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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

5 mai 2015 : Réforme de l'asile ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III DISPOSITIONS RELATIVES À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

Article 10 (art. L. 731-2, L. 731-4 [supprimé], L. 732-1, L. 733-1-1 [nouveau] et L. 733-1-2 [supprimé], L. 733-2, L. 733-3-1 et L. 733-4 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 233-5, L. 234-3, L. 234-3-1 et L. 234-4 du code de justice administrative et art. 3, 9-4 [nouveau], 14 et 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Examen des recours devant la Cour nationale du droit d'asile et organisation juridictionnelle

Le présent article traite de la procédure devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ainsi que de son organisation.

À titre liminaire, on observera que l'existence de la CNDA, dans sa spécificité de juge de plein contentieux spécialisé, est ainsi consacrée, alors même qu'il avait été proposé par le rapport des inspections d'avril 2013127(*), ainsi que par celui de nos collègues Mme Valérie Létard et M. Jean-Louis Touraine128(*), de la supprimer au profit des juridictions administratives de droit commun. Le maintien de la CNDA est cependant soumis à des réformes profondes de son fonctionnement afin de respecter les délais imposés par la directive « Procédures » pour l'examen des demandes d'asile malgré la généralisation du caractère suspensif du recours129(*), ainsi qu'à la poursuite de sa professionnalisation.

Le présent article modifie ainsi considérablement les conditions d'examen des recours devant la CNDA en enserrant la procédure de jugement dans des délais préfix et en introduisant le recours à un juge unique dans certaines hypothèses. Il rend également automatique l'attribution de l'aide juridictionnelle. Enfin, il approfondit la juridictionnalisation de la Cour à l'oeuvre depuis sa substitution à la Commission de recours des réfugiés par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile. Ces nouvelles mesures viennent ainsi s'inscrire dans un mouvement de réforme plus ancien, que le décret n° 2013-751 du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d'asile avait d'ores et déjà prolongé.

Cet article s'attache ainsi à la compétence contentieuse de la CNDA. On rappellera néanmoins que la CNDA dispose également d'une compétence consultative dans le cadre de requêtes adressées par des réfugiés contre des décisions de restriction de séjour ou d'expulsion. En application de l'article L. 731-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), le réfugié visé par une telle mesure a une semaine pour exercer un recours, suspensif d'exécution, devant la CNDA, qui formule un avis motivé quant au maintien ou à l'annulation de la mesure, adressé sans délai au ministre chargé de l'asile.

1. La consécration de la CNDA comme juge de plein contentieux et l'encadrement des renvois à l'OFPRA

Le 4° du I du présent article 10 introduit dans le CESEDA un nouvel article L. 733-4 qui consacre la qualité de juge de plein contentieux de la CNDA. Conforme à la jurisprudence du Conseil d'État130(*), cette disposition permet également de transposer l'article 46, paragraphe 3, de la directive « Procédures » qui précise que pour se conformer à ses dispositions, « les États membres veillent à ce qu'un recours effectif prévoie un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d'ordre juridique, y compris, le cas échant, un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE ».

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 733-4 encadre, en conséquence, les conditions d'annulation d'une décision de l'OFPRA et de renvoi à celui-ci de l'examen d'un recours, dans un schéma relevant davantage du recours pour excès de pouvoir. Il convient toutefois d'observer que les annulations et renvois à l'OFPRA ne représentent en 2013 que 1 % des décisions rendues par la CNDA.

Le renvoi ne pourrait être prononcé que dans deux hypothèses :

- l'Office n'a pas procédé à un examen particulier de la demande conformément au V de l'article L. 723-2 - cette disposition traduit la jurisprudence du Conseil d'État rappelant le caractère obligatoire de l'examen individuel des demandes d'asile131(*) -,

- ou l'Office n'a pas convoqué le demandeur à un entretien hors les cas de dispense d'entretien prévus par les articles L. 723-6 (raisons médicales), L. 723-11-1 (clôture d'examen) ou L. 723-14 (examen de recevabilité d'une demande de réexamen), conformément à la jurisprudence du Conseil d'État132(*),

et à condition que la Cour ne soit pas en mesure de prendre immédiatement une décision de reconnaissance du statut de réfugié ou d'octroi de la protection subsidiaire.

À ces dispositions s'ajoute celle figurant à l'article 7 du projet de loi et qui prévoit que « si des éléments nouveaux sont présentés par le demandeur d'asile alors que la procédure concernant sa demande est en cours, ceux-ci sont examinés, dans le cadre de cette procédure, par l'office si celui-ci n'a pas encore statué ou par la Cour nationale du droit d'asile si celle-ci est saisie ». Cette disposition prohibe donc le renvoi à l'OFPRA au motif que des éléments nouveaux rendant nécessaires un nouvel examen n'auraient été produits que devant la Cour. Cette précision vise à mettre un terme à une pratique dénoncée par certains consistant pour le demandeur à ne pas dévoiler toutes ces cartes devant l'OFPRA afin de gagner du temps par le jeu des renvois. Elle contribue toutefois à limiter les possibilités de renvoi de la Cour vers l'OFPRA, y compris lorsque les faits nouveaux produits nécessitent effectivement de reprendre totalement l'instruction.

Votre commission a adopté l'amendement COM-155 de son rapporteur visant à reprendre plus exactement les termes des arrêts du Conseil d'État.

2. Une réforme en profondeur de l'examen des recours devant la CNDA

On rappellera tout d'abord que les décisions de la CNDA ne sont pas susceptibles d'appel mais seulement d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État, ce pourvoi n'étant pas suspensif.

2.1. Une extension limitée du champ de compétence de la CNDA

L'article L. 731-2 du CESEDA définit la mission contentieuse de la CNDA qui est compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA. Pour mémoire, le délai de recours contentieux devant la CNDA est d'un mois après la notification de la décision de l'OFPRA, ce qui représente une dérogation par rapport au délai de droit commun de deux mois.

Le 1° du I de l'article 10 du projet de loi tire donc la conséquence des nouvelles compétences conférées à l'OFPRA par l'article 7 et dresse la liste des articles du CESEDA comprenant les décisions susceptibles d'un recours devant la CNDA.

Il en ressort que toutes les décisions de l'OFPRA pourraient faire l'objet d'un recours devant la CNDA, à l'exception des décisions de clôture, comme l'a précisé un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Ces dernières décisions ne constituant pas des décisions sur le fond de la demande d'asile, le recours contentieux ne pourrait porter que sur la vérification du respect par l'OFPRA des conditions légales de la clôture, contrôle que la compétence de plein contentieux, et non de contrôle de légalité, de la CNDA ne l'autorise pas à exercer. La clôture à la suite du retrait de sa demande par le demandeur, prévue à l'article L. 723-11, ne se traduisant que par l'enregistrement dans le dossier du demandeur de ce retrait, ne constitue pas, quant à elle, une décision faisant grief ; elle n'est donc pas susceptible de recours.

Il en découle que pourraient faire l'objet d'un contentieux devant la CNDA les décisions suivantes :

- le refus de reconnaissance du statut de réfugié fondé sur les motifs d'exclusion, de fraude, d'asile interne ou parce que le demandeur ne remplit pas les critères, y compris si le demandeur a tout de même obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire ;

- le refus d'octroi de la protection subsidiaire fondé sur les motifs d'exclusion, de fraude ou parce que le demandeur ne remplit pas les critères ;

- la décision de cessation du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire ;

- le placement en procédure accélérée et le non usage par l'OFPRA de sa faculté de replacer une demande selon la procédure normale, y compris pour des motifs de vulnérabilité - il convient de noter que s'agissant du placement en procédure accélérée par l'autorité préfectorale, l'article L. 723-2, en son paragraphe VI, précise qu'il ne peut faire l'objet d'un recours distinct de celui présenté devant la CNDA pour contester le rejet de la demande, dispositif étendu, sur proposition de votre rapporteur, au placement en procédure accélérée par détermination de la loi ou à l'initiative de l'OFPRA133(*) ;

- la décision d'irrecevabilité de la demande d'asile, y compris dans le cas de réexamen134(*).

La CNDA jugeant en plein contentieux, non en légalité, l'examen des éléments de procédure, en particulier s'agissant du choix de la procédure - normale ou accélérée - devrait être considéré comme étant intrinsèquement indissociable du fond des demandes. La CNDA n'aurait donc pas à juger en tant que telle de la décision de placer en procédure accélérée ou de ne pas replacer en procédure normale une demande. Elle examinerait cette décision comme un moyen soulevé au soutien d'un recours contre une décision de rejet d'une demande de protection.

Il en va différemment des décisions d'irrecevabilité qui constituent pour leur part une catégorie nouvelle de décisions de l'OFPRA dans la mesure où dans le cadre de l'examen de la recevabilité, l'Office n'aurait pas à se pencher sur le fond de la demande. Cependant, cette décision emporterait de fait comme conséquence un refus de protection et impliquerait donc bien qu'en cas d'annulation une protection soit attribuée par la CNDA.

2.2. Des innovations concernant les modalités d'examen des recours : des délais préfix et le juge unique

Ce projet de loi comporte deux innovations essentielles s'agissant des modalités d'examen des recours par la CNDA.

En premier lieu, le présent article enserre les délais d'examen des recours par la CNDA dans des délais préfix :

cinq mois à compter de sa saisine pour les demandes examinées par l'OFPRA selon la procédure normale ;

cinq semaines à compter de sa saisine pour les demandes préalablement examinées en procédure accélérée.

Il est ainsi fait application de la faculté offerte par l'article 46, paragraphe 10, de la directive « Procédures » de fixer des délais d'examen des recours à la juridiction.

En second lieu, il distingue deux formations de jugement selon le type de décision de l'OFPRA en cause et la procédure d'examen suivi par ce dernier : la CNDA statuerait normalement en formation collégiale, mais, en cas de recours formé contre une décision d'irrecevabilité ou de décision prise en procédure accélérée, le recours serait examiné par un juge unique.

Il convient d'observer qu'il existe d'ores et déjà une formation à juge unique à la CNDA, l'article L. 733-2 du CESEDA disposant que « le président et les présidents de section peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale ». L'article R. 733-4 vient préciser cette disposition en posant une obligation de motivation des ordonnances visant à :

- donner acte des désistements ;

- rejeter les recours ne relevant pas de la compétence de la cour ;

- constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours ;

- rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ou non régularisés dans le délai imparti ;

- rejeter les recours ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA.

Il ne s'agit donc pas de décisions impliquant un examen au fond de la requête, à l'exception des dernières ordonnances, dites « nouvelles », pour lesquelles le même article prévoit que « l'ordonnance ne peut être prise qu'après que le requérant a été mis en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier et après examen de l'affaire par un rapporteur ». C'est pourquoi l'introduction d'une formation à juge unique pour l'examen de recours au fond constitue bien une novation.

Pour garantir la compétence de ce juge unique, il est précisé qu'il s'agira du président de la Cour ou d'un président d'une formation de jugement désigné à cette fin. Ce juge unique conserverait la faculté de renvoyer une affaire devant la formation collégiale dans deux hypothèses :

- s'il estime que la demande d'asile ne relève pas de la procédure accélérée ou n'est pas irrecevable ;

- si l'affaire soulève une difficulté sérieuse ; ce second cas a été introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, en application d'une jurisprudence constante de la juridiction administrative.

Par plusieurs amendements de la rapporteure, l'Assemblée nationale a clarifié ces dispositions sur plusieurs points. Elle a par ailleurs restructuré l'article L. 731-2 modifié afin de faire apparaître :

- au premier alinéa, les décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours et le délai d'un mois dans lequel il doit être exercé,

- au deuxième alinéa, d'abord le principe selon lequel la CNDA statue en formation collégiale dans un délai de cinq mois, puis la dérogation que constitue la formation à juge unique statuant dans un délai de cinq semaines.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-144 tendant à préciser que le renvoi par le juge unique à la formation collégiale peut être décidé d'office ou à la demande du requérant. Votre rapporteur a en effet été sensible à l'argument selon lequel en décidant de la procédure suivie, l'OFPRA, qui est partie au procès devant la CNDA en qualité de défenseur, choisissait en quelque sorte son juge. En prévoyant que le juge unique devrait, avant toute chose, examiner sa propre compétence, votre commission a donc tenu à apporter au requérant une garantie de nature à rétablir l'égalité des armes devant le juge.

Par coordination avec les dispositions introduites à l'article 8 du projet de loi, créant un nouveau recours devant la CNDA pour les décisions de refus d'entrée sur le territoire prises par le ministre de l'intérieur sur avis conforme de l'OFPRA, votre commission a par ailleurs adopté l'amendement COM-253 de son rapporteur complétant l'article L. 731-2.

2.3. L'automaticité de l'attribution de l'aide juridictionnelle

L'aide juridictionnelle devant la CNDA a été réformée à plusieurs reprises lors de ces dernières années.

À l'origine, la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique conditionnait l'attribution de l'aide juridictionnelle devant la CNDA à l'entrée régulière sur le territoire. Cette restriction fut supprimée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration pour non-conformité à la directive « Procédures ». Cette réforme eut pour conséquence non seulement d'accroître le coût de l'aide juridictionnelle devant la CNDA, mais également d'allonger les délais de jugement, du fait notamment des demandes d'aide juridictionnelle formulées le jour même de l'audience, contraignant la formation de jugement à renvoyer l'affaire à une audience ultérieure afin de permettre au bureau de l'aide juridictionnelle d'examiner la demande.

Devant ce constat et à la suite du rapport de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon fait au nom de la commission des finances du Sénat, l'article 162 de la loi de finances pour 2011135(*) a prévu que l'aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée au plus tard dans le mois qui suit la réception, par le demandeur, de l'accusé de réception de son recours. Cette première mesure a été complétée par l'article 95 de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité qui a rendu irrecevable toute demande d'aide juridictionnelle dans le cadre d'un recours formé contre une décision de rejet de demande de réexamen par l'OFPRA dès lors que le requérant a d'ores et déjà bénéficié de l'assistance d'un avocat au titre de l'aide juridictionnelle à l'occasion d'une précédente demande. L'octroi de l'aide juridictionnelle reste par ailleurs soumise à des conditions de ressources.

Tel est le régime en vigueur à l'heure actuelle. Il convient de noter que la CNDA, à l'instar de la Cour de cassation et du Conseil d'État, dispose de son propre bureau d'aide juridictionnelle.

La directive « Procédures » dans sa version du 26 juin 2013 ne permet cependant plus d'exclure du bénéfice de l'aide juridictionnelle les recours contre des décisions rejetant des demandes de réexamen, l'article 15, paragraphe 3, a, n'ayant pas été repris lors de la refonte de la directive.

Le projet de loi tire les conséquences de cette situation en instaurant le bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette mesure devrait représenter un surcoût de l'ordre de 2 millions d'euros pour le budget du ministère de la justice. En contrepartie cependant, il encadre plus strictement les délais puisque la demande doit être introduite au plus tard lors de l'introduction du recours. À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité transposer une faculté offerte par l'article 20, paragraphe 3, de la directive « Procédures »136(*) en maintenant le bénéfice de plein droit de l'aide juridictionnelle à l'exception des cas de recours manifestement irrecevables, qui donnent lieu à une ordonnance de rejet, par exemple en cas de forclusion ou d'incompétence de la CNDA. Cette disposition aurait des effets bénéfiques non seulement en termes de finances publiques, mais également de gain de temps puisqu'il ne serait pas nécessaire d'attendre la désignation d'un avocat pour que le juge prenne l'ordonnance de rejet.

Le III du présent article 10 procède par ailleurs à un toilettage de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique pour remplacer l'ancienne appellation « Commission de recours des réfugiés » par la nouvelle « Cour nationale du droit d'asile ».

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté les amendements COM-145 et COM-146 transférant la disposition relative à l'aide juridictionnelle devant la CNDA au sein de la loi de 1991.

2.4. La consécration légale de la pratique du huis clos

Le 3° du I du présent article 10 introduit dans le CESEDA un nouvel article L. 733-1-1 qui consacre la faculté pour le président de la formation de jugement d'ordonner le huis clos, par dérogation au principe de la publicité des audiences. En cela, le projet de loi consacre la pratique actuelle, les présidents de formation de jugement ayant régulièrement recours au huis clos en cas d'allégation de viol ou lorsqu'ils soupçonnent la présence dans la salle d'audience de représentants de l'État en cause, d'un mouvement politique désireux de contrôler ses membres actuels ou passés ou autres personnes plus ou moins bien attentionnées.

L'Assemblée nationale y a porté plusieurs modifications.

En premier lieu, elle a tenu à préciser que les débats ont lieu « après lecture du rapport par le rapporteur ». Comme l'indique la rapporteure de la commission des lois à l'origine de cette précision, cette dernière a pour objectif d'apporter une garantie procédurale supplémentaire au requérant en imposant l'intervention du rapporteur, que la Cour siège en formation collégiale ou en formation à juge unique.

Ensuite, l'Assemblée nationale a prévu que le huis clos est de droit à la demande du requérant tout en préservant la faculté pour le président de la formation de jugement d'ordonner le huis clos de sa propre initiative. Initialement limitée aux seuls faits de viol ou de tortures et actes de barbarie accompagnés d'agressions sexuelles, cette possibilité accordée au requérant a été élargie à tous les recours lors de l'examen en séance publique.

Enfin, a été introduite la faculté pour le président de la formation de jugement d'interdire l'accès de la salle d'audience aux seuls mineurs, par analogie à ce que prévoit l'article 306 du code de procédure pénale. Votre commission a complété cette disposition par l'amendement COM-222 de son rapporteur, pour prévoir que l'interdiction de l'accès à la salle d'audience pouvait être prononcée à l'égard de certains mineurs seulement.

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu, sur proposition de sa rapporteure, que le président de la formation de jugement puisse appeler ensemble les affaires relatives aux demandes d'asile de personnes formant un couple, ou au contraire, à la demande d'un requérant, les appeler séparément. Cette disposition inscrit dans la loi la pratique en vigueur à la CNDA selon laquelle la Cour joint les affaires lorsqu'elle est saisie par un couple, sauf demande spécifique contraire de l'une des personnes. Votre commission a toutefois considéré que cette disposition, qui relève davantage du pouvoir règlementaire, risquerait de consacrer un droit dont il pourrait être excipé à des fins dilatoires, la disjonction des affaires entraînant leur renvoi. Elle l'a donc supprimée en adoptant l'amendement COM-151 de son rapporteur.

2.5. L'inscription dans la loi du principe de non divulgation

Comme l'OFPRA, la CNDA est soumise au principe de confidentialité des éléments d'information recueillis dans le cadre de l'examen d'une demande d'asile137(*). Cela a été rappelé avec force par le Conseil d'État qui y a vu, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une garantie essentielle du droit constitutionnel d'asile, mais également une exigence découlant de la convention de Genève138(*). Ce principe doit toutefois être articulé avec le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense. Cette articulation de deux principes à valeur constitutionnelle relevant de la loi, c'est à juste titre que l'Assemblée nationale, sur proposition de sa rapporteure, a introduit des dispositions en ce sens au 4° du I du présent article 10.

À la suite de l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, le texte transpose donc au premier alinéa du nouvel article L. 733-3-1 du CESEDA le principe de non divulgation des éléments recueillis par la CNDA, par parallélisme avec ce qui est prévu, s'agissant du respect de ce même principe par l'OFPRA lors de l'instruction d'une demande d'asile, par l'article 7 du projet de loi, dont il reprend les termes.

Le deuxième alinéa de ce nouvel article L. 733-3-1 règle ensuite la question de la communicabilité au requérant des éléments fournis par l'OFPRA à l'appui de sa défense. Lors du débat contradictoire, l'OFPRA peut s'opposer à la communication d'informations ou de leurs sources en se fondant sur les mêmes motifs qui le conduiraient lui-même à refuser une telle transmission en vertu du nouvel article L. 723-9-1, à savoir, outre les secrets protégés par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, que cette consultation ou la divulgation de ces informations « porterait atteinte à la sécurité des personnes physiques ou morales ayant fourni ces informations ou à celles des personnes auxquelles elles se rapportent ou serait préjudiciable à la collecte d'informations nécessaires à l'examen d'une demande d'asile ».

Dans le cas d'une telle opposition, le texte prévoit que l'OFPRA en informe la Cour en lui communiquant les éléments en question dans des conditions garantissant leur confidentialité. Puis il appartient à la Cour d'estimer si l'opposition de l'OFPRA est justifiée ou non. Dans l'affirmative, elle décide de ne communiquer au requérant qu'un résumé des informations sur laquelle elle fondera sa décision tout en garantissant la sécurité des personnes en cause. Si la Cour estime au contraire que les éléments doivent être communiqués au requérant, elle en informe l'OFPRA qui peut les retirer du débat, auquel cas, ces éléments ne peuvent être pris en compte par la Cour dans sa décision.

Ce dispositif est conforme à l'article 23, paragraphe 1, de la directive « Procédures ». Ainsi, il appartient bien au juge d'examiner la confidentialité des éléments mais l'OFPRA reste maître des informations dont il est le gardien. Les droits de la défense sont dans tous les cas préservés puisque la décision du juge ne peut n'être fondée que sur des éléments qui n'auront pas été communiqués au requérant, comme le précise le dernier alinéa.

Jugeant ce dispositif équilibré, votre commission a adopté un amendement COM-154 visant à renforcer encore l'étanchéité entre les détenteurs de l'information confidentielle et le juge appelé à trancher l'affaire au fond. Elle a donc prévu que l'OFPRA saisit le président de la Cour en exposant les motifs qui justifient sa demande de confidentialité. Si le président, ou le magistrat désigné à cette fin, estime la demande justifiée, l'office peut produire les seuls éléments d'information de nature à ne pas compromettre la sécurité des sources ou des personnes concernées. Ces éléments sont communiqués au requérant. Si le président ou le magistrat ne partage pas l'avis de l'OFPRA, les informations ne sont transmises ni au rapporteur, ni à la formation de jugement. Il est en outre précisé que la Cour ne peut fonder sa décision exclusivement sur des informations dont la source est restée confidentielle à l'égard du requérant.

Communicabilité des éléments considérés confidentiels par l'OFPRA

Source : commission des lois du Sénat

2.6. L'encadrement de l'utilisation de l'enregistrement sonore comme moyen soulevé à l'appui d'un recours

Par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété le nouvel article L. 733-4 du CESEDA introduit par le 4° du I du présent article 10 pour préciser les conditions dans lesquelles l'enregistrement sonore de l'entretien personnel à l'OFPRA peut être invoqué comme moyen de preuve à l'appui d'un recours. Il est ainsi spécifié que le requérant ne pourra se prévaloir de ce moyen de preuve que pour contester une erreur de traduction ou un contresens constaté dans la transcription de l'entretien et susceptible d'avoir eu une influence déterminante sur l'appréciation du besoin de protection.

3. La poursuite de la juridictionnalisation de la CNDA

Depuis la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, qui a sorti la Commission de recours des réfugiés du giron de l'OFPRA pour la placer sous l'autorité du Conseil d'État et l'y rattacher pour sa gestion à compter du 1er janvier 2009, la CNDA connaît un processus de juridictionnalisation et de professionnalisation qui n'est pas encore achevé.

À l'heure actuelle, la CNDA est organisée en sections composées chacune :

- d'un président nommé soit par le vice-président du Conseil d'État parmi les membres du Conseil d'État ou du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, en activité ou honoraires, soit par le premier président de la Cour des comptes parmi les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraires, soit enfin par le garde des sceaux parmi les magistrats du siège en activité et les magistrats honoraires de l'ordre judiciaire ;

- d'un assesseur nommé par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés, sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État ; cette personnalité qualifiée doit être de nationalité française ;

- d'un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA (ministre chargé de l'asile, ministre de l'intérieur, ministre des affaires étrangères, ministre chargé du budget, ministre de la justice).

La composition des sections varie au gré des journées d'audience qui se tiennent tous les jours de la semaine, à raison d'une quinzaine d'audiences par jour. En outre, seuls douze présidents de section sont affectés à temps plein à la CNDA, les autres membres étant vacataires ; il en va de même pour les assesseurs. Ce recours très important aux vacataires est la conséquence directe du nombre élevé d'audiences tenues simultanément à la Cour. Il en résulte néanmoins un défaut d'harmonisation des jugements de la Cour selon les formations de jugement, auquel le projet de loi s'efforce de remédier.

Pour pallier ce défaut d'harmonisation, le 2° du I du présent article 10 modifie l'article L. 732-1 du CESEDA relatif à l'organisation de la CNDA et à sa composition.

En premier lieu, l'organisation de la juridiction en « sections » et divisions est remplacée par une organisation en « formations de jugement » regroupées en « chambres » et « sections », sur le modèle du tribunal administratif de Paris. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, au-delà de ce changement de vocable, c'est une profonde restructuration de la Cour qui se profile avec l'instauration d'un système hiérarchique confiant aux magistrats permanents des missions de coordination des activités juridictionnelles et jurisprudentielles des chambres afin de veiller à la cohérence et à la qualité des décisions des formations de jugement.

En second lieu, en vue de la professionnalisation de la Cour, une condition de compétence dans les domaines juridique ou géopolitique est imposée pour la nomination des assesseurs. Le pouvoir de proposition des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA pour la nomination de la personnalité qualifiée par le vice-président du Conseil d'État est en outre supprimé. Cela traduit l'évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui considère désormais que les principes d'indépendance et d'impartialité font obstacle à ce que siègent dans une juridiction des fonctionnaires appartenant à des collectivités parties au litige139(*). Par l'adoption de l'amendement COM-221 de son rapporteur, votre commission a également prévu que les assesseurs désignés par le vice-président du Conseil d'État devaient être de nationalité française.

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif par deux mesures visant à renforcer encore la professionnalisation de la Cour.

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a d'abord prévu que tous les membres des formations de jugement participent à plus de douze journées d'audience par an. L'objectif de cette obligation de présence est de renforcer l'expérience des magistrats et assesseurs vacataires qui devront donc, en moyenne, participer à une journée d'audience par mois. Si votre commission partage le souci de professionnalisation de la CNDA que traduit cette disposition, elle a considéré que cette mesure purement organisationnelle relevait du pouvoir réglementaire et l'a supprimée par l'amendement COM-149.

L'Assemblée nationale a ensuite estimé indispensable de garantir un minimum d'expérience au président de formation de jugement désigné par le président de la Cour pour statuer en qualité de juge unique sur les recours formés contre des décisions d'irrecevabilité de l'OFPRA ou des rejets de demande de protection examinées selon la procédure accélérée. Elle a donc imposé que ce dernier soit nommé parmi les magistrats permanents de la Cour ou parmi les non permanents ayant au moins un an d'expérience en formation collégiale. La commission des lois avait initialement prévu que puissent également être désignés en cette qualité des assesseurs vacataires représentant l'administration pourvu qu'ils aient une expérience minimale de trois ans. Cette disposition a été supprimée en séance publique au motif que ces vacataires étant des fonctionnaires ou anciens fonctionnaires, il existait un risque de contradiction avec le principe d'impartialité interprété conformément à la théorie des apparences, issu de l'article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Par l'amendement COM-254 de son rapporteur, votre commission a étendu cette disposition au juge unique désigné pour statuer en matière de recours contre les décisions de refus d'entrée sur le territoire introduits au nouvel article L. 213-9-1.

Votre commission a, en outre, adopté l'amendement COM-150 qui reprend la rédaction retenue par l'article R. 221-6 du code de justice administrative pour le tribunal administratif de Paris dont l'organisation inspire la réforme de la CNDA.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a tiré les conséquences du changement de dénomination des sections en formations de jugement par un 3° bis modifiant l'article L. 733-2 du CESEDA, relatif aux ordonnances. Votre commission a prévu que les ordonnances pourraient également être prononcées par les nouveaux présidents de section et de chambre (amendements COM-152 et COM-223).

Le II de l'article 10 procède à des coordinations au sein du code de justice administrative. Il supprime en outre la possibilité pour les présidents exerçant les fonctions de président de formation de jugement d'exercer parallèlement les fonctions d'assesseur dans une cour administrative d'appel.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-156 ouvrant aux magistrats de l'ordre judiciaire détachés à la CNDA les fonctions de président de chambre, nouvellement créées.

À la suite de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes, le 1° bis du I de l'article 10 complète le chapitre Ier du titre III du livre VII consacré aux missions de la CNDA d'un nouvel article L. 731-4 prévoyant que le rapport d'activité de la Cour est transmis au Parlement. Votre commission a estimé que cette disposition paraissait peu opportune au regard du principe de la séparation des pouvoirs car une juridiction ne saurait rendre compte de son activité auprès du Parlement. Elle a donc adopté l'amendement COM-148 de suppression de son rapporteur.

Outre des amendements rédactionnels (COM-143, COM-153), votre commission a également adopté les amendements COM-142, COM-147 et COM-234 visant à réintroduire au sein des dispositions concernées les renvois à des mesures d'application figurant à l'article 19 du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (nouveau) (art. L. 512-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Articulation de l'intervention des différents juges

Introduit par l'amendement COM-157 de votre rapporteur, le présent article vise à prévenir les conflits de juges en écartant devant le juge administratif de droit commun un moyen équivalent à celui qu'aurait déjà examiné la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Lorsque le juge administratif est saisi d'un recours en annulation d'une décision fixant le pays de destination dans le cadre d'une mesure d'éloignement, il est amené à examiner la réalité des risques encourus par l'étranger en cas de retour dans son pays d'origine, en application de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Or, si l'étranger ne fait l'objet d'une mesure d'éloignement qu'après rejet définitif par la CNDA de sa demande de protection au titre de l'asile, cette question des risques encourus dans le pays d'origine aura déjà été tranchée par la Cour au titre de son examen du droit au bénéfice de la protection subsidiaire. Deux juges sont donc régulièrement appelés à trancher successivement le même moyen.

Afin d'éviter des discordances de jurisprudence et de faciliter la tâche du juge administratif de droit commun, non spécialiste de l'évaluation du « risque pays », cet article prévoit que sera écarté d'office par le juge administratif tout moyen fondé sur l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales si deux conditions sont réunies :

- la CNDA doit préalablement avoir définitivement statué sur une demande de protection émanant de l'étranger ;

- aucun changement dans la situation personnelle ou dans le pays d'origine ne doit être intervenu depuis la décision de la Cour, susceptible de modifier l'appréciation portée par le juge sur les risques encourus par l'étranger en cas de retour dans son pays d'origine.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cet article additionnel consacre ainsi une pratique du juge administratif de droit commun qui n'est toutefois pas généralisée.

Votre commission a adopté l'article 10 bis ainsi rédigé.


* 127 Rapport sur l'hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d'asile établi par l'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration, avril 2013.

* 128 Rapport sur la réforme de l'asile, remis au ministre de l'intérieur le 28 novembre 2013, par Mme Valérie Létard et M. Jean-Louis Touraine, disponible en suivant le lien :

http://www.immigration.interieur.gouv.fr/content/download/66780/483836/file/131128%20-%20Rapport%20sur%20la%20r%C3%A9forme%20de%20l%27asile_avec%20annexes_291113.pdf

* 129 Cf. le commentaire de l'article 12.

* 130 Par un arrêt de 1982, le Conseil d'État a en effet indiqué : « Considérant que le recours ouvert aux personnes prétendant à la qualité de réfugié par l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, portant création d'un office français de protection des réfugiés et apatrides, a le caractère d'un recours de plein contentieux ; qu'il appartient dès lors à la commission instituée par cette loi, non d'apprécier la légalité de la décision qui lui est déférée au vu des seuls éléments dont pouvait disposer le directeur de l'Office lorsqu'il a statué sur la demande, mais de se prononcer elle-même sur le droit des intéressés à la qualité de réfugié d'après l'ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision ; » (CE, section, 8 janvier 1982, n° 24948).

* 131 CE, Sous-sections 10 et 9 réunies, 3 octobre 2012, n° 354995 (cons. 3).

* 132 CE, Sous-sections 2 et 7 réunies, 10 octobre 2013, n° 362798 (cons. 5).

* 133 Cf. le commentaire de l'article 7.

* 134 Pour une vision synthétique du régime contentieux des décisions de l'OFPRA, cf. le tableau dans l'exposé général.

* 135 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

« Art. 162. - L'article L. 731-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le bénéfice de l'aide juridictionnelle peut être demandé au plus tard dans le délai d'un mois à compter de la réception par le requérant de l'avis de réception de son recours, lequel l'informe des modalités de cette demande. »

* 136 « Les Etats membres peuvent prévoir que l'assistance juridique et la représentation gratuites ne sont pas accordées lorsque le recours du demandeur est considéré par une juridiction ou une autre autorité compétente comme n'ayant pas de perspectives tangibles de succès. »

* 137 Cf. le développement consacré à ce point par le commentaire de l'article 6 bis.

* 138 CE, sect., 1er oct. 2014, M. Erden, n° 349560 : « parmi les secrets qu'il lui incombe de garantir figure la confidentialité des éléments d'information relatifs aux personnes sollicitant l'asile en France, qui constitue tant une garantie essentielle du droit constitutionnel d'asile qu'une exigence découlant de la convention de Genève relative au statut des réfugiés » (cons. 3).

* 139 Cf. les décisions du Conseil constitutionnel sur les tribunaux maritimes commerciaux (décision n° 2010-10 QPC du 2 juillet 2010) et les commissions départementale et centrale d'aide sociale (décisions n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011 et n° 2012-250 QPC du 8 juin 2012).