt sur le revenu ont progressé en 2012 de 8 milliards d'euros, soit un accroissement proche de celui prévu dans le révisé associé au PLFR au titre de l'exercice 2013 (+ 9,3 milliards d'euros). La différence entre les rythmes d'encaissement des exercices 2012 et 2013 peut s'expliquer l'importance des ajustements à opérer en fin d'année : quand l'écart entre l'impôt payé l'année précédente et l'impôt dû est relativement faible et porte sur une population importante (ce qui a été le cas en 2012, sous l'effet notamment du « gel du barème » qui a concerné l'ensemble des contribuables), le montant de la mensualité d'octobre est réévalué à la hausse, et aucune mensualité n'est due en novembre et en décembre ; a contrario, en 2013, les hausses d'impôt sont concentrées sur les contribuables les plus aisés et les ajustements, plus conséquents, sont lissés sur les mois de novembre et décembre. Dans l'attente des encaissements définitifs, il existe ainsi une incertitude sur le montant exact des moins-values d'impôt sur le revenu, estimées à 0,5 milliard d'euros dans le présent PLFR. Les données fondées sur les encaissements d'octobre et de novembre pour les contribuables mensualisés sont, pour les raisons exposées ci-dessus, insuffisantes pour extrapoler le rendement de cet impôt sur l'ensemble de l'année.

Par ailleurs, les demandes de délais supplémentaires pour s'acquitter de l'impôt (ceux accordés par l'administration fiscale atteignent en général deux à trois mois) se traduisent par des encaissements différés. Cet impact serait toutefois marginal (de l'ordre de 0,1 milliard d'euros) compte tenu de la faiblesse des montants individuels concernés.

Le graphique ci-après montre, entre l'exécution 2010 et la prévision 2013 associée au PLFR, une nette progression de l'impôt sur le revenu à hauteur de 21,4 milliards d'euros (+ 45 %). Sur le long terme (2007-2013), la progression s'établit à 22,2 %, soit une hausse annuelle moyenne de 3,5 %.

Graphique n° 9 : Encaissements nets d'impôt sur le revenu

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les situations budgétaires mensuelles

Par rapport à 2012, la prévision de recettes d'impôt sur le revenu est en progression de 9,3 milliards d'euros (soit + 15,6 %).

S'agissant de la taxe sur la valeur ajoutée, les encaissements fin octobre atteignaient 82,6 % de l'objectif annuel révisé (identique dans le PLF 2014 et le présent PLFR), soit un niveau comparable à celui des années précédentes (83,6 % fin octobre 2011 et 83,1 % fin octobre 2010), une accélération étant traditionnellement constatée en fin d'année.

Le graphique ci-après fait apparaître une progression de 6,5 % du produit de la TVA entre 2010 et 2013, traduisant, compte tenu de la progression des prix, une croissance faible de la consommation des ménages.

Graphique n° 10 : Encaissements nets de taxe sur la valeur ajoutée

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénats, d'après les situations budgétaires mensuelles

En ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, les encaissements fin octobre atteignaient 68,3 % de l'objectif annuel révisé (identique dans le PLF 2014 et le présent PLFR), soit un niveau comparable à celui des années précédentes (65,8 % fin octobre 2011 et 69,8 % fin octobre 2010), une accélération étant également attendue au dernier trimestre sous l'effet du versement du cinquième acompte, net de l'auto-limitation, constaté au mois de décembre.

Le graphique montre une progression de 51 % du produit de l'impôt sur les sociétés entre 2010 et 2013, qui reste toutefois à un niveau inférieur (49,7 milliards d'euros) à celui de l'année 2007 (50,8 milliards d'euros).

Graphique n° 11 : Encaissements nets d'impôt sur les sociétés

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les situations budgétaires mensuelles

L'ensemble des recettes fiscales nettes (287,8 milliards d'euros dans le présent PLFR) progressent de 19,4 milliards d'euros (soit + 7,2 %) par rapport à 2012. Ce sont l'impôt sur le revenu (+ 9,3 milliards d'euros) et l'impôt sur les sociétés (+ 8,9 milliards d'euros) qui expliquent, à parts quasi égales, l'essentiel de la progression des recettes fiscales nettes attendue entre 2012 et 2013, la TVA n'augmentant pour sa part que de 2,2 milliards d'euros.

Cette évolution correspond à l'impact des mesures nouvelles (+ 21,5 milliards d'euros), l'évolution spontanée des recettes fiscales étant négative (- 2 milliards d'euros), selon les évaluations figurant dans l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2014.


* 27 Les prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers ont été révisés à la hausse de 0,25 milliard d'euros et le produit des droits de mutation à titre onéreux des créances, rentes et prix d'office de 0,15 milliard d'euros.

* 28 Compte tenu des arrondis, le tableau d'évaluation des recettes fiscales nettes fait apparaître une différence de 10,8 milliards d'euros entre les prévisions de la LFI (298,6 milliards d'euros et celles du PLFR (287,8 milliards d'euros).

* 29 Cette révision tient compte d'une absence de dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations, alors qu'il s'élevait à 0,7 milliard d'euros dans les prévisions de la LFI 2013.