II.- OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE
ARTICLE 11 - Ouverture de crédits au titre des comptes d'avances du Trésor : 870 millions de francs
Commentaire : le présent article vise à accroître le montant des crédits du compte d'avances n° 903-54.
Le compte n° 903-54 est le compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes a deux objets :
- Il est l'instrument par lequel l'État avance gratuitement aux collectivités locales le produit de leurs impôts directs. L'État leur verse, en effet, des avances mensuelles appelées "douzièmes" quel que soit par ailleurs le rythme d'encaissement et de mise en recouvrement.
- Il permet, en outre, de garantir aux collectivités locales la perception de l'intégralité du produit voté. En effet, l'État verse intégralement aux collectivités locales le montant du produit résultant des taux adoptés par les assemblées délibérantes, quel que soit par ailleurs le produit effectivement recouvré auprès du contribuable.
Les "douzièmes" sont calculés, pour les cinq premiers mois de l'année, en fonction du produit total voté au titre de l'exercice précédent. L'acompte versé au mois de juin est établi de façon que le montant total des douzièmes versés pendant les six premiers mois de l'année soit égal à la moitié exactement du produit versé pour cette année. Pour les six derniers mois, enfin, le montant des acomptes mensuels représente un douzième du produit voté.
La dépense globale inscrite au compte d'avances est ainsi, en fin d'exercice, rigoureusement égale au total du produit voté par l'ensemble des collectivités locales et groupements de communes à fiscalité propre pour l'exercice considéré.
Le montant des impositions locales devant être supérieur aux estimations initiales, il est logiquement proposé d'accroître le montant des crédits du compte.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
III. AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 12 - Ratification des crédits ouverts par décrets d'avance
Commentaire : conformément aux dispositions de l'article 11-2° de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, cet article vise à ratifier les décrets d'avance du 10 avril et du 26 septembre 1996.
Cet article a pour objet la ratification des décrets d'avance du 10 avril et du 26 septembre 1996, qui ont ouvert un montant total de crédits de 17.731 millions de francs, soit 1,1 % des crédits initiaux nets du budget général.
Leur ratification est demandée en application du 2° de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Celui-ci dispose : "en cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avances pris sur avis du Conseil d'État. La ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 13 - Modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle
Commentaire : cet article modifie la répartition de la redevance télévision.
Le présent article modifie la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle par la loi de finances initiale pour 1996.
La redevance télévision serait, pour 1996, ainsi répartie :
Répartition de la redevance
|
(En millions de francs) |
|||||||
|
1995 |
1996 |
1996 LFR/LFI |
|||||
|
LFI |
LFR(l) |
LFI (2) |
LFR |
Variation |
|||
|
INA |
236,2 |
250,4 |
269,6 |
285,5 |
+ 15,9 |
||
|
La Cinquième |
331,3 |
348,0 |
434,2 |
518,2 |
+ 84 |
||
|
France 2 |
2.549,5 |
2.549,5 |
2.588,8 |
2.588,8 |
0 |
||
|
France 3 |
3.520,5 |
3.388,5 |
3.551,8 |
3.342,7 |
-209,1 |
||
|
ARTE |
382,4 |
447,2 |
611,7 |
667,7 |
+ 56 |
||
|
RFO |
949,8 |
949,8 |
1.001,2 |
1.054,1 |
+ 52,9 |
||
|
Radio France |
2.380,2 |
2.393,4 |
2.117,4 |
2.117,4 |
0 |
||
|
RFI |
104,6 |
127,7 |
168,9 |
169,2 |
+ 0,3 |
||
|
Total |
10.454,5 |
10.454,5 |
10.743,6 |
10.743,6 |
0 |
||
(1) La loi de finances rectificative a modifié la ventilation entre les organismes bénéficiaires sans variation des encaissements prévus pour 1995 : les excédents de l'année 1994 (21,5 millions de francs) ont été entièrement reversés à RFO.
(2) Prévision annuelle
Contrairement aux années précédentes, il ne procède pas à la répartition des excédents de redevance, au demeurant limités, qui s'élèvent à 3,9 millions de francs. L'ajustement de la répartition de la redevance présente toutefois de nombreuses similitudes avec l'exercice de l'an passé.
I - UNE MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DE LA REDEVANCE AU PROFIT DE RADIO-FRANCE OUTRE-MER
A. LES BONS RÉSULTATS D'AUDIENCE DE FRANCE 3 EN 1996...
Comme l'an passé, les bonnes rentrées publicitaires induites par la progression de l'audience de France 3 ont conduit l'État à verser un montant de redevance inférieur à celui prévu par la loi de finances initiale.
Depuis 1993, l'audience de France 3 ne cesse de progresser. En 1995, la part d'audience atteignait 17,6 %, contre 15,7 % en moyenne annuelle en 1994. Pour le premier semestre 1996, son audience s'est toutefois stabilisée à 17,7 %.
Les recettes propres de France 3 ont donc parallèlement progressé. En 1995, les recettes publicitaires ont été fixées par la loi de finances initiale à 880 millions de francs, mais la réalisation a atteint 1 357 millions de francs. La loi de finances initiales pour 1996 a fixé le montant de recettes attendues à 1 025 millions de francs et, au 30 septembre 1996, les recettes réalisées ont atteint 759 millions de francs, soit 72,3 % du total annuel attendu.
Tout porte à croire que les objectifs de recettes publicitaires seront donc atteints, voire dépassés, malgré un retournement de conjoncture Publicitaire au quatrième trimestre 1996.
Lors de l'adoption de son budget rectificatif en septembre 1996, France 3 s'attendait à un excédent de 363 millions de francs de recettes publicitaires, ce qui lui a permis de modifier son budget à hauteur de 163 millions de francs (+3,3 % par rapport au budget initial), ce qui a laissé une marge non utilisée de 200 millions de francs environ.
B ....AUTORISENT UNE DIMINUTION DU REMBOURSEMENT DES EXONÉRATIONS DE REDE VANCE...
Les arrêtés d'annulation des 26 septembre et 13 novembre 1996 des remboursements des exonérations de redevance ont également modifié la répartition des ressources publiques affectées au secteur audiovisuel public, comme suit :
Annulations des remboursements d'exonération de redevance
|
(en millions de francs) |
|||
|
Arrêté du 26 septembre 1996 |
Arrêté du 13 novembre 1996 |
||
|
INA |
0 |
- 17 |
|
|
La Cinquième |
-85,4 |
0 |
|
|
France 2 |
-41,2 |
0 |
|
|
France 3 |
+ 13,6 |
0 |
|
|
SEPT-ARTE |
-41,5 |
- 16,3 |
|
|
RFO |
+ 11 |
0 |
|
|
Radio France |
0 |
-4,7 |
|
|
RFI |
-1,6 |
0 |
|
|
Total |
-14S |
-38 |
|
Au total, 183 millions de francs de crédits ont été annulés sur les chapitre 46-01 des Services généraux du Premier ministre et 43-70 du ministère de la Culture.
Alors que les remboursements d'exonérations de redevance étaient inscrits à hauteur de 1 440,7 millions de francs dans la loi de finances pour 1996, ils ne représenteront en définitive que 1 257,7 millions de francs, soit une diminution d'environ 13 %.
Rappelons que les exonérations de redevance constituent un manque à gagner de 2 655,3 millions de francs pour 1996 pour le secteur public de la communication audiovisuelle.
Le ratio des remboursements sur les exonérations représentera donc 47,36% en 1996.
C.. . .ET UNE REDISTRIBUTION DE LA REDEVANCE DONT PROFITE ESSENTIELLEMENT RFO
Au terme de la modification de la répartition de la redevance et des arrêtés d'annulations de remboursement d'exonération de redevance, une seule chaîne bénéficie, comme en 1995, d'une augmentation de ses ressources publiques. Il s'agit de RFO, à hauteur de 63,9 millions de francs.
Cette dotation vient compenser la baisse des ressources propres de la chaîne, qui résulte de la décision d'aménager le régime de diffusion de la publicité sur les chaînes publiques outre-mer, afin de rendre viables les télévisions locales.
La publicité était présente sur à peu près toutes les fréquences de RFO. La recette nette pour RFO représentait en 1994 une somme de l'ordre de 100 millions de francs (hors parrainage).
Cette ressource a connu un recul important en 1995, suivi d'une nouvelle chute à partir du 1er juillet 1996.
Ces évolutions programmées résultent des décisions gouvernementales en matière de programmes (abandon partiel, puis total de la diffusion des programmes de TF1 par RFO) et de l'interdiction de la publicité sur le deuxième canal télévisé, et à la radio, dans les quatre départements d'outre-mer.
La prévision de recettes publicitaires nettes pour 1997 est donc divisée par trois, à hauteur de 34 millions de francs.
Relevons qu'avec un budget de 1179,6 millions de francs pour 1997, RFO absorbe 10,1 % du produit de la redevance pour 2 % de la population.
II- RISQUES ET LIMITES DE L'EXERCICE TRADITIONNEL DE LA MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DE LA REDEVANCE
Cet exercice traditionnel présente désormais plusieurs risques.
A. LA BAISSE DES EXCÉDENTS DE REDEVANCE
Il convient tout d'abord de noter que les excédents de redevance, résultant de l'écart entre les prévisions et les réalisations, ont tendance à disparaître.
Évolution des excédents de redevance 1992-1995 (hors TVA)
|
(en millions de francs) |
|||||
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
||
|
Prévision |
9.177 |
9.328,6 |
10.070 |
10.914,6 |
|
|
Progression |
+ 944,3 |
+ 151,6 |
+ 741,4 |
+ 844,6 |
|
|
Réalisation |
9.447,8 |
9.617,8 |
10.091,5 |
10.918,5 |
|
|
Taux de réalisation |
+ 2,9 |
+ 3,1 |
+ 0,2. |
+ 0,04 |
|
Votre rapporteur général avait estimé, l'an dernier, que les excédents de redevance pour l'année 1995 étaient peu probables. Ils n'ont représenté, en effet, que 3,9 millions de francs, contre 21,5 millions en 1994.
Notons toutefois qu'en quatre exercices, de 1992 à 1995, les encaissements de redevance ont progressé de 2 681,9 millions de francs.
Cette vive augmentation est principalement imputable à l'amélioration des taux de recouvrement, due à l'efficacité de l'action du service de la redevance, et à l'élargissement de l'assiette de la redevance.
En 1996, les prévisions d'encaissement ( ( * )12) s'élèvent à 10 969,2 millions de francs, soit une très faible progression par rapport à 1995.
La baisse des excédents traditionnels de la redevance rend donc la modification de sa répartition, comme l'annulation du remboursement des exonérations de redevance, plus délicats.
Plus que jamais, la publicité est donc la seule variable d'ajustement budgétaire pour le secteur de la communication audiovisuelle publique.
B. L'INCERTITUDE DES RECETTES RÉELLES DE PUBLICITÉ EN 1996
On a vu que l'exercice de modification de la
répartition de la redevance reposait sur une forte progression attendue
des recettes publicitaires
• de France Télévision, et
tout particulièrement de France 3. Il faut espérer que ces
recettes seront bien présentes.
Or, comme l'a analysé le rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle, notre collègue M. Jean Cluzel ( ( * )13) , le marché publicitaire semblait particulièrement morose au dernier trimestre 1996.
Si les recettes publicitaires attendues de France 3 ne sont pas présentes, l'équilibre fragile du présent exercice budgétaire pourrait se voir remis en cause.
C. UNE LOGIQUE PLUS COMPTABLE QU'ÉCONOMIQUE
Comme votre rapporteur général l'avait relevé l'an dernier, la répartition de la redevance traditionnellement opérée par la loi de finances rectificative donne le sentiment de pénaliser les chaînes qui ont des ressources Publicitaires et de l'audience au bénéfice de celles qui sont dépourvues des unes et de l'autre.
Le rapporteur général de l'Assemblée nationale s'interroge également sur la "rationalité économique d'un procédé qui consiste à pénaliser les entreprises qui accomplissent les meilleures performances de recettes Publicitaires en diminuant le volume de la dotation publique qui leur a été affectée par le Parlement en loi de finances initiale» ( ( * )14) .
Par ailleurs, cette ponction s'applique, régulièrement et Principalement, à France Télévision. Appelées de façon croissante, à dépendre, pour une part toujours plus large, du marché publicitaire, France 2 et France 3 se sont vues amputées de 236 millions de francs de ressources publiques, dont une diminution de 209 millions de francs des dotations de la redevance et de 27 millions de francs au titre du non-remboursement des exonérations de redevance.
De plus, dans le même temps, la réaffectation des excédents Publicitaires aux autres sociétés du secteur audiovisuel public est particulièrement démotivante pour les équipes de la régie publicitaire France Espace, et, d'une façon plus large, peu propice au développement d'une culture d'entreprise, propre à France Télévision.
A l'inverse, RFO pourrait porter ses efforts sur l'amélioration du rendement de ses recettes publicitaires, grevées de commissions et de frais d'intermédiation qui semblent excessifs, le ratio recettes nettes/recettes brutes ayant atteint 47,8 %, seulement, en 1995.
Surtout, cette ponction ne permet pas à France Télévision de constituer des provisions, alors même que les chaînes publiques généralistes sont appelées à développer des projets financièrement coûteux, nécessitant des investissements importants, comme la réalisation d'un siège commun et, surtout, la participation au bouquet numérique de Télévision par satellite. En cas d'appel de fonds important et subit, France Télévision pourrait ne pas pouvoir suivre les autres partenaires de ce projet, au premier rang desquels TF1, sauf à ce que l'État intervienne...
La lecture de l'exposé des motifs du présent article est, à cet égard, déconcertante, puisqu'il précise que les "excédents" de redevance (alors qu'il s'agit d'une nouvelle répartition, à "somme nulle", le produit de la redevance restant inchangé à 10 743,6 millions de francs), ont pour objet de "financer des dépenses exceptionnelles liées à l'engagement de France Télévision dans le développement de la télévision numérique". Or, on voit mal comment France Télévision pourra se "développer" avec des ressources inchangées, voire inférieures...
Enfin, alors que France Télévision pourrait s'engager, en 1997, dans une délicate mais nécessaire renégociation de la convention collective de la communication et de la production audiovisuelle, nationale et unique, aucune marge de manoeuvre financière n'est disponible...
Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 13 BIS (NOUVEAU) - Extension de la qualité de combattant aux volontaires engagés aux côtés de l'Armée républicaine espagnole
Commentaire : cet article vise à étendre la qualité d'ancien combattant aux nationaux français ayant combattu en Espagne dans les rangs républicains
I - LE DISPOSITIF EXISTANT
A l'origine, la création de la carte de combattant par l'article L. 253 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre était destinée aux personnes dont la qualité d'ancien combattant avait été reconnue pour leur participation aux conflits de la première ou de la deuxième guerre mondiale.
Puis, la qualité d'ancien combattant a été peu à peu élargie pour prendre en compte les conflits armés, les actions nécessitant l'usage de la force ainsi que les opérations de maintien de la paix sous l'égide de l'Organisation des nations unies auxquelles la France a participé.
Ainsi, l'article L.253 bis précise les modalités de reconnaissance de la qualité d'ancien combattant pour les opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962.
Par ailleurs, l'article 253 ter spécifie les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant aux personnes qui ont participé au sein d'unités françaises ou alliées ou de forces internationales soit à des conflits armés, soit à des opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France.
Enfin, l'article 253 quater étend la qualité d'ancien combattant aux militaires qui, du fait des opérations mentionnées aux articles L.253 bis et L.253 ter, ont été détenus par l'adversaire et privés de la protection des conventions de Genève.
Jusqu'à présent, étaient toutefois exclus du bénéfice de la carte d'anciens combattants les volontaires français ayant combattu aux côtés de l'armée républicaine espagnole entre 1936 et 1939. En effet, il s'agissait alors d'engagements individuels résultant d'initiatives privées, la France ayant annoncé officiellement son refus de s'immiscer dans la guerre civile espagnole.
II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Lors de l'examen de la loi n °93-7 du 4 janvier 1993 relative aux conditions d'attribution de la carte du combattant, des parlementaires, considérant que les volontaires français ayant servi la cause républicaine avaient, par là même, combattu également le fascisme, avaient souhaité la création au sein du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, d'une disposition spécifique leur ouvrant droit à la carte d'ancien combattant. Cette demande n'avait toutefois pas été retenue à l'époque.
Le transfert au Panthéon des cendres d'André Malraux, lui-même engagé volontaire dans la guerre d'Espagne et fondateur de l'escadrille Espana, coïncide avec le soixantième anniversaire de la constitution des, brigades internationales. A cette occasion, le chef de l'État s'est engagé à étendre la qualité d'ancien combattant aux anciens des brigades internationales, lorsqu'ils n'ont pas déjà obtenu la reconnaissance du statut de combattant au titre de la seconde guerre mondiale.
Le présent article, qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le gouvernement, propose donc d'attribuer la carte d'ancien combattant aux nationaux français ayant pris une part effective aux combats entre le 17 juillet 1936 (date du soulèvement du Maroc espagnol organisé par Franco) et le 27 juillet 1939 (date de reconnaissance par la France et la Grande-Bretagne du gouvernement Franco).
La procédure retenue pour l'attribution de cette carte est celle prévue à l'article R.227 qui dispose que " les personnes ayant pris part à des opérations de guerre ne remplissant pas les conditions visées ci-dessus (il s'agit des dispositions contenues dans les articles R.224 à R.226), notamment les militaires ayant pris part aux opérations effectuées avant le 2 août 1939, peuvent individuellement demander à bénéficier de la qualité de combattant. La décision sur chacun de ces cas est prise par le ministre des anciens combattants et victimes de guerre, après instruction et avis des offices départementaux et de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre ".
La procédure choisie est donc individuelle et soumise à un examen préalable de chaque demande par la commission nationale de la carte.
Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale avait suggéré la création d'une commission ad hoc pour vérifier les titres des personnes qui demanderaient le bénéfice de cette disposition, afin qu'il n'y ait pas lieu de contestation. Toutefois, compte tenu du faible nombre des bénéficiaires potentiels, l'Assemblée nationale a accepté que l'examen des demandes soit centralisé par la commission nationale de la carte
En effet, on estime entre 8.000 et 12.000 le nombre de volontaires français qui ont combattu dans les brigades internationales. Le nombre des survivants est inférieur à 1.000 et certains ont déjà eu la carte du combattant, notamment au titre de la résistance. En fin de compte, ce sont 80 à 150 anciens volontaires seulement qui sont susceptibles de demander la carte d'ancien combattant. Sur la base de 200 bénéficiaires potentiels de la retraite du combattant, le coût de cette mesure est estimé à 500.000 francs.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver son vote afin de pouvoir procéder à des consultations avant sa prochaine réunion.
* (12) Après déduction de 480 millions de francs destinés à couvrir les frais de fonctionnement du service de la redevance, mais avant le prélèvement de la TVA.
* (13) Rapport Assemblée nationale n° 3181 du 28 novembre 1996.
* (14) Rapport Sénat n° 86, annexe 8, du 21 novembre 1996