TITRE III
L'URBANISME ET LE LOGEMENT

Articles 15 à 26

Ces articles ont été délégués au fond à la commission des affaires économiques.

Voir le rapport pour avis n° 720 (2020-2021) de Dominique Estrosi Sassone.

Article 27
Biens sans maître et biens en état manifeste d'abandon

Cet article prévoit de modifier ponctuellement les dispositions applicables aux régimes des biens sans maître et des biens en état manifeste d'abandon.

Souscrivant à ces objectifs, la commission des lois a substitué aux dispositions de cet article relatives aux biens en état manifeste d'abandon les dispositions de la proposition de loi déposée par le groupe Rassemblement démocratique social Européen (RDSE) et très largement adoptée par le Sénat le 14 avril dernier avec un avis favorable du Gouvernement.

Elle regrette, cependant, de ne pas pouvoir élargir le raccourcissement des délais proposé pour la reconnaissance des biens sans maître, en application de l'article 40 de la Constitution.

La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

1. Les biens en état manifeste d'abandon

Le présent article 27 tend à apporter des modifications ciblées à la procédure de « déclaration de parcelle en état manifeste d'abandon » prévue par le code général des collectivités territoriales (CGCT). Elle permet à une commune de contraindre un propriétaire à remédier à l'état d'abandon de son immeuble ou, à défaut, de procéder à l'expropriation de celui-ci suivant une procédure simplifiée.

La commission des lois a adopté les amendements identiques COM 1093, COM 252 et COM 934, dont le premier à l'initiative des rapporteurs, qui tendent à substituer aux dispositions de l'article 27 relatives aux biens en état manifeste d'abandon les dispositions de la proposition de loi déposée par le groupe Rassemblement démocratique social Européen (RDSE) et très largement adoptée par le Sénat le 14 avril dernier avec un avis favorable du Gouvernement 122 ( * ) .

La proposition de loi adoptée par le Sénat ajoute aux dispositions proposées la possibilité, pour les communes, de conduire la procédure de reconnaissance d'état manifeste d'abandon en faveur d'un établissement public de coopération intercommunale ainsi que diverses précisions rédactionnelles. La description détaillée du droit applicable à cette procédure ainsi que les modifications proposées sont détaillées dans le rapport n° 515 (2020-2021) de M. François Bonhomme, déposé le 7 avril 2021 123 ( * ) .

2. Les biens sans maître

2.1. Le droit existant

La procédure d'acquisition des biens sans maître prévue aux articles L. 1123-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) est une des procédures exorbitantes permettant aux communes ou à d'autres personnes morales d'accéder à la propriété en dehors de toute cession à titre onéreux. À ce titre, les communes peuvent également bénéficier de dons et legs dans le cadre d'une procédure prévue par le CGCT et acquérir les biens reconnus en état d'abandon manifeste ( cf. supra ).

Cette procédure tend, d'une part, à présumer « sans maître » certains immeubles avant de définir les personnes qui en sont propriétaire de droit ou après avoir mis en oeuvre certaines formalités.

Cette présomption est irréfragable pour les biens visés au 1° de l'article L. 1123-1 du CG3P qui font partie d'une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s'est présenté. Leur propriété est reconnue de plein droit aux communes sur le territoire de laquelle ils se situent, en application de l'article 713 du code civil 124 ( * ) . Toutefois, cet article prévoit la possibilité, pour la commune, de renoncer à ce droit au profit de l'EPCI qui peut, à son tour refuser de l'exercer au profit, notamment, de l'État.

La présomption d'absence de propriétaire est simple pour les biens visés aux 2° et 3° de l'article L. 1123-1 précité. Il s'agit, respectivement, des biens bâtis et non-bâtis pour lesquels les impôts fonciers n'ont pas été acquittés ou acquittés par des tiers depuis plus de trois ans.

La prescription est simple car ces biens sont réputés sans maître sans préjudice des règles de droit civil relatives à la prescription.

À ce titre, l'article L. 2222-20 du CG3P prévoit une action en revendication pour le propriétaire privé de son bien lorsque celui-ci est visé au 2° de l'article L. 1123-1 et dont la propriété a été transférée en application de l'article L. 1123-3 du CG3P.

Caractère simple de la présomption de propriété
à l'occasion du transfert prévu par les articles L. 1123-3
du code général de la propriété des personnes publiques

En vertu de l'article 2227 du code civil, le droit de propriété est imprescriptible et ne s'éteint pas par le non-usage. L'action en revendication d'un bien par son propriétaire est elle aussi imprescriptible (Cass, 3 ème civ, 5 juin 2002, pourvoi n° 00-16.177).

Cette imprescriptibilité peut entraîner d'importantes difficultés lorsque le bien est laissé à l'abandon par son propriétaire.

Pour remédier à cette problématique, le législateur a prévu, aux articles L.1123-3 et suivants du CG3P, lorsque le bien est bien dépourvu de propriétaire connu, une procédure permettant l'attribution de la propriété dudit bien à une personne publique.

Elle se fonde sur une fiction juridique, qui repose sur l'hypothèse de l'absence de propriétaire existant. Ainsi, l'immeuble est simplement « présumé sans maître » (article L. 1123-3 du code général de la propriété des personnes publiques) avant son incorporation au domaine de la personne publique concernée.

Or, cette hypothèse peut s'avérer fausse, l'absence de propriétaire connu ne signifiant pas nécessairement que le bien soit dépourvu de propriétaire.

En outre, cette procédure est un mode originaire d'appropriation, dans le sens où celui qui acquiert la propriété n'est pas l'ayant-cause d'un précédent propriétaire.

A cet égard, elle ne crée pas une chaîne translative de propriété entre deux propriétaires connus et successifs, comme par exemple en matière de vente ou d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Il s'ensuit que l'attribution de la propriété de l'immeuble à la personne publique par la mise en oeuvre de la procédure des biens sans maître n'opère pas transfert de la propriété du propriétaire inconnu vers la personne publique et n'éteint pas le droit de propriété du premier au profit de la seconde.

Dès lors, pour assurer le respect du droit de propriété protégé constitutionnellement, le législateur a ménagé les droits du propriétaire resté jusqu'alors inconnu : il a imposé une publicité de la mesure envisagée, prévu un délai permettant aux propriétaires éventuels de se faire connaître avant l'attribution de leur bien à une personne publique et instauré une procédure spécifique de restitution du bien.

L'ensemble de ce régime a pour fonction de régler les litiges nés de deux prétentions concurrentes à la propriété : celle de l'entité publique devenue propriétaire par l'effet de la loi et celle du propriétaire qui se manifesterait postérieurement à l'attribution du bien à cette entité publique.

Source : contribution écrite de la direction des affaires civiles
et du sceau (DACS) du ministère de la justice.

2.2. L'apport du projet de loi

L'article 27 tend à ramener à dix ans le délai prévu au 1° de l'article L. 1123-1 précité pour les biens situés dans le périmètre d'une grande opération d'urbanisme (GOU) ou celui d'une opération de revitalisation du territoire (ORT).

Le choix de ce délai raccourci tient compte du fait que l'article 780 du code civil prévoit, depuis la réforme du droit des successions par la loi du 23 juin 2006, entrée en vigueur le 1 er janvier 2007, que les héritiers ne disposent plus que d'un délai de dix ans pour exercer leur option successorale, contre trente ans auparavant.

Toutefois, comme le relève l'étude d'impact, « l'article 780 du code civil prévoit par ailleurs trois cas dans lesquels la prescription ne court pas :

« - contre l'héritier dont les biens héréditaires sont laissés en jouissance au conjoint survivant, le délai ne commence qu'à l'ouverture de la succession de ce dernier ;

« - contre l'héritier subséquent d'un héritier dont l'acceptation est annulée, le délai ne commence qu'à compter de la décision définitive constatant cette nullité ;

« - tant que le successible a des motifs légitimes d'ignorer la naissance de son droit, notamment l'ouverture de la succession s'il ignorait le décès.

Un héritier peut donc revendiquer la succession plus de 10 ans après le décès » 125 ( * ) .

Afin de garantir le droit de propriété des personnes concernées par cette situation, le projet de loi prévoit, d'une part, de leur ouvrir l'accès à la procédure de restitution prévue à l'article L. 2222-20 du CG3P précitée et, d'autre part, de limiter le champ de ces dispositions aux seuls périmètres des GOU et ORT. Cette dernière limitation permettrait que l'atteinte à leur droit de propriété soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant, sans préjudice de la restitution ultérieure de leur bien ou de leur indemnisation si la restitution n'est pas possible.

La mise en oeuvre de la procédure de restitution serait réservée aux biens se situant sur le périmètre d'une ORT ou d'une GOU et qui aurait été réputés sans maître avant l'expiration du délai de droit commun de trente ans prévu pour les autres biens au 1° de l'article L. 1123-1.

Par ailleurs, le projet de loi apporte une correction aux dispositions relatives à cette procédure de restitution en l'ouvrant aux biens immeubles non-bâtis visés au 3° de l'article L. 1123-1 et plus seulement aux immeubles bâtis visés au 2° de ce même article. Cette différence de traitement semble résulter d'un oubli et non de la volonté délibérée du législateur d'établir deux régimes distincts.

3. La position de la commission

La commission des lois est favorable à l'assouplissement proposé par l'article 27 du projet de loi relatif aux biens sans maître. Ses rapporteurs auraient d'ailleurs souhaité faire du délai de dix ans le délai de droit commun prévu au 1° de l'article 1123-1 du CG3P.

Or, comme le relève à juste titre le Conseil supérieur du notariat « abaisser à 10 ans le délai permettant de qualifier un bien de bien sans maitre et d'en faire le délai de droit commun prévu à l'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques ne peut être envisagé que, si passé ce délai de 10 ans - qui correspond d'ailleurs au délai pour les héritiers à exercer leur option successorale -, il demeure possible pour les héritiers de revendiquer le bien 126 ( * ) .

Il conviendrait donc de maintenir les dispositions visées à l'article L. 2222-20 du CG3P, à savoir la restitution du bien ou le versement d'une indemnisation dans l'hypothèse où le propriétaire ou ses ayants-droits, revendiquerait la propriété des immeubles litigieux dans le délai de 30 ans à compter du décès » 127 ( * ) .

Ainsi, le passage à dix ans pour l'ensemble des biens nécessiterait également de généraliser le dispositif de restitution prévu à l'article L. 2222-20 du CG3P pour ne pas priver les propriétaires de leurs biens alors que le droit des successions leur permettrait encore de les revendiquer. Un tel dispositif est d'ailleurs prévu par le présent article pour les cas où l'abaissement est prévu ( Cf. supra ). L'absence de telles dispositions porterait une atteinte manifestement disproportionnée au droit de propriété notamment garanti par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et par l'article 1 er du protocole n° 1 à la convention européenne des droits de l'homme.

Or, la mise en place du dispositif de restitution précité conduirait les communes ou les autorités ayant bénéficié du transfert de propriété à indemniser, le cas échéant, les propriétaires légitimes se manifestant après le transfert de propriété dans tous les cas où la restitution du bien n'est pas possible (récolement de la parcelle, constructions nouvelles...). Une telle mesure induirait donc une charge pour les collectivités concernées. Seul le Gouvernement peut donc introduire de telles dispositions dans la loi, en application de l'article 40 de la Constitution. S'ils ne peuvent, eux-mêmes, être à l'origine de cette initiative, les rapporteurs de la commission des lois appellent donc le Gouvernement à ce qu'il entreprenne une telle démarche.

La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

Articles 27 bis, 27 ter et 27 quater (nouveaux)
Régime applicable aux chemins ruraux

Ces trois articles ont été introduits, par la commission des lois, à travers l'adoption des amendements COM-554, COM-556 et COM-555 de Philippe Bonnecarrère. Ils reprennent certaines dispositions de la proposition de loi visant à renforcer la protection des chemins ruraux adoptée par le Sénat en 2015 128 ( * ) à l'unanimité et qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Certaines des dispositions de ces trois articles reprennent ou complètent les dispositions de l'article 57 ter du projet de loi dit « Climat et résilience » actuellement examiné par le Parlement 129 ( * ) .

1. La suspension de la prescription acquisitive lors du recensement des chemins ruraux par les communes

L'article 27 bis tend à reprendre les articles 1 er et 2 d'une proposition de loi adoptée 2015 et vise à attribuer un délai de deux ans aux communes pour recenser les chemins ruraux sis sur leurs territoires. Pendant cette période, le délai de prescription acquisitive d'éventuels possesseurs privés serait suspendu . En effet, les chemins ruraux appartiennent au domaine privé des collectivités et peuvent, donc, faire l'objet de l'usucapion prévue à l'article 2258 du code civil.

L'article 27 bis fixe également un gel généralisé de la prescription acquisitive sur les parcelles comportant un ou plusieurs chemins ruraux pendant deux ans à compter de la publication de la présente loi.

2. L'adaptation du régime d'échange des parcelles agricoles comprenant des chemins ruraux

L'article 23 ter reprend les dispositions de la proposition de loi précitée permettant d'adapter le régime d'échange des parcelles agricoles afin de garantir la continuité des chemins ruraux. Sa rédaction tient compte des modifications apportées par le Sénat dans la version qu'il vient d'adopter à l'article 57 ter du projet de loi « Climat ». Cet article prévoit l'obligation de préserver les caractéristiques initiales d'un chemin s'il doit être remplacé à l'occasion d'un échange et l'absence de perception de droits par le Trésor si un échange de terrain conduit à rétablir la continuité d'un chemin rural. La perte de recettes induite par ces dernières dispositions est gagée afin de garantir leur recevabilité financière.

3. Prise en compte des chemins recensés dans le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée

L'article 27 quater reprend les dispositions de l'article 1 bis de la proposition de loi précitée. Il tire les conséquences du recensement prévu par l'article 27 ter en prévoyant une prise en compte des chemins recensés dans le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée.

La commission a adopté les articles 27 bis , 27 ter et 27 quater ainsi rédigés .

Articles 28 et 28 bis

Ces articles ont été délégués au fond à la commission des affaires économiques.

Voir le rapport pour avis n° 720 (2020-2021) de Dominique Estrosi Sassone.

Article 29
Assistance des départements aux communautés de communes
pour l'élaboration de leur programme local de l'habitat

Cet article tend à ouvrir aux conseils départementaux la possibilité de conventionner avec des communautés de communes ne disposant pas de moyens suffisants pour leur offrir une assistance technique dans l'élaboration de leur programme local de l'habitat.

La commission des lois est favorable à cette disposition et a adopté l'article sans modification.

L'article 29 du projet de loi tend à introduire un nouvel article L. 302-2-1 au sein du code de la construction et de l'habitation afin de permettre aux départements de mettre à disposition des communautés de commune qui ne bénéficient pas de moyens suffisants pour élaborer leur programme local de l'habitat (PLH) une assistance technique dans des conditions déterminées par une convention .

Ces dispositions sont justifiées dans l'étude d'impact par le fait qu' « il ressort des dernières enquêtes réalisées au 1 er janvier 2020, que parmi les 659 EPCI à fiscalité propre qui ne se sont pas dotés d'un PLH (que l'élaboration soit facultative ou obligatoire), figurent 645 CC [communautés de communes]. En outre, parmi les 359 EPCI à fiscalité propre pour lesquels l'adoption d'un PLH est une obligation légale, 38 ne l'ont pas adopté, dont 24 CC .

« Il ressort ainsi de la lecture de ces données que les principaux freins à l'élaboration des PLH se situent au niveau des CC. On peut en effet considérer que l'adoption d'un PLH nécessite de pouvoir disposer de moyens humains et techniques pouvant assurer le suivi de l'élaboration de ce document » .

L'avis du Conseil d'État précise, toutefois, que « le projet de loi permet aux départements de faire bénéficier les communautés de communes d'une assistance technique en vue de leur élaboration et estime que le projet ne peut, toutefois, sans contrevenir au droit communautaire de la concurrence, prévoir que ces prestations pourront être rendues à titre gratuit. Il recommande, en conséquence, de supprimer cette possibilité. »

Les rapporteurs relèvent, en premier temps, que l'article 29 prévoit que l'assistance technique sera délivrée par le département dans les conditions prévues par une convention, ce qui n'exclut pas nécessairement une participation financière de la communauté de commune.

Ils relèvent, dans un second temps, que l'article 29 ne fait que décliner, en matière de PLH, les dispositions semblables de l'article L. 232-1-1 du CGCT qui permettent déjà aux départements d'apporter une assistance technique à des communes ou des EPCI ne disposant pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences « dans le domaine de l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des milieux aquatiques, de la prévention des inondations, de la voirie, de la mobilité, de l'aménagement et de l'habitat » . Or, aucun recours ne semble, à l'heure actuelle, avoir mis en cause l'inconventionalité de cet article.

La commission des lois est donc favorable à ce dispositif qui permet une aide volontaire des départements envers les EPCI les moins robustes dans le but de satisfaire un objectif d'intérêt général. À ce titre, elle a adopté l'amendement COM-851 du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain permettant aux départements de faire bénéficier l'ensemble des EPCI de cette aide et non les seules communautés de communes afin de prévoir les cas où un EPCI ne relevant pas de cette catégorie ne bénéficierait pas de moyens suffisants pour élaborer son PLH.

La commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

Articles 30 à 30 quater

Ces articles ont été délégués au fond à la commission des affaires économiques.

Voir le rapport pour avis n° 720 (2020-2021) de Dominique Estrosi Sassone.


* 122 Proposition de loi n° 97 (2020-2021) visant à moderniser et faciliter la procédure d'expropriation de biens en état d'abandon manifeste.

* 123 Rapport disponible via lien suivant : https://www.senat.fr/rap/l20-515/l20-515.html

* 124 L'article L. 1123-2 du CG3P renvoie à l'article 713 du code civil pour définir les règles relatives à la propriété des biens mentionnés au 1° de l'article L. 1132-1 du même code.

* 125 Étude d'impact, page 246.

* 126 Comme indiqué supra, l'article 780 du code civil prévoit les cas dans lesquels le délai de 10 ans peut être prorogé.

* 127 Contribution écrite.

* 128 Texte n° 77 (2014-2015) adopté par le Sénat le 12 mars 2015 visant à renforcer la protection des chemins ruraux.

* 129 Texte n° 551 (2020-2021) adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

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