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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUTRE-MER

Article 38 (art. L. 111-2, L. 221-2-1, L. 611-11, L. 762-1, L. 763-1, L. 764-1, L. 766-1, L. 766-2, L. 767-1 et L. 832-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. 711-1 du code pénal ; art. 78-2 du code de procédure pénal ; art. L. 552-6, L. 562-6 et L. 573-2 du code des relations entre le public et l'administration) - Diverses coordinations outre-mer

L'article 38 du projet de loi vise à procéder à plusieurs coordinations relatives à l'outre-mer.

La disposition la plus importante concerne le délai dérogatoire dans lequel une demande d'asile devient tardive en Guyane (3° de l'article 38).

Établi à 90 jours par le projet de loi pour tout le territoire (au lieu de 120 dans le droit en vigueur)616(*), ce délai serait fixé à 60 jours en Guyane, compte tenu des caractéristiques et des contraintes particulières de ce territoire qui génèrent, en matière d'asile, une situation différente des autres collectivités françaises.

Entourée par le Brésil et le Surinam, la Guyane possède les seules frontières terrestres françaises hors de l'espace Schengen. Ses frontières fluviales sont également particulièrement difficiles à contrôler.

En outre, d'après les informations transmises à votre rapporteur par les services du ministère de l'intérieur, la Guyane est exposée à une forte pression exercée par une demande d'asile.

À cet égard, depuis 2015, la demande d'asile a cru de manière exponentielle en Guyane passant de 1 099 demandes en 2014 à 5 917 en 2017, soit une demande plus de cinq fois supérieure. La demande d'asile en Guyane représente d'ailleurs 82 % de la demande d'asile présentée dans les territoires ultramarins.

Il s'agit pour l'essentiel d'une demande haïtienne (près de 89 %), qui ne révèle que marginalement un besoin de protection internationale. Ainsi le taux d'octroi d'une protection internationale par l'OFPRA s'élevait en 2017 à 2,7 % pour Haïti.

Pour faire face à cette situation particulière, une antenne de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a été ouverte à Cayenne, en septembre 2017, afin d'assurer une activité en continu.

Parallèlement, le décret n° 2018-385 du 23 mai 2018 portant expérimentation de certaines modalités de traitement des demandes d'asile en Guyane prévoit également de nouvelles mesures dérogatoires au droit commun.

Pris sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, selon lequel « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limitée, des dispositions à caractère expérimental », pour une durée de 18 mois, l'expérimentation prévoit notamment de réduire à 7 jours au lieu de 21 le délai dans lequel le demandeur d'asile doit déposer sa demande d'asile à l'OFPRA une fois qu'elle a été enregistrée à la préfecture.

Par ailleurs, ce décret modifie les conditions de recours en Guyane des décisions de l'OFPRA devant la CNDA. Dans les outre-mer, le délai de recours est augmenté d'un mois (soit 2 mois au total en l'état du droit). Or, le décret supprime ce délai supplémentaire et aligne la Guyane sur la métropole.

Si votre rapporteur ne peut que souscrire au raccourcissement des délais de traitement de la demande d'asile en Guyane, eu égard aux difficultés précédemment évoquées, il estime toutefois nécessaire d'accorder la plus grande vigilance au respect des droits des demandeurs d'asile et de veiller à ce que la combinaison de plusieurs brefs délais ne conduise pas à porter atteinte au caractère équitable de la procédure. Il conviendra d'en tirer les conséquences, en particulier lors du bilan de l'expérimentation prévue par le décret.

Coordinations de l'article 38 du projet de loi

Dispositions de
l'article 38

(texte de la commission)

Articles de loi modifié

Motifs de la coordination

Code des relations entre le public et l'administration (CESEDA)

1° A du I

L. 111-2

Modification des compteurs outre-mer du CESEDA

1° BA du I

L. 221-2-1

Prolongation pour cinq ans de la période expérimentale durant laquelle, à Mayotte, il est dérogé à l'obligation de séparer les locaux affectés à la rétention administrative et au maintien en zone d'attente

1° B du I

L. 611-11

Contrôle d'identité des étrangers à Mayotte et en Guyane

1° du I

L. 762-1, L. 763-1 et L. 764-1

Suppression, par coordination, des anciens compteurs du CESEDA

2° du I

L. 766-1 et L. 766-2

3° du I

L. 767-1

Asile tardif en Guyane (60 jours contre 90 jours sur le reste du territoire)

4° du I

L. 832-1

Rétention à Mayotte

CODE PENAL

II

711-1

Compteur pour la Nouvelle-Calédonie

CODE DE PROCEDURE PENALE

II bis

78-2

Contrôles d'identité à Mayotte

CODE DES RELATIONS ENTRE LE PUBLIC ET L'ADMINISTRATION

III

L.552-6, L. 562-6 et L. 573-2

Absence de signature des visas

À l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, votre commission a prolongé l'expérimentation issue de l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014617(*) et autorisant, dans le département de Mayotte, à réunir les locaux affectés à la rétention administrative et ceux dédiés au maintien en zone d'attente (amendement COM-213).

Initialement prévue jusqu'en mai 2019, cette expérimentation pourrait se poursuivre jusqu'en mai 2024. Comme le rappelle notre collègue Thani Mohamed Soilihi, « il doit être souligné que l'aéroport et le centre de rétention administrative se situent sur l'île de Petite-Terre où les disponibilités immobilières sont limitées. En outre, la pression migratoire forte peut connaître des flux d'arrivée qui justifient que les moyens disponibles puissent être adaptés en conséquence ».

Votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-281 de son rapporteur et l'article 38 ainsi modifié.

Article 38 bis (art. L. 762-1, L. 763-1 et L. 764-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordinations relatives à la demande d'asile et aux éloignements en outre-mer

Introduit par l'Assemblée nationale, avec l'adoption en commission d'un amendement de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, l'article 38 bis du projet de loi vise à procéder à plusieurs coordinations concernant la demande d'asile et les éloignements en outre-mer.

Coordinations de l'article 38 bis du projet de loi

Dispositions de l'article 38 bis

(texte de la commission)

Articles du CESEDA modifié

Motifs de la coordination

L. 762-1

Enregistrement de la demande d'asile à Wallis-et-Futuna

Éloignement des déboutés du droit d'asile à Wallis-et-Futuna

Éloignement d'une personne ayant déposé une demande d'asile
à Wallis-et-Futuna

L. 763-1

Enregistrement de la demande d'asile en Polynésie française

Éloignement des déboutés du droit d'asile en Polynésie française

Éloignement d'une personne ayant déposé une demande d'asile en Polynésie française

L. 764-1

Enregistrement de la demande d'asile en Nouvelle-Calédonie

Éloignement des déboutés du droit d'asile en Nouvelle-Calédonie

Éloignement d'une personne ayant déposé une demande d'asile en Nouvelle-Calédonie

Votre commission a adopté l'article 38 bis sans modification.

Article 39 - Habilitation à légiférer par ordonnances pour procéder à des coordinations outre-mer

L'article 39 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour procéder à diverses coordinations concernant les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie.

Ces collectivités sont régies par le principe de spécialité législative : l'application des textes législatifs est subordonnée à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.

De manière plus précise, cette habilitation à légiférer par ordonnances permettrait :

a) de prévoir les adaptations nécessaires à l'application à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Comme le précise l'étude d'impact, « depuis leur accession au statut de collectivités régies par les dispositions de l'article 74 de la Constitution, certaines modifications législatives ponctuelles du CESEDA ont pu, par omission, ne pas être explicitement étendues à ces territoires »618(*) ;

b) d'actualiser les règles d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna et de procéder, pour ces collectivités, à l'adaptation des règles en matière d'asile, d'interdiction administrative du territoire et d'assignation à résidence.

Le Parlement a déjà consenti à une habilitation comparable en 2016619(*), sans que le Gouvernement ait été en mesure de publier l'ordonnance dans les délais impartis.

Le Gouvernement disposerait d'un délai d'habilitation de vingt-quatre mois. Par cohérence avec sa position à l'article 27 du projet de loi, votre commission l'a réduit à douze mois (amendement COM-283 du rapporteur).

Le projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances.

Cette habilitation à légiférer par ordonnances compléterait utilement les coordinations effectuées aux articles 38 et 38 bis du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi modifié.

Article 40 (suppression maintenue) - Application outre-mer

Initialement, l'article 40 du projet de loi procédait à diverses coordinations relatives à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis et Futuna.

Cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale620(*), ses dispositions ayant été intégrées aux articles 38 et 38 bis du projet de loi.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 40.


* 616 Voir commentaire de l'article 5.

* 617 Ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (partie législative).

* 618 Étude d'impact du projet de loi, p. 253.

* 619 Article 63 de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* 620 Sur proposition de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure.