Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IER BIS DISPOSITIONS RELATIVES AU STATUT D'APATRIDE

Article 4 bis (art. L. 721-2 et L. 721-3 et titre Ier bis du livre VIII [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Statut d'apatride

Le présent article vise à insérer un nouveau titre intitulé « le statut d'apatride » au livre VIII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) comprenant sept nouveaux articles. Il résulte de l'adoption en séance d'un amendement de Mme Chantal Guittet, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale.

Les situations d'apatridie proviennent principalement des conflits de lois portant sur la nationalité entre différents États, des cas de successions d'États et de transferts de souveraineté.

Le droit qui leur est applicable repose pour l'essentiel sur la convention relative au statut des apatrides - dite convention de New York - du 28 septembre 1954, directement applicable en France depuis sa publication au Journal officiel le 4 octobre 196056(*).

Juridiquement, l'apatridie correspond à un statut octroyé par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à l'issue d'une procédure administrative spécifique.

272 demandes de reconnaissance du statut d'apatride ont été transmises à l'office en 2014 pour un taux d'acceptation de 25 %. Au total, l'OFPRA dénombrait environ 1 250 apatrides en 2013, soit 0,7 % des personnes protégées par l'office57(*).

En l'état du droit, le CESEDA évoque le statut juridique des apatrides dans différents articles sans qu'une cohérence d'ensemble ne soit dégagée.

Dans ce contexte, le présent article vise principalement à réunir et à codifier à droit quasi constant les normes applicables aux apatrides dans le CESEDA. Il complète également le droit en vigueur sur deux points : la description explicite de la procédure de reconnaissance de la qualité d'apatride par l'OFPRA d'une part, et l'adaptation aux évolutions du droit de la définition des membres de la famille pouvant solliciter le droit à une réunification familiale d'autre part.

Cet article traite successivement de la reconnaissance de la qualité d'apatride (1) et du contenu de la protection accordée (2).

1. Reconnaissance de la qualité d'apatride

1.1. Définition de l'apatridie

En l'état du droit, la France applique la convention de New York relative au statut de l'apatride sans toutefois y faire référence dans le CESEDA.

Le présent article propose donc de se référer explicitement aux dispositions de l'article 1er de la convention dans le nouvel article L. 812-1 du CESEDA.

Cet article dispose qu'un apatride est « une personne qu'aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». En outre, il s'inspire de la convention de Genève relative aux réfugiés en excluant du statut d'apatride :

- les personnes bénéficiant d'une protection de la part d'une institution des Nations unies autre que l'agence pour les réfugiés (UNHCR) ;

- celles dont il y a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un crime d'une particulière gravité58(*) ou des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies.

1.2. Rôle de l'OFPRA dans la reconnaissance du statut d'apatride

En l'état du droit, la reconnaissance du statut d'apatride nécessite l'intervention de l'OFPRA conformément au chapitre Ier du titre II du livre VII du CESEDA. Issue de la pratique administrative, la procédure mise en oeuvre n'est actuellement définie par aucun texte.

Procédure de reconnaissance par l'OFPRA du statut d'apatride

La personne concernée peut engager un recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives de droit commun

2 mois maximum

L'OFPRA reconnaît
le statut d'apatride

L'OFPRA engage une instruction pour déterminer si l'intéressé a une nationalité en procédant à :

- un entretien ;

- une consultation des documents transmis par le demandeur ;

- une prise de contact avec les autorités consulaires si nécessaire

Le candidat remplit un formulaire à adresser à l'OFPRA

L'OFPRA délivre un certificat d'enregistrement

L'OFPRA ne reconnaît pas le statut d'apatride

Une carte de séjour temporaire d'un an renouvelable lui est attribuée par la préfecture

(art. L. 313-11, 10° du CESEDA)

3 ans

Une carte de résidence valable 10 ans lui est attribuée de plein droit par la préfecture

(art. L. 314-11, 9° du CESEDA)

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article répond à cette carence en explicitant la procédure de reconnaissance du statut d'apatride suivie par l'OFPRA. Deux nouveaux articles sont insérés dans le CESEDA (articles L. 812-2 et L. 812-3) et prévoient :

- la notification écrite de la décision de l'office au demandeur ;

- la motivation en fait et en droit d'une décision de rejet ;

- la définition des modalités concrètes de cette procédure par un décret en Conseil d'État.

Le nouvel article L. 812-3 dispose « (qu') aucune décision sur une demande de statut d'apatride ne peut naître du silence gardé par l'office ». Cet alinéa reprend l'actuel article L. 723-3-1 du CESEDA applicable aux décisions de l'OFPRA en matière d'asile.

Si cet article déroge au principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation au bout de deux mois59(*), cette dérogation peut se comprendre compte tenu de la portée de la décision de l'office.

2. Contenu de la protection accordée

2.1. Protection accordée par l'OFPRA

Conformément au droit en vigueur, l'OFPRA exerce « la protection juridique et administrative des [...] apatrides » (article L. 721-2 du CESEDA). Le présent article maintient cette disposition et l'insère dans le nouveau titre consacré au statut de l'apatride (nouvel art. L. 812-4 du CESEDA).

Pour mémoire, la convention de New York - qui est d'ores et déjà appliquée par l'OFPRA - garantit aux personnes reconnues apatrides :

« un traitement au moins aussi favorable que celui accordé aux nationaux » concernant la liberté de religion (article 4 de la convention) et l'enseignement primaire (article 22) ;

- « un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui accordé aux étrangers en général » sur le droit de propriété (articles 13 et 14), d'association (article 15), de travail (articles 17, 18, 19) et du logement (article 21) ;

L'OFPRA est actuellement compétent pour délivrer « les pièces nécessaires pour permettre [aux apatrides] soit d'exécuter les divers actes de la vie civile, soit de faire appliquer les dispositions de la législation interne ou des accords internationaux qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d'actes d'état civil » (actuel art. L. 721-3 du CESEDA).

Ce régime - calqué sur celui des réfugiés - remonte à l'article 4 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. En pratique, il est essentiel pour les apatrides qui ne peuvent pas, par définition, solliciter leur État d'origine pour obtenir ces documents. Les apatrides utilisent toutefois ce dispositif de manière limitée : l'OFPRA leur a délivré 12 actes d'état civil en 2014 et 28 en 2013.

Le présent article ne modifie pas ce régime mais y fait mention par un renvoi à l'article L. 721-3 du CESEDA.

2.2. Droit au séjour et à la résidence

Depuis la loi n° 97-396 du 24 avril 199760(*), une personne reconnue apatride se voit délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » (article L. 313-11, 10° du CESEDA)61(*). Cette carte est valable pour une durée initiale d'un an renouvelable deux fois pour une même durée, soit une durée totale de trois ans. Passé ce délai, une carte de résident est accordée de plein droit à l'apatride (article L. 314-11, 9° du CESEDA).

Ces dispositions respectent la convention de New York qui n'envisage l'expulsion d'un apatride que « pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public » (article 31) et ne sont pas modifiées par le présent projet de loi.

2.3. Réunification familiale

Le droit à la réunification familiale a été explicitement reconnu aux apatrides par l'article 6 de la loi n° 97-396 précitée.

La réunification familiale dont peuvent bénéficier les apatrides62(*) est différente du regroupement familial qu'un étranger peut solliciter. En effet, aucune condition de séjour préalable, de logement et de ressources ne leur est exigée63(*).

Dans ce contexte, l'actuel article L. 313-11, 10° du CESEDA prévoit la délivrance de plein droit d'une carte de séjour64(*) :

- au conjoint de l'apatride, sous réserve que le mariage soit antérieur à la date de l'obtention du statut d'apatride (ou, à défaut, célébré depuis au moins un an) et d'une communauté de vie effective entre les époux ;

- aux enfants de l'apatride dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire.

Le présent article 4 bis consacre ce droit à la réunification familiale des apatrides en confirmant son alignement sur celui des réfugiés (nouvel art. L. 752-1 du CESEDA). Comme pour ces derniers, le périmètre de la famille admise à la réunification familiale serait ainsi adapté aux évolutions du droit65(*).

Seraient ajoutés au conjoint et aux enfants du couple le partenaire avec lequel l'apatride est lié par une union civile, le concubin avec lequel il entretient, avant le dépôt de sa demande de reconnaissance en tant qu'apatride, une liaison suffisamment stable et continue et ses ascendants directs au premier degré dans l'hypothèse où l'apatride serait un mineur non marié.

Comme pour les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire, votre commission a adopté un amendement (COM-178) afin que la procédure de réunification familiale sollicitée par les membres de la famille d'un apatride débute dès la reconnaissance de la qualité d'apatride et non à partir de l'obtention du titre de séjour.

Cette disposition rend la procédure de réunification familiale des apatrides plus efficace en supprimant le délai administratif qui sépare la reconnaissance de la qualité d'apatride - qui donne automatiquement droit au séjour - et la délivrance du titre de séjour.

2.4. Mineurs non accompagnés

Le projet de loi renvoie le cas des apatrides mineurs et non accompagnés aux mesures de l'article L. 752-2 concernant les réfugiés : leur représentation légale devrait donc être assurée et il pourrait être procédé à la recherche des membres de leur famille66(*).

Il s'agirait d'une mission nouvelle que devront accomplir les services de l'État. L'OFPRA indique toutefois que ce type de cas est extrêmement rare, les mineurs déposant un dossier de reconnaissance de la qualité d'apatride étant le plus souvent accompagnés par leurs parents. L'impact de cette nouvelle mission sur les services de l'État doit donc être nuancé.

2.5. Documents de voyage

Conformément à l'article 28 de la convention de New York, les préfectures délivrent des titres de voyage aux personnes reconnues apatrides lorsqu'elles souhaitent se déplacer hors du territoire français.

À ce jour, ces documents sont uniquement cités à l'article 953 du code général des impôts qui fixe leur durée de validité et leur coût pour l'usager.

Dans sa volonté de réunir les normes applicables aux apatrides, le présent article insère dans le CESEDA une mention explicite à ces titres de voyage (article L. 812-7 nouveau). En outre, il fait application de l'article 28 de la convention de New York en prévoyant la possibilité de ne pas fournir ces documents à un apatride du fait de « raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ».

Votre commission a souhaité préciser, en toute conformité avec la convention de New-York, que ces documents de voyage peuvent être retirés ou leur renouvellement refusé lorsqu'il apparaît, postérieurement à leur délivrance, que ces raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public le justifient (amendement COM-274).

Enfin, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels (COM-128, COM-129, COM-177) et a étendu les dispositions de cet article aux départements et collectivités d'outre-mer (COM-235).

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié.


* 56 Décret n° 60-1066 du 4 octobre 1960 portant publication de la convention relative au statut des apatrides.

* 57 OFPRA, « Rapport d'activité de l'année 2013 », p. 20.

* 58 Sont concernés par cette exclusion : les crimes contre la paix, les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et les crimes graves de droit commun.

* 59 Article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 60 Loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration.

* 61 Avant cette loi, un apatride devait avoir vécu trois ans en France pour obtenir une carte de séjour. Le Conseil d'État a toutefois considéré que cette procédure contrevenait à la convention de New York étant donné qu'une personne reconnue apatride doit être regardée, par nature, comme « se trouvant régulièrement sur le territoire du pays dans lequel elle a formé la demande de ce titre » (CE, 22 janvier 1997, Préfet de police de Paris c/ Ter Ambartsoumian, n° 170689).

* 62 La procédure de réunification familiale est également applicable aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire (Cf. article 19).

* 63 A l'inverse, les étrangers sollicitant un regroupement familial doivent être présents sur le territoire depuis au moins dix-huit mois, sous couvert d'un des titres d'une durée de validité d'au moins un an (actuel art. L. 411-1 du CESEDA), doivent disposer de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de leur famille et d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant dans la même région géographique (art. L 411-5 du CESEDA).

* 64 Après trois années de résidence régulière en France, cette carte de séjour est remplacée par une carte de résident.

* 65 Cf. le commentaire de l'article 19.

* 66 Cf. le commentaire de l'article 19.