TITRE III

DIVERSES MESURES D'ORDRE SOCIAL

Article 7
Articulation des allègements généraux avec le « bonus-malus »

Cet article, reprenant pour partie les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel d'un article de la LFSS pour 2020, vise à garantir l'articulation entre le mécanisme des allègements généraux de cotisations et certains mécanismes incitatifs, notamment le « bonus-malus » affectant les contributions patronales d'assurance chômage en fonction du recours de l'entreprise aux contrats courts. Il tend par ailleurs à exclure les contrats d'insertion du nombre des fins de contrats pris en compte pour le calcul du bonus-malus.

La commission a supprimé cet article.

I - Un article visant à préserver l'effet incitatif du « bonus-malus »

A. La réforme de l'assurance-chômage a instauré un « bonus-malus » lié au recours aux contrats courts...

Afin de lutter contre le recours abusif aux contrats courts, un principe de « bonus-malus » sur les contributions d'assurance chômage a été introduit par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 63 ( * ) . Le Sénat s'était alors opposé à cette mesure , les rapporteurs de la commission des affaires sociales considérant notamment que le critère des fins de contrats peut s'avérer pénalisant pour de nombreux secteurs d'activités et que l'instauration d'un tel mécanisme ne garantit pas un recul de la précarité ni une limitation du recours abusif aux contrats courts 64 ( * ) .

L'article L. 5422-12 du code du travail prévoit ainsi que le taux de contribution de chaque employeur , de 4,05 % 65 ( * ) , peut notamment être minoré ou majoré en fonction du nombre de fins de contrat de travail et de contrats de mise à disposition (à l'exclusion des démissions et des contrats de mission des intérimaires, et sous réserve de l'inscription des personnes concernées par ces fins de contrat sur la liste des demandeurs d'emploi).

À la suite de l'échec des négociations entre les partenaires sociaux sur la réforme de l'assurance chômage, un décret 66 ( * ) a mis en place ce système de bonus-malus à compter du 1 er janvier 2021 .

Ainsi, le dispositif s'appliquera uniquement aux entreprises de plus de onze salariés .

Les secteurs concernés sont ceux dont le taux de séparation médian 67 ( * ) est supérieur à un seuil fixé pour trois ans par arrêté du ministre chargé de l'emploi. Pour les années 2021 à 2023, le dispositif doit ainsi s'appliquer à sept secteurs ( cf . encadré ci-dessous).

Liste des secteurs d'activité concernés par le bonus-malus 68 ( * )

- Fabrication de denrées alimentaires, de boissons et de produits à base de tabac ;

- Autres activités spécialisées, scientifiques et techniques ;

- Production et distribution d'eau ; assainissement, gestion des déchets et dépollution ;

- Hébergement et restauration ;

- Transport et entreposage ;

- Fabrication de produits en caoutchouc et en plastique ainsi que d'autres produits non métalliques ;

- Travail du bois, industrie du papier et imprimerie.

Pour les entreprises entrant dans ce champ, il est calculé un ratio égal à la moyenne du nombre de séparations imputées à l'entreprise par rapport à son effectif, rapportée au taux de séparation moyen du secteur concerné.

Le taux de contribution patronale à l'assurance chômage est alors le résultat de la formule suivante :

Taux de contribution = ratio de l'entreprise * 1,46 + 2,59

Toutefois, le résultat de cette formule ne peut avoir pour effet de porter le taux de contribution à un niveau supérieur à 5,05 % ou inférieur à 3,0 % .

B. ... qui risque d'être atténué du fait de l'application des allègements généraux

1. Le risque de neutralisation du bonus-malus

La transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations patronales « maladie » sur les rémunérations allant jusqu'à 2,5 SMIC 69 ( * ) , combinée au renforcement du barème de la réduction générale de cotisations patronales dite « réduction Fillon » 70 ( * ) , a conduit à neutraliser l'ensemble des cotisations dues par les employeurs au niveau du SMIC 71 ( * ) .

En particulier, depuis le 1 er octobre 2019, les contributions patronales d'assurance chômage ont été intégrées dans la formule des allègements généraux de cotisations et contributions sociales , régis par l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et s'appliquant aux rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC.

Ainsi, pour des salariés dont la rémunération est proche du SMIC, la différence de taux de contributions à l'assurance chômage due au bonus-malus peut être atténuée, voire annulée, par l'application des allègements généraux , ce qui prive le dispositif de son impact 72 ( * ) .

2. Un ajustement nécessaire en matière de cotisations AT-MP

Il apparaît par ailleurs souhaitable de clarifier, à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, l'articulation entre le calcul des allègements généraux et la modulation, plus ancienne, du taux de cotisations des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) en fonction de la sinistralité dans l'entreprise 73 ( * ) . La réduction de cotisations AT-MP ne doit en effet s'appliquer que dans la limite du taux de cotisation « socle », c'est-à-dire celui qui s'applique aux entreprises les plus vertueuses.

C. Un dispositif censuré dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020...

Afin de préserver l'effet incitatif du système de bonus-malus, l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 se proposait de préciser , au sein de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale définissant les allègements généraux, que le taux de la contribution d'assurance chômage pris en compte pour définir le coefficient de réduction ne tiendrait pas compte de l'application du bonus-malus . Ainsi, le taux de droit commun, soit 4,05 %, servirait systématiquement de base de calcul.

De plus, il était proposé que, dans le cas où la minoration des contributions dues au titre de l'assurance chômage à la charge de l'employeur aboutirait à un montant de réduction supérieur au montant des cotisations et contributions applicables à la rémunération d'un salarié, la part excédentaire puisse être imputée sur les contributions d'assurance chômage à la charge de l'employeur dues au titre de ses autres salariés .

Le cas échéant, la part restante après cette imputation aurait pu être imputée sur les autres cotisations et contributions à la charge de l'employeur , selon des modalités définies par décret.

Il était toutefois précisé que l'imputation sur les cotisations et contributions autres que celles dues au titre de l'assurance chômage donnerait lieu à une compensation de telle sorte qu'elle n'ait pas d'incidence pour les régimes de sécurité sociale ou les organismes auxquels ces cotisations et contributions sont affectées.

L'article 8 de la LFSS pour 2020 réglait également le cas du dispositif spécifique d'allègement de cotisations et contributions applicable aux aides à domicile ainsi que le cas particulier des gens de mer.

Il opérait par ailleurs les ajustements nécessaires à l'application des allègements généraux en matière de cotisations des employeurs à la branche AT-MP.

Pour des raisons tenant à la fois à la forme et au fond, le Sénat a supprimé, sur la proposition de la commission des affaires sociales, les dispositions relatives à l'articulation entre les allègements généraux et le bonus-malus lors de l'examen en nouvelle lecture du PLFSS pour 2020, les rapporteurs estimant en particulier que « le dispositif proposé introdui[sait] la notion de contributions négatives à une assurance sociale, termes qui paraissent antinomiques », et que son objet concernait quasi exclusivement les contributions d'assurance-chômage, posant plus généralement la question de leur inclusion dans le périmètre des LFSS 74 ( * ) .

Adopté en lecture définitive à l'Assemblée nationale, cet article a finalement été jugé contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que « ces dispositions relatives aux contributions patronales d'assurance chômage sont étrangères au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale » 75 ( * ) .

D. ... et repris pour l'essentiel dans la proposition de loi

1. En matière de contributions d'assurance chômage

L'article 7 de la proposition de loi réplique pour partie les dispositions de l'article 8, censuré, de la LFSS pour 2020.

Le ii) du a) du 2° du I modifie ainsi le I de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale pour préciser que le calcul de la réduction dégressive des contributions d'assurance chômage doit être effectué à hauteur d'un taux qui ne tienne pas compte de l'application du bonus-malus, soit le taux normal de 4,05 %.

Le b) du 2° du I modifie de plus le III de l'article L. 241-13 pour permettre à un éventuel « bonus » d'annuler ou réduire d'autres cotisations et contributions que les contributions d'assurance chômage, dans la mesure où elles sont incluses dans le périmètre de la réduction.

En revanche, ne sont pas reprises dans cet article les dispositions de l'article 8 de la LFSS pour 2020 précisant explicitement :

- que la part excédentaire de la réduction au titre d'un salarié peut être imputée sur les contributions employeur d'assurance chômage dues au titre de ses autres salariés ;

- que la part éventuellement restante après cette imputation pourra être imputée sur les autres cotisations et contributions à la charge de l'employeur ;

- que cette imputation donnera lieu à une compensation de sorte qu'elle n'ait pas d'incidence pour les régimes de sécurité sociale ou les organismes auxquels ces cotisations et contributions sont affectées.

En effet, selon la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), ces dispositions relevaient de mesures techniques prises par les organismes de recouvrement et non du domaine de la loi .

Par ailleurs, le 1° du I étend ce dispositif de neutralisation à l'exonération spécifique applicable aux organismes visés au III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale 76 ( * ) .

Enfin, le II prévoit le même dispositif pour l'exonération de contribution patronale d'assurance chômage applicable aux gens de mer 77 ( * ) .

2. En matière de cotisations AT-MP

Le i) du a) du 2° du I vise à clarifier la rédaction de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale en précisant que la réduction de la cotisation AT-MP dans le cadre des allègements généraux ne s'applique qu'à hauteur de la cotisation « socle » ( cf. supra ).

En effet, aux termes de l'article L. 241-5 du code de la sécurité sociale, l'allègement général sur les cotisations AT-MP ne peut excéder un taux fixé par arrêté ministériel « dans la limite du taux applicable à une entreprise où aucun accident du travail ou maladie professionnelle n'est jamais survenu ».

Par cohérence, il est proposé d'effectuer un renvoi à ce même taux au sein de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, qui porte la définition globale des allègements généraux.

3. L'exclusion des structures d'insertion par l'activité économique du bonus-malus

L'article L. 5422-12 du code du travail exclut du nombre des fins de contrat prises en compte pour le calcul du bonus-malus les démissions ainsi que les contrats de mission des intérimaires.

Le III vise à exclure également de ce décompte les contrats de travail et les contrats de mise à disposition conclus avec une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE).

4. Application aux outre-mer et entrée en vigueur

Le IV prévoit l'applicabilité des dispositions de l'article 7 à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Quant au V , il fixe son entrée en vigueur au 1 er janvier 2021 , soit la date de mise en application du bonus-malus.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a adopté trois amendements rédactionnels et un amendement de coordination à l'initiative de la rapporteure, Marie-Christine Verdier-Jouclas.

En séance publique, cet article n'a pas subi d'autre modification.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : une opposition réaffirmée au bonus-malus dans un contexte de concertation sur l'assurance chômage

En cohérence avec son opposition constante au principe du bonus-malus, la commission a supprimé, sur la proposition du rapporteur, l'ensemble des dispositions de cet article , bien que leur rédaction ait été améliorée par rapport à l'article 8 de la LFSS pour 2020 ( amendement COM-38 ).

Si l'exclusion des contrats d'insertion du bonus-malus serait accueillie favorablement par les acteurs de l'IAE, elle tend à corroborer l'intuition des rapporteurs du Sénat, formulée au moment de l'examen de la loi « Avenir professionnel », selon laquelle il faudrait, pour rendre ce dispositif opérationnel, « prévoir une longue liste d'exceptions, qui aboutirait à un dispositif illisible et fort complexe » 78 ( * ) .

Au demeurant, la réforme de l'assurance chômage étant désormais suspendue à la concertation initiée au mois de septembre entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, les ajustements proposés pourraient in fine s'avérer inutiles.

Enfin, le rapporteur n'est pas opposé à l'ajustement proposé concernant les cotisations AT-MP mais considère qu'il trouvera toute sa place dans le PLFSS pour 2021, dans le cadre de l'examen plus général des allègements de cotisations et contributions sociales.

La commission a supprimé cet article.

Article 8
Prolongation de l'expérimentation du « journal de bord »
des demandeurs d'emploi

Cet article prolonge l'expérimentation prévue par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018 relative au journal de bord des demandeurs d'emploi. La commission l'a adopté sans modification.

I - Une expérimentation qui a démarré avec retard

L'article 58 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 79 ( * ) a prévu une expérimentation consistant à exiger des demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi qu'ils renseignent, au moment de l'actualisation de leur situation, un « journal de bord » électronique retraçant l'avancée de leur recherche d'emploi.

Prévue pour une durée de 18 mois à compter du 1 er juin 2019, cette expérimentation doit s'achever à la fin de l'année 2020. Les modalités de son évaluation sont précisées par un décret du 26 juillet 2019 80 ( * ) .

Or, cette expérimentation a été lancée avec retard, notamment en raison de la réforme de l'assurance chômage menée concomitamment. Ainsi, le décret précisant ses conditions de mise en oeuvre n'a été publié qu'en juillet 2019 et les régions sur le territoire desquelles elle est menée (Bourgogne-Franche-Comté et Centre-Val-de-Loire) n'ont été arrêtées qu'en octobre 2019 81 ( * ) . Ce n'est ainsi qu'entre novembre 2019 et février 2020 que l'expérimentation a réellement pu être lancée.

Le présent article propose d'allonger l'expérimentation en portant sa durée totale de 18 à 44 mois, ce qui fixerait son terme au 31 janvier 2023 82 ( * ) .

II - Une prolongation pertinente

Le renseignement du journal de bord électronique n'apparaît pas comme une formalité excessivement contraignante pour les demandeurs d'emploi concernés. En effet, selon Pôle emploi, 96 % d'entre eux ont actualisé leur situation fin juillet 2020, soit un taux similaire à celui qui est observé dans les autres régions. Une enquête menée par Pôle emploi auprès d'un échantillon de demandeurs d'emploi dans le département de l'Indre fait en outre apparaître que les trois quarts des personnes interrogées perçoivent l'intérêt de cet outil.

Pour autant, le retard pris dans le démarrage de l'expérimentation ne permettra pas d'en tirer des enseignements utiles d'ici à son terme, à la fin de l'année 2020.

Or, compte tenu des travaux effectués par Pôle emploi pour mettre cette expérimentation en oeuvre, il serait regrettable de l'arrêter de manière brutale. Au contraire, il convient de la prolonger afin de pouvoir en réaliser une évaluation rigoureuse.

Une prolongation trop courte conduirait à ce que l'expérimentation prenne fin au cours de l'année électorale 2022. Fixer son terme au mois de janvier 2023 permettra au Parlement nouvellement élu de se pencher sur une éventuelle généralisation du dispositif sans risque de rupture dans les régions expérimentatrices.

Dans ces conditions, le rapporteur est favorable à l'adoption du présent article.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 9
Prise en charge des frais de formation des demandeurs d'emploi

Cet article propose de permettre une imputation forfaitaire sur le compte personnel de formation (CPF) des demandeurs d'emploi du montant des formations financées par des fonds publics ou mutualisés. La commission l'a adopté sans modification.

I - Un ajustement dans les règles d'imputation du compte personnel de formation des demandeurs d'emploi

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 83 ( * ) (loi LCAP) a rénové le compte personnel de formation (CPF), dont disposent tous les actifs. Aux termes de l'article L. 6323-22 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi LCAP, lorsqu'un demandeur d'emploi accepte une formation financée par la région, par un opérateur de compétences (Opco), par Pôle emploi ou par l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph), son CPF est débité du montant correspondant, dans la limite des droits inscrits.

Le présent article, qui figure également dans le projet de loi ratifiant diverses ordonnances prévues par la loi LCAP et portant diverses mesures d'ordre social déposé à l'Assemblée nationale en novembre 2019 84 ( * ) , réécrit l'article L. 6323-22 du code du travail afin de renvoyer à un décret les modalités selon lesquelles le CPF du demandeur d'emploi est débité. Ce débit ne serait plus systématique mais opéré en fonction notamment de la situation sociale et professionnelle de l'intéressé.

II - La position de la commission

L'étude d'impact jointe au projet de loi de ratification des ordonnances évoque des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 6323-22 du code du travail. En effet, il apparaît que les régions, notamment, ne sont pas toujours en mesure de communiquer en temps utile à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui gère le CPF, les informations relatives au coût exact des formations qu'elles financent.

Toujours aux termes de cette étude d'impact, le renvoi à un décret permettra de lever cette difficulté en mettant en place une imputation forfaitaire en fonction du montant et de la nature de l'action réalisée.

Le rapporteur estime que cette logique forfaitaire est source de simplification.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 bis
Prolongation de l'expérimentation du contrat de travail à temps partagé aux fins d'employabilité

Cet article prévoit la prolongation de deux ans d'une expérimentation tendant à permettre la conclusion de contrats de travail à temps partagé aux fins d'employabilité. La commission l'a amendé afin de reporter également de deux ans la date de remise du rapport d'évaluation.

I - La prolongation d'une expérimentation visant à favoriser l'insertion dans l'emploi

Le travail à temps partagé, défini aux articles L. 1252-1 et suivants du code du travail, consiste en la mise à disposition d'un salarié, par un employeur dont c'est l'activité exclusive, au bénéfice d'un client utilisateur pour l'exercice d'une mission.

L'article 115 de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel 85 ( * ) a prévu l'expérimentation d'un contrat de travail à temps partagé à fin d'employabilité au bénéfice de personnes connaissant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. Dans ce cadre, le salarié bénéficie durant son temps de travail d'actions de formation et d'un abondement majoré de son compte personnel de formation.

Cette expérimentation doit prendre fin au 31 décembre 2021 et faire l'objet d'un rapport portant sur les conditions de son éventuelle pérennisation transmis au Parlement avant le 30 juin 2021.

Le présent article, issu d'un amendement de la députée Fadila Khattabi, présidente de la commission des affaires sociales, et de plusieurs de ses collègues adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, tend à prolonger l'expérimentation de deux ans. Il fixe son terme au 31 décembre 2023 et la date de remise du rapport d'évaluation au 30 juin de la même année.

Cet amendement tient par ailleurs compte du remplacement, prévu par la loi LCAP, de la commission nationale de la négociation collective (CNNC) par une commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP). Cette commission doit être consultée sur le rapport d'évaluation.

II - Une prolongation qui apparaît pertinente mais qui doit s'accompagner d'une évaluation sérieuse

Selon les informations fournies au rapporteur par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), cette dernière n'est pas à ce jour en mesure d'effectuer une évaluation pertinente de l'expérimentation.

Le présent article porterait à cinq ans la durée totale de l'expérimentation ce qui, compte tenu des perturbations créées sur le marché du travail par l'épidémie de covid-19, paraît raisonnable.

Pour autant, il apparaît dès lors logique que la date de remise du rapport d'évaluation soit également décalée dans le temps. La commission a adopté un amendement (COM-40) du rapporteur en ce sens.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 ter
Expérimentation de l'ouverture du contrat de professionnalisation
aux entreprises de portage salarial

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à permettre à titre expérimental aux entreprises de portage salarial de conclure des contrats de professionnalisation.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le lancement d'une expérimentation en faveur de l'insertion dans l'emploi des seniors

A. Le portage salarial, une forme d'emploi hybride contribuant à l'insertion dans l'emploi des seniors ?

Apparu au cours des années 1980 sans base juridique, le portage salarial a connu un développement rapide au cours des années 2000. Cette forme d'emploi, qui permet à des actifs de combiner les avantages et la protection du salariat avec la liberté propre au travail indépendant, répond en effet à l'évolution du rapport au travail dans notre société, caractérisée par la recherche de souplesse et par une demande d'autonomie dans l'activité professionnelle. En pratique, elle concerne principalement des travailleurs diplômés ayant un niveau de rémunération relativement élevé ; les salariés en portage salarial exécutent généralement des prestations intellectuelles dans les domaines du conseil, de la formation et de l'audit.

Un encadrement juridique de cette forme d'emploi a été apporté par la loi en 2008 86 ( * ) avant d'être sécurisé par ordonnance en 2015 87 ( * ) . La signature puis l'extension de la convention collective de branche du 22 mars 2017 ont complété ce cadre d'exercice.

L'article L. 1254-1 du code du travail définit le portage salarial comme un ensemble constitué par :

- la relation, se traduisant par la conclusion d'un contrat commercial, entre une entreprise de portage salarial et une entreprise cliente, d'une part ;

- le contrat de travail conclu entre l'entreprise de portage et le salarié porté, d'autre part.

L'entreprise de portage salarial doit exercer cette activité à titre exclusif. Réciproquement, seule une entreprise de portage salarial peut conclure des contrats de travail en portage.

L'article L. 1254-2 définit le salarié porté comme justifiant d'une expertise, d'une qualification et d'une autonomie qui lui permet de rechercher lui-même ses clients . Il précise que ce salarié bénéficie d'une rémunération minimale dont le montant est, à défaut d'accord de branche, fixé à 75 % du plafond de la sécurité sociale pour une activité à temps plein, sans que l'entreprise de portage soit tenue de fournir du travail au salarié porté.

Une entreprise cliente ne peut avoir recours au portage salarial que pour l'exécution d'une tâche occasionnelle ne relevant pas de son activité normale et permanente, ou pour une activité ponctuelle nécessitant une expertise dont elle ne dispose pas 88 ( * ) .

Les services à la personne sont exclus du champ du portage salarial 89 ( * ) . Il en va de même de certaines professions réglementées.

En 2008, les partenaires sociaux envisageaient cette nouvelle forme d'emploi comme « permett[ant] le retour à l'emploi de certaines catégories de demandeurs d'emploi, notamment des seniors » 90 ( * ) .

Selon le Syndicat des professionnels de l'emploi en portage salarial (PEPS) 91 ( * ) , environ 32 000 personnes, dont l'âge moyen était de 46 ans, travaillaient sous ce statut en France en 2018.

B. Le contrat de professionnalisation, un contrat de formation en alternance destiné aux jeunes et aux demandeurs d'emploi

Le contrat de professionnalisation est un contrat de travail en alternance entre un employeur du secteur privé et un salarié. Il est ouvert :

- aux jeunes de 16 à 25 ans, afin de compléter leur formation initiale ;

- aux demandeurs d'emploi âgés de 26 ans et plus ;

- aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) , de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ou de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), ou encore aux personnes ayant bénéficié d'un contrat unique d'insertion (CUI) 92 ( * ) .

Le contrat de professionnalisation permet d'associer l'acquisition d'un savoir théorique en cours (enseignement général, professionnel ou technologique) et d'un savoir-faire pratique au sein d'une ou plusieurs entreprises. L'employeur désigne, pour chaque salarié en contrat de professionnalisation, un tuteur chargé de l'accompagner.

Le contrat peut être à durée déterminée , pour une durée comprise entre six et douze mois, ou à durée indéterminée ; il comprend alors une période de formation, dite « action de professionnalisation » , d'une durée de six à douze mois située en début de contrat.

Il vise à l'obtention de titres ou diplômes correspondant à des qualifications soit enregistrées dans le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), soit reconnues dans les classifications d'une convention collective nationale de branche, soit figurant sur la liste ouvrant droit à un certificat de qualification professionnelle 93 ( * ) .

L'expérimentation d'un contrat de professionnalisation « sur mesure »

Jusqu'à fin décembre 2021, une expérimentation, créée sur l'ensemble du territoire par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 94 ( * ) , permet de conclure un contrat de professionnalisation en vue d'acquérir des compétences définies par l'employeur et l'opérateur de compétences (OPCO) , en accord avec le salarié. Ces compétences peuvent différer des qualifications citées ci-dessus et consister en un ou plusieurs blocs de compétences mentionnés à l'article L. 6113-1 du code du travail 95 ( * ) .

Ciblant les salariés les plus éloignés de l'emploi, ce dispositif a pour objectif de permettre l'adaptation des compétences à acquérir dans le cadre d'un contrat de professionnalisation au projet professionnel du salarié et à l'activité de la structure employeuse.

Les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) peuvent participer à cette expérimentation, qui leur offre la possibilité de proposer un contrat de professionnalisation adapté à des salariés en insertion alors que ceux-ci rencontrent souvent des difficultés à suivre des parcours de formation longs et qualifiants.

Pour assurer la pleine mobilisation des SIAE dans cette expérimentation et leur permettre de financer l'accompagnement des publics concernés, le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique recommande de prévoir une aide financière spécifique à ces structures 96 ( * ) .

Les employeurs de salariés en contrat de professionnalisation peuvent bénéficier, selon les cas, de certaines aides financières :

- une aide d'un montant de 2 000 euros est versée aux entreprises à l'embauche d'un demandeur d'emploi âgé de 45 ans et plus en contrat de professionnalisation 97 ( * ) ;

- une aide forfaitaire, plafonnée à 2 000 euros, peut en outre être attribuée à l'employeur par Pôle emploi pour l'embauche en contrat de professionnalisation d'un demandeur d'emploi de 26 ans et plus 98 ( * ) ;

- à compter du 1 er octobre 2020, les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ) 99 ( * ) qui organisent l'accompagnement personnalisé vers l'emploi au profit des personnes rencontrant des difficultés d'insertion particulières et répondant aux caractéristiques fixées dans un cahier des charges peuvent également bénéficier d'une aide de l'État 100 ( * ) ;

- dans le cadre du plan de relance post-crise sanitaire, une aide exceptionnelle est attribuée aux employeurs pour l'embauche entre le 1 er juillet 2020 et le 21 février 2021 de salariés en contrat de professionnalisation âgés de moins de 30 ans , à hauteur de 5 000 euros maximum pour un salarié de moins de 18 ans et 8 000 euros maximum pour un salarié de 18 ans et plus 101 ( * ) ;

- en revanche, l'embauche en contrat de professionnalisation d'un demandeur d'emploi âgé de 45 ans et plus ou la conclusion d'un contrat de professionnalisation par un GEIQ n'ouvrent plus droit à des exonérations spécifiques mais à la réduction générale dégressive renforcée de cotisations patronales à compter du 1 er janvier 2019.

C. La mise en place d'une nouvelle expérimentation

Si les entreprises de travail temporaire peuvent conclure des contrats de professionnalisation à durée déterminée 102 ( * ) , cette possibilité n'est pas ouverte aux entreprises de portage salarial .

Créé par deux amendements identiques 103 ( * ) adoptés par l'Assemblée nationale en séance publique, l'article 9 bis met en place une expérimentation permettant, pour une durée de trois ans à compter du 1 er janvier 2021, aux entreprises de portage salarial de conclure des contrats de professionnalisation à durée déterminée ou indéterminée.

Selon l'exposé sommaire de l'amendement, ce dispositif doit « permettre de renforcer les solutions en matière d'insertion dans l'emploi des seniors que permet le portage salarial via l'accès à un contrat de professionnalisation adapté aux exigences très spécifiques de cette forme d'emploi ».

Ce contrat de professionnalisation ad hoc doit permettre l'obtention d'une qualification professionnelle visée à l'article L. 6314-1 du code du travail, à l'exclusion des qualifications reconnues dans les classifications d'une convention collective nationale de branche, et favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle.

Dans ce cadre, l'entreprise de portage et le salarié porté désignent conjointement le tuteur , choisi parmi les salariés volontaires et qualifiés de l'entreprise de portage. Ce dernier ne peut exercer simultanément cette fonction à l'égard de plus de cinq salariés en contrat de professionnalisation.

Le contrat, ou l'action de professionnalisation s'il s'agit d'un CDI, est d'une durée comprise entre six et vingt-quatre mois .

Les actions de positionnement, d'évaluation et d'accompagnement ainsi que les enseignements généraux, professionnels et technologiques dispensés dans ce cadre sont mis en oeuvre soit par un organisme de formation, soit, lorsqu'elle dispose d'un service de formation, par l'entreprise de portage elle-même. Leur durée, comprise entre 15 % et 25 % de la durée totale du contrat, ne peut être inférieure à soixante heures.

Toutes les dispositions relatives au portage salarial restent applicables dans le cadre de cette expérimentation.

Il est prévu que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard trois mois avant son terme, un rapport d'évaluation de cette expérimentation.

II - La position favorable de la commission malgré des interrogations

Outre que, sur la forme, cette disposition aurait pu être considérée comme un « cavalier » législatif, le texte déposé ne comportant aucune mesure relative au contrat de professionnalisation ou au portage salarial, cet article suscite en première analyse des interrogations de fond.

Le rapporteur relève en particulier l'antinomie apparente entre le contrat de professionnalisation , qui vise à l'obtention d'une qualification ainsi que d'une expérience professionnelle sous la tutelle d'un salarié de l'entreprise, et la définition du salarié porté qui « justifie d'une expertise, d'une qualification et d'une autonomie qui lui permettent de rechercher lui-même ses clients ». Ainsi, aux termes de la convention collective de branche des salariés en portage salarial, le salarié porté « dispose au minimum d'une qualification professionnelle de niveau III (...) ou d'une expérience significative d'au moins 3 ans dans le même secteur d'activité . »

En outre, il « dispose d'une expertise particulière constituée d'un ensemble de compétences et de savoirs spécifiques dans son domaine. Sa maîtrise et son savoir-faire le rendent apte à appréhender une situation/opportunité professionnelle en vue de son évaluation, de la préparation et de l'exécution du projet qui en découle » 104 ( * ) .

Il est ainsi difficile d'imaginer quelles pourraient être les activités concernées par cette expérimentation et quels profils pourraient entrer dans ce cadre. Selon le Medef, qui soutient cette mesure, ce dispositif permettrait aux salariés concernés d'acquérir les compétences attendues d'un consultant : travailler en « mode projet », gérer son activité par mission, développer un portefeuille client, mener une stratégie commerciale, communiquer.

En outre, il convient de rappeler le succès limité des aides réservées aux employeurs qui engagent des demandeurs d'emploi de plus de 45 ans sous contrat de professionnalisation. Comme le relève le rapport de nos collègues Monique Lubin et René-Paul Savary sur l'emploi des seniors, ce dispositif a peiné à décoller 105 ( * ) . Toutefois, selon la DARES, la part de contrats de professionnalisation conclus avec des personnes de plus de 45 ans est passée entre 2017 et 2018 de 3,1 % à 3,7 % 106 ( * ) .

Cette expérimentation est souhaitée par les entreprises de portage salarial, bien qu'il soit permis de s'interroger sur son attractivité en l'absence d'aides financières spécifiques . Dans la mesure où le dispositif proposé ne pose pas de condition d'âge et pourrait également concerner de jeunes travailleurs, et avec l'esprit d'ouvrir le champ des possibles et de faciliter les parcours vers la création d'activité, la commission n'est pas opposée à cette nouvelle expérimentation.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (supprimé)
Extension aux opérateurs de compétences de la prise en charge des cotisations de sécurité sociale des stagiaires de la formation professionnelle

Cet article proposant une disposition déjà entrée en vigueur, il a été supprimé par l'Assemblée nationale.

I - Le dispositif proposé

Cet article modifiait l'article L. 6342-3 du travail pour prévoir la prise en charge par l'opérateur de compétences (OPCO) des cotisations de sécurité sociale d'un stagiaire de la formation professionnelle dès lors que le financement de l'action de formation incombe à l'OPCO.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cette disposition est déjà entrée en vigueur puisqu'elle a été adoptée dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 107 ( * ) . Elle a donc été opportunément supprimée en commission à l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

III - La position de la commission

La commission a confirmé la suppression de cet article.

Article 10 bis
Rapport au Parlement évaluant les possibilités d'adaptation
des règles du dialogue social afin de mieux y associer
les salariés en parcours d'insertion

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la remise dans un délai de douze mois d'un rapport au Parlement afin d'évaluer les possibilités d'adaptation des règles du dialogue social afin de mieux y associer les salariés en parcours d'insertion.

La commission a supprimé cet article.

I - Une demande de rapport inspirée par le Pacte d'ambition pour l'IAE

A. Le cadre juridique du dialogue social limite la participation des salariés en insertion

Dans sa mesure n° 6, le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique relève que le cadre juridique du dialogue social limite la mobilisation au sein de l'entreprise des salariés en parcours d'insertion.

En particulier, alors que la durée moyenne des parcours d'insertion serait de onze mois, la condition d'ancienneté dans l'entreprise pour être éligible dans le cadre des élections professionnelles est d'un an 108 ( * ) . En conséquence, l'application du droit commun des élections professionnelles dans les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) « réduit de manière significative le nombre de candidats au mandat de représentant du personnel et ne permet pas l'organisation normale des opérations électorales » 109 ( * ) . En outre, même lorsque des salariés remplissant la condition d'ancienneté sont élus, ils ne peuvent en pratique assurer leur mandat que pendant quelques mois, la durée du parcours d'insertion étant normalement limitée à vingt-quatre mois 110 ( * ) .

S'agissant de la condition d'ancienneté pour l'éligibilité, l'inspecteur du travail peut , après avoir consulté les organisations syndicales représentatives dans l'entreprise, autoriser des dérogations « lorsque l'application de ces dispositions conduirait à une réduction du nombre des candidats qui ne permettrait pas l'organisation normale des opérations électorales » 111 ( * ) . Ainsi, une SIAE a pu obtenir une dérogation afin que soient éligibles les électeurs travaillant dans l'entreprise depuis au moins huit mois 112 ( * ) .

Dès lors, le Pacte d'ambition envisage deux voies d'adaptation du cadre du dialogue social :

- une voie législative : il s'agirait d'inscrire, à l'article L. 2314-19 du code du travail, que la condition d'ancienneté pour être éligible aux élections professionnelles est ramenée à trois mois pour les personnes en parcours d'insertion travaillant dans une SIAE ;

- une voie administrative consistant à faciliter l'obtention de dérogations pour les SIAE en raison de la durée limitée par nature des parcours d'insertion.

B. Le texte prévoit l'évaluation des voies possibles dans un rapport

Créé par deux amendements identiques adoptés par l'Assemblée nationale en séance publique 113 ( * ) , l'article 10 bis s'inspire de cette recommandation du Pacte sans toutefois trancher entre ces options.

Il prévoit la remise par le Gouvernement, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport évaluant les possibilités d'adaptation des règles du dialogue social afin de mieux y associer les salariés en parcours d'insertion.

II - La position de la commission : un rapport superfétatoire

Développer le dialogue social au sein des SIAE est un objectif légitime et pertinent afin d'impliquer les salariés en insertion dans un processus collectif.

Néanmoins, conformément à la position constante de la commission sur la multiplication des demandes de rapport au sein des textes de loi, le rapporteur propose de supprimer cette disposition. A fortiori , ce sujet ayant déjà été traité par le Pacte d'ambition, un tel rapport serait superfétatoire ; il est désormais attendu du Gouvernement des propositions concrètes afin de favoriser la participation des salariés en insertion.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-39 de suppression de l'article.

La commission a supprimé cet article.

Article 10 ter
Demande de rapport sur une potentielle extension de l'expérimentation territoriale « zéro chômage de longue durée »

Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport par le Gouvernement sur une éventuelle nouvelle extension de l'expérimentation territoriale « zéro chômage de longue durée ». Sur proposition du rapporteur, la commission l'a supprimé.

I - Une demande de rapport sur une nouvelle extension de l'expérimentation « zéro chômage de longue durée »

Le présent article, issu de dix amendements identiques adoptés en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport dont l'objet serait de préciser le nombre de territoires qui pourraient être habilités « dans le cadre de la deuxième étape » de l'expérimentation prévue à l'article 4. Ce rapport devrait être remis dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la proposition de loi.

II - La position de la commission : une demande de rapport prématurée

La prolongation de l'expérimentation « zéro chômage de longue durée » menée depuis 2016 devra faire l'objet d'une évaluation rigoureuse par son comité scientifique avant qu'une nouvelle extension puisse, le cas échéant, être envisagée.

Demander au Gouvernement qu'il remette un rapport sur une telle extension dans les six mois suivant l'adoption de la présente proposition de loi semble donc prématuré. Au demeurant, la présente proposition de loi ne prévoit aucune « deuxième phase ».

Par ailleurs, les demandes de rapport, si elles permettent aux parlementaires d'évoquer des sujets sur lesquels les règles constitutionnelles de recevabilité ne leur permettent pas de déposer d'amendements, ne constituent pas une modalité satisfaisante de légiférer.

Sur proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-25 tendant à supprimer le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 10 quater
Demande de rapport relatif aux spécificités du déploiement
de l'ETCLD dans les outre-mer

Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les spécificités inhérentes au développement de l'expérimentation TZCLD dans les outre-mer. Sur proposition du rapporteur, la commission l'a supprimé.

Le présent article, issu d'un amendement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la remise au Parlement, dans les six mois, par le Gouvernement d'un rapport « visant à étudier les spécificités inhérentes au déploiement de l'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée dans les outre-mer ».

Si une étude des spécificités du déploiement de l'expérimentation dans les territoires ultra-marins pourrait être utile, il semble que ce n'est pas au Gouvernement mais plutôt à l'association qui porte ce projet expérimental de la mener. En outre, la rigueur nécessaire à cette démarche ne semble pas conciliable avec la remise d'un rapport dans les six mois.

Enfin, les demandes de rapport n'apparaissent pas comme une manière satisfaisante de légiférer.

La commission a donc adopté un amendement COM-26 du rapporteur tendant à supprimer cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 11 (supprimé)
Gage financier

Cet article visait à assurer les conditions de la recevabilité financière de la proposition de loi. À l'Assemblée nationale, le Gouvernement a levé ce gage financier.

I - Le dispositif proposé

L'article 11 visait à assurer les conditions de la recevabilité financière de la proposition de loi en recourant au gage traditionnel par les droits de consommation sur le tabac.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression à l'initiative du Gouvernement afin de lever le gage financier.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

III - La position de la commission

La commission a confirmé la suppression de cet article.


* 63 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - Article 52.

* 64 Cf. rapport Sénat n° 609 du 27 juin 2018, tome I (2017-2018), commentaire de l'article 29 du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 65 L'assiette de la contribution est la même que celle des cotisations sociales, avec un plafond de quatre fois le montant du plafond de la sécurité sociale.

* 66 Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, annexe A, articles 50-2 à 50-15.

* 67 Ce taux est défini comme la moyenne des médianes des taux de séparation de l'ensemble des entreprises de chaque secteur, pondéré par un taux de masse salariale.

* 68 Arrêté du 27 novembre 2019 relatif aux secteurs d'activité et aux employeurs entrant dans le champ d'application du bonus-malus.

* 69 Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* 70 Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* 71 Les allègements généraux diminuent ensuite progressivement jusqu'à s'annuler à 1,6 SMIC.

* 72 Pour un développement plus détaillé, voir le rapport Sénat n° 104 du 6 novembre 2019, tome II (2019-2020), commentaire de l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

* 73 Selon la taille de l'entreprise, s'applique en matière de cotisations AT-MP une tarification collective (entreprises de moins de 20 salariés), une tarification mixte (entreprises de 20 à 150 salariés) ou une tarification propre à chaque entreprise calculée en tenant compte du coût des maladies professionnelles ou accidents du travail effectivement survenus dans l'entreprise (entreprises de 150 salariés et plus) (art. D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale).

* 74 Cf. rapport Sénat n° 153 du 27 novembre 2019 (2019-2020) sur l'article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 (nouvelle lecture).

* 75 Décision n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019.

* 76 Associations et entreprises déclarées pour l'exercice des activités concernant la garde d'enfants ou l'assistance aux personnes âgées ou handicapées ; centres communaux ou intercommunaux d'action sociale ; organismes habilités au titre de l'aide sociale ou ayant passé convention avec un organisme de sécurité sociale.

* 77 Art. L. 5553-11 du code des transports.

* 78 Cf. rapport Sénat n° 609 du 27 juin 2018, tome I (2017-2018), commentaire de l'article 29 du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 79 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 80 Décret n° 2019-796 du 26 juillet 2019 relatif aux nouveaux droits à indemnisation, à diverses mesures relatives aux travailleurs privés d'emploi et à l'expérimentation d'un journal de la recherche d'emploi.

* 81 Arrêté du 16 octobre 2019 portant désignation des régions soumises à l'expérimentation territoriale visant à l'amélioration de l'accompagnement des demandeurs d'emploi.

* 82 Cette mesure figure également à l'article 4 du projet de loi n° 2412 ratifiant diverses ordonnances prévues par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et portant diverses mesures d'ordre social déposé à l'Assemblée nationale le 13 novembre 2019.

* 83 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 84 Projet de loi n° 2412 ratifiant diverses ordonnances prévues par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et portant diverses mesures d'ordre social déposé à l'Assemblée nationale le 13 novembre 2019.

* 85 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 86 Loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail.

* 87 Ordonnance n° 2015-380 du 2 avril 2015 relative au portage salarial.

* 88 Art. L. 1254-3 du code du travail.

* 89 Art. L. 1254-5 du code du travail.

* 90 Accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail.

* 91 Livre blanc « Le portage salarial, une solution pour l'emploi », PEPS, 2020.

* 92 Art. L. 6325-1 du code du travail.

* 93 Art. L. 6314-1 du code du travail.

* 94 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - Article 28.

* 95 Décret n° 2018-1263 du 26 décembre 2018 relatif à l'expérimentation étendant le contrat de professionnalisation à l'acquisition de compétences définies par l'employeur et l'opérateur de compétences.

* 96 Cf. Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique, mesure n° 4.

* 97 Décret n° 2011-524 du 16 mai 2011 relatif à l'aide à l'embauche des demandeurs d'emploi de quarante-cinq ans et plus en contrat de professionnalisation.

* 98 Instruction Pôle emploi n° 2019-29 du 10 octobre 2019 relative à l'aide individuelle à la formation.

* 99 Aux termes de l'article L. 1253-1 du code du travail, les groupements d'employeurs qui organisent des parcours d'insertion et de qualification pour les salariés rencontrant des difficultés d'insertion qu'ils mettent à la disposition de leurs membres peuvent être reconnus comme des GEIQ.

* 100 Décret n° 2020-1122 du 10 septembre 2020 relatif aux parcours d'insertion au sein des groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification.

* 101 Décret n° 2020-1084 du 24 août 2020 relatif à l'aide aux employeurs de salariés bénéficiaires d'un contrat de professionnalisation prévue à l'article 76 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 102 Art. L. 6325-23 du code du travail.

* 103 Amendements de Sylvain Maillard (La République en Marche) et du Gouvernement.

* 104 Convention collective de branche du 22 mars 2017 - Article 2.

* 105 Rapport d'information n° 749 (2018-2019) de Mme Monique Lubin et M. René-Paul Savary, fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, déposé le 26 septembre 2019.

* 106 DARES Résultats n° 2020-016, mai 2020.

* 107 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 - Article 75.

* 108 Art. L. 2314-19 du code du travail.

* 109 Cf. Pacte d'ambition pour l'IAE, mesure n° 6.

* 110 La durée du mandat des élus du personnel au comité social et économique (CSE) est en principe de quatre ans. Elle peut être réduite à deux ans par accord de branche ou par accord d'entreprise.

* 111 Art. L. 2314-25 du code du travail.

* 112 Cf. Pacte d'ambition pour l'IAE.

* 113 Amendements des députés Claire Pitollat (La République en Marche) et Stéphane Viry (Les Républicains).

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