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Proposition de résolution Efficacité énergétique dans l'Union européenne

19 juin 1996 : Efficacité énergétique dans l'Union européenne ( rapport )

 

Rapport n° 443 (1995-1996) de M. Henri REVOL, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 juin 1996

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N° 443

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juin 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Jacques OUDIN sur la proposition de décision du Conseil concernant un programme pluriannuel en vue de la promotion de l'efficacité énergétique dans l'Union européenne -SAVE II-(n°E-511),

Par M. Henri REVOL,

Sénateur.

1 Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Mme Danièle Pourtaud, MM. Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 194 (1995-1996).

Union européenne.

Mesdames, Messieurs,

Votre commission a été saisie d'une proposition de résolution, présentée par M. Jacques Oudin en janvier 1996, sur la proposition de décision du Conseil concernant un programme pluriannuel en vue de la promotion de l'efficacité énergétique dans l'Union européenne - SAVE II (n°E-511).

Rappelons qu'auparavant, une proposition de résolution avait été adoptée par l'Assemblée nationale, en novembre 1995, à l'initiative de M. Robert Pandraud. Ces deux propositions de résolution expriment des réserves sur les projets préparés par la Commission.

La proposition de décision du Conseil n° E-511 a, depuis lors, été soumise à l'examen du Conseil des ministres qui, réuni à Bruxelles le 7 mai 1996, a arrêté une position commune.

Ce texte relevant de la procédure de codécision doit désormais être examiné par le Parlement européen.

Votre commission des Affaires économiques a souhaité prendre Part au débat sur le programme SAVE. Votre rapporteur avait, dès le 7 mai 1996, informé votre commission de l'évolution de ce dossier au niveau communautaire. En effet, l'examen de ce programme relatif à l'énergie et à la préservation de l'environnement permet de constater que l'ambition de la commission européenne n'est pas à la mesure des moyens de la Communauté.

Le projet de décision du Conseil n° E-511 doit permettre de réaliser des avancées dans les domaines :

- des actions d'étiquetage et de normalisation des équipements utilisant de l'énergie ;

- des actions pilotes exécutées par des réseaux ;

- des actions pilotes ciblées ;

- de la diffusion de l'information sur la consommation d'énergie.

Après avoir rappelé le processus de reconduction du programme SAVE I, votre commission estime souhaitable de faire part de ses réserves quant à certaines des orientations de SAVE II.

I. LE PROCESSUS DE RECONDUCTION DU PROGRAMME SAVE

La proposition n° E-510 tend à proroger le programme SAVE relatif à la promotion de l'activité énergétique. Elle vise, en outre, à en accroître substantiellement les moyens et le champ d'intervention.

A. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Le programme SAVE I, qui avait pour but de promouvoir l'efficacité énergétique dans l'Union européenne et de stabiliser les émissions d'oxyde de carbone au niveau de 1990, s'est déroulé du 29 octobre 1991 au 31 décembre 1995.

Doté de 35 millions d'écus, le programme SAVE I a consisté à conduire des actions en matière de législation et de normalisation, des projets pilotes, un programme d'information et des actions coopératives avec d'autres programmes énergétiques.

Les cinq directives qui ont été édictées, dans le cadre du programme SAVE portent sur des sujets étroits qui donnent un caractère très pointilliste à la législation européenne en la matière. Il s'agit :

- de la directive du Conseil 92/42/CEE sur les exigences en matière d'efficacité des nouvelles chaudières à eau chaude fonctionnant au combustible gazeux ou liquide ;

- de la directive du Conseil 92/75/CEE sur l'indication par étiquetage et information normalisée du produit. de la consommation d'énergie et autres ressources des appareils ménagers ;

- de la directive du Conseil 93/76/CEE sur la limitation des émissions de dioxyde de carbone en améliorant l'efficacité énergétique

(SAVE) ;

- de la directive de la commission 94/2/CEE mettant en oeuvre la directive du Conseil 92/75/ concernant l'étiquetage énergétique des réfrigérateurs, congélateurs électriques domestiques et leurs combinaisons ;

- de la directive du Parlement européen et du Conseil sur les exigences en matière d'efficacité énergétique des congélateurs, réfrigérateurs électriques domestiques et leurs combinaisons.

Votre commission des Affaires économiques considère que les efforts déployés pour étendre la législation européenne auraient pu s'inspirer davantage du principe de subsidiarité.

Elle observe que la commission européenne, chargée d'élaborer un rapport, prévu par l'article 7 de la décision n° 91-565/CEE qui a institué le programme SAVE I, a produit un document très sommaire qui propose de reconduire le programme SAVE et de le modifier, sans en donner les résultats précis.

Elle considère que les éléments communiqués par la commission, sous le titre « Les leçons de SAVE I », reproduits dans l'encadré ci-après, ne permettent pas de connaître la répartition des 35 millions d'écus qu'a coûté Save I, entre les diverses actions, ni la consommation des crédits, ni même les résultats tangibles auxquels leur utilisation a permis d'aboutir.

LES LEÇONS DE SAVE I

(1) Législation et normalisation

L'expérience de SAVE dans le domaine des actions administratives a été moins positive que prévu. Le programme a coïncidé avec l'instauration du principe de subsidiarité ; bien qu'il soit reconnu que ce principe est particulièrement utile pour les actions en matière d'efficacité énergétique, qui sont d'autant plus fructueuses qu'elles sont plus proches du consommateur, l'effet sur le train de mesures administratives annoncées dans SAVE I a été considérable. Il apparaît que la seule approche envisageable consiste à n'élaborer de mesures que dans les domaines où la Communauté possède une compétence reconnue. L'exemple type est celui des biens marchands qui ont déjà fait l'objet de nombreux travaux dans le cadre de SAVE I. En effet, en l'absence d'un article spécifiquement consacré à l'énergie dans le traité de Maastricht, il n'existe pas de base juridique pour légiférer en matière d'énergie. C'est pourquoi, les initiatives législatives dans le cadre de SAVE II doivent se concentrer sur les domaines où les actions individuelles des Etats membres pourraient porter préjudice à l'une des politiques essentielles de la Communauté, telle que l'établissement du marché intérieur. Bien que la tendance actuelle soit défavorable à l'établissement de nouvelles mesures législatives générales en matière d'efficacité énergétique, la Commission assure naturellement une surveillance constante de la situation et présentera de telles mesures si elle les juge efficaces, nécessaires et opportunes.

(2) Projets pilotes

Les projets pilotes visaient à renforcer les infrastructures propices à l'efficacité énergétique dans les Etats membres et à aider ces derniers à introduire les actions législatives proposées dans SAVE I. en fait, un nombre élevé de projets individuels ont vu le jour (plus de 200), ce qui constitua une lourde charge administrative pour les gestionnaires de SAVE et restreignit d'autant les projets coopératifs ainsi que la diffusion des résultats, source importante de « valeur ajoutée ». Des mesures ont été prises pour remédier à ce problème pendant la quatrième année du programme et SAVE II devra accorder plus d'importance à l'entraide entre les États membres, sous forme d'échange d'expériences dans la mise en oeuvre de diverses options politiques.

(3) Programme d'information

Un vaste programme d'information a démarré en 1993, reposant sur le réseau ENR (qui regroupe des organismes des États membres traitant de l'efficacité énergétique). Cette action a été très fructueuse et illustre tout l'intérêt de la subsidiarité. Jusqu'ici, l'ENR présentait annuellement son programme d'information pour discussion avec la Commission. Peut-être serait-il plus approprié d'élaborer une stratégie de l'information au sein du Comité SAVE et d'assurer, le cas échéant, la participation de divers réseaux d'information à certains volets de cette stratégie. Cela ne ferait qu'accroître la « valeur ajoutée » du soutien accordé par la Communauté.

(4) Actions coopératives avec d'autres programmes énergétiques

La gestion de SAVE a fait apparaître bien des dénominateurs communs entre les actions relevant de ce programme et celles d'autres programmes dans le domaine de l'énergie. C'est ainsi que s'établit une coopération entre SAVE et THERME en matière de financement par les tiers (nouveau mécanisme de financement qui peut être utilisé soit pour accélérer les investissements dans l'usage rationnel de l'énergie, soit pour stimuler l'innovation technologique). Ce type d'action sera développé dans SAVE II, de manière cependant à toujours tenir compte du fait que l'objectif premier de THERMIE est d'assurer la pénétration du marché par des technologies énergétiques nouvelles, tandis que SAVE est axé sur la promotion d'instruments politiques. Le programme SYNERGY et le programme de gestion énergétique régionale et urbaine s'intégreront désormais à cette initiative commune de financement par les tiers. D'autres domaines de coopération, tels que l'enseignement et la formation, la gestion, le ciblage et la surveillance de la demande existent bien entendu et seront élargis pendant la durée du programme SAVE II.

Il convient, peut-être, de noter qu'à la différence des travaux de recherche des programmes JOULE et THERMIE, qui visent à l'élaboration et à la démonstration de technologies énergétiques et de mécanismes de propagation contribuant à la pénétration de ces technologies sur le marché, SAVE et SYNERGY sont neutres du point de vue technologique. Cependant, tous ces programmes font appel aux mêmes outils pour transmettre leur message : conférences, séminaires, ateliers, brochures et autres supports d'information. Un effort doit être fourni pour présenter dans des manifestations particulières des éléments d'un ou plusieurs des trois programmes susmentionnés. Cela n'est pas aussi simple qu'il y paraît, car les participants aux manifestations THERMIE viennent généralement d'autres horizons du secteur de l'efficacité énergétique que l'assistance des manifestations SAVE.

(Extrait de la proposition de décision du Conseil n° E-511. page 15)

Votre commission regrette que, comme dans d'autres domaines sur lesquels elle a eu récemment à examiner des résolutions sur des propositions de directives, la Commission européenne demande d'engager des réformes d'importance ou d'augmenter les crédits afférents à ses actions sans présenter de bilan réellement éclairant des mesures antérieures.

Tel a été le cas par exemple à l'occasion de l'examen de la proposition d'acte communautaire n° E-510 sur le développement des chemins de fer communautaires1(*) : le bilan très succinct présenté par la commission européenne ne permettait pas de se former une idée claire de l'incidence des dispositions en vigueur.

Aussi, votre commission des Affaires économiques souhaite-t-elle que l'évaluation concrète et précise du résultat des mesures édictées par le Conseil en ce qui concerne le programme SAVE précède leur modification.

B. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION N° 194

Compte tenu de l'importance des projets de la commission européenne, M. Jacques Oudin a rédigé, en janvier 1996, la proposition de résolution n° 194.

Après avoir relevé que les éléments d'appréciation sur le programme SAVE I, ne permettaient pas d'avoir une idée claire sur son efficacité et après avoir noté qu'il existait de nombreux programmes communautaires dont il n'est pas avéré que la coordination soit assurée, M. Jacques Oudin propose trois idées forces, respectivement relatives au lancement d'un audit des actions menées par la communauté dans le domaine de l'énergie, à l'accroissement du budget de SAVE, et à la base juridique du programme.


· Pour un audit global des actions en matière énergétique

Un grand nombre de programmes européens tels que les programmes JOULE, TERMIE, SYNERGY, PACE, VALOREN, sont conduits au niveau européen, aussi la proposition de résolution n° 194 exprime, comme la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, le souhait qu'un audit global des actions menées par la Communauté dans le domaine de l'énergie soit diligente.


· Contre l'accroissement du budget de SAVE

La commission ayant exprimé le voeu que le budget du programme soit quintuplé, de 35 à près de 150 millions d'écus, la proposition de résolution n° 194 s'oppose à une augmentation massive des fonds versés à SAVE.


· Pour le maintien d'une base juridique identique entre SAVE I et SAVE II

Le projet publié par la commission européenne à l'automne 1996 tendant à substituer l'article 130 S du traité CEE à l'article 235 du même traité, la proposition de résolution recommande au Gouvernement d'agir au sein du Conseil afin que l'article 235 soit retenu comme seule base juridique.

C. L'ACCORD POLITIQUE ISSU DU CONSEIL DES MINISTRES DU 7 MAI 1996

Réuni sous présidence italienne, le 7 mai 1996 à Bruxelles, le Conseil des ministres est parvenu à un accord politique sur une position commune.

Le Conseil est parvenu à trois décisions relatives, respectivement, au financement de SAVE II, à son évaluation, à la définition de sa base juridique.


· Des moyens financiers limités à 45 millions d'écus

La proposition initiale de la commission prévoyait d'accroître le montant du budget consacrée à SAVE II de 35 à 150 millions d'écus pour cinq ans. Finalement, le Conseil des ministres a retenu le chiffre de 45 millions d'écus qui permettra une reconduction du programme sur cinq ans.


· Une évaluation au terme de deux années de fonctionnement

Le compromis élaboré le 7 mai prévoit que la décision sera révisée deux ans après son entrée en vigueur, sur la base d'une évaluation détaillée des résultats de SAVE II et des autres programmes européens, dans le domaine de l'énergie.


· Une base juridique : l'article 130 S du Traité

SAVE I a été élaboré sur la base de l'article 235 du Traité qui prévoit une décision unanime du Conseil des ministres.

En revanche, la base juridique de SAVE II serait l'article 1305 du Traité qui relève de la procédure de majorité qualifiée.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des Affaires économiques approuve l'objectif de stabiliser les émissions d'oxyde de carbone d'ici à l'an 2000 et la rationalisation de l'utilisation de l'énergie.

Elle relève cependant que le programme SAVE I n'a pas permis d'atteindre l'objectif fixé en 1986, lequel tendait à améliorer de 20 % l'intensité énergétique de la consommation finale dans l'Union européenne. Elle considère, en conséquence, qu'il convient d'utiliser les fonds publics avec le plus grand discernement, s'agissant d'actions d'une efficacité relativement aléatoire.

A. POUR LA RECONDUCTION DU PROGRAMME SAVE, SOUS RÉSERVE DE SON ÉVALUATION

Votre commission des Affaires économiques a relevé les difficultés qu'elle a rencontrées pour mesurer les résultats du programme SAVE I. Elle regrette que les institutions communautaires n'aient pas procédé à une évaluation précise de ceux-ci et considère qu'une telle évaluation est indispensable dans des délais rapprochés.

S'agissant du budget consacré à SAVE II, votre commission des Affaires économiques estime que les projets de la commission européenne étaient beaucoup trop coûteux, aussi se félicite-t-elle du compromis opéré par le Conseil des ministres, notamment grâce aux représentants de la France.

Elle observe, en effet, que SAVE II a un objectif plus raisonnable qui consiste à améliorer l'intensité énergétique, c'est-à-dire le rapport entre la consommation énergétique finale et le PIB, de 1 % par an d'ici à l'an 2000.

B. POUR UNE AUTRE BASE JURIDIQUE QUE L'ARTICLE 130 S DU TRAITÉ

D'après le compromis politique élaboré le 7 mai dernier, après consultation du service juridique du Conseil, le fondement juridique du programme SAVE II serait l'article 130 S du traité de Rome qui vise notamment la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement. Or, cette référence à l'environnement est contestable dans la mesure où la politique énergétique se distingue, à strictement parler, de celle de l'environnement.

Votre commission des Affaires économiques estime donc souhaitable que l'article 235 du traité précité constitue la base juridique du programme SAVE II. Elle rappelle que cet article prévoit, en outre, que les actions prises pour son application relèvent du Conseil statuant à l'unanimité, au contraire de l'article 130 S.

D'une façon générale, votre commission des Affaires économiques a approuvé l'esprit de la proposition de résolution présentée par M. Jacques Oudin, avant l'intervention du compromis élaboré par le Conseil le 7 mai dernier, en matière budgétaire.

Elle vous propose cependant d'y apporter, outre des amendements rédactionnels, deux modifications de fond.

La première tend à tirer les conséquences du Compromis précité.

La seconde tend à manifester clairement son hostilité au choix de l'article 130 S du Traité comme base juridique du programme SAVE II.

III. EXAMEN EN COMMISSION

Le projet de proposition de résolution n° 194 sur le projet communautaire SAVE II a été examiné au cours de la réunion de la commission tenue le 19 juin 1996. Il a donné lieu à un large échange de vues.

M. Michel Souplet a jugé que les objectifs que s'étaient fixés les pays développés en termes de stabilisation des émissions polluantes ne tenaient pas compte de l'accroissement de ces émissions dans les pays en voie de développement. Il a estimé qu'il aurait été préférable d'envisager de les stabiliser à un niveau inférieur à celui de 1990, afin de compenser les rejets croissants des pays en voie de développement. Il s'est enfin interrogé sur l'accroissement de la consommation des produits fossiles, alors qu'il existe de plus en plus de substituts.

M. Marcel Deneux a estimé que l'entrée des nouveaux membres dans l'Union européenne poserait le problème de l'utilisation de la biomasse, dans la mesure où en l'an 2000, 10 % de l'énergie consommée en Suède serait, par exemple, issu de celle-ci.

Répondant à M. Louis Minetti qui s'était interrogé sur la politique que l'Union européenne pouvait mettre en oeuvre, afin d'aider les pays en voie de développement à diminuer leurs émissions polluantes, votre rapporteur a précisé que le programme SAVE tendait à améliorer l'efficacité énergétique par une utilisation prudente et efficace de l'énergie.

M. Jean-François Le Grand s'est déclaré défavorable à toute distorsion de la concurrence entre les diverses sources énergétiques et il a indiqué que le Conseil de l'Europe avait lancé une étude sur l'harmonisation des différentes sources d'énergie pour favoriser l'harmonisation des diverses normes industrielles.

M. Fernand Tardy s'est, pour sa part, interrogé sur les relations entre les programmes européens et les plans nationaux d'économie d'énergie.

À l'issue du débat, votre commission a adopté sa proposition de résolution.

Votre commission des Affaires économiques vous demande d'adopter la proposition de résolution qu'elle vous soumet.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition d'acte communautaire E-511,

Considérant que la proposition d'acte communautaire E-511 a pour objet de renouveler le programme SAVE I, dont le but est la promotion de efficacité énergétique dans l'Union européenne ;

Considérant que les éléments d'appréciation portés à sa connaissance sur le programme SAVE I ne permettent pas d'avoir une idée claire de son efficacité et que de nombreux programmes communautaires ont fait récemment l'objet de critiques de la part de la Cour des Comptes européenne ;

Considérant que le Conseil des Ministres réuni le 7 mai 1996 a élaboré un accord politique sur sa position commune ;

Considérant qu'il existe de nombreux programmes communautaires en matière énergétique, sans qu'il soit avéré que leur coordination est pleinement assurée ;

Considérant que le budget consacré au programme SAVE II pour la période 1996-2000 serait de 45 millions d'écus ;

Considérant que la commission européenne propose une base juridique relative à la politique de l'environnement, alors que le programme SAVE II n'a pas pour seul objectif la protection de l'environnement ;

s'associe à la demande de la Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale tendant à ce qu'un audit global soit diligente par le Conseil de l'Union européenne sur l'ensemble des actions menées par la Communauté dans le domaine de l'énergie ;

se félicite de la fixation du budget du programme SAVE II à 45 millions d'écus pour la période 1996-2000 ;

regrette que le Gouvernement ait accepté, au sein du Conseil, que la base juridique de la proposition E-511 soit constituée par l'article 130 S du Traité sur l'Union européenne, et non par l'article 235.

* 1 Cf. Rapport présenté par M. Bernard Joly au nom de la commission des Affaires Économiques sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du règlement par M. Nicolas About sur la communication de la commission sur le développement des chemins de fer communautaires. -Application de la directive 91/440/CEE- Nouvelles mesures pour le développement des chemins de fer et sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE relative au développement des chemins de fer communautaires (n° E-510).