C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES ET LES INTERROGATIONS LAISSÉES OUVERTES PAR LA FUTURE LOI

En dépit des améliorations très sensibles apportées par l'Assemblée Nationale dans la présentation du projet de loi, votre rapporteur doute que toutes ces modifications soient compatibles avec la signification d'une réforme dont l'objet est avant tout, parallèlement au passage à une armée professionnelle, de remplacer l'actuel système, fondé sur un service national obligatoire à dominante militaire, par un dispositif totalement nouveau qui doit être abordé sans nostalgie .

Les propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées visent, dans cet esprit,

- à éviter de figer dans la future loi certains aspects d'une réforme qui doivent être mis à l'épreuve avant d'être inscrits dans notre droit,

- à renforcer l'attractivité du volontariat auprès de la jeunesse,

- et à rappeler que le nouveau service national créé par le présent projet de loi n'a pas pour objet d'occuper, dans nos institutions et dans notre système de Défense, la place qui est celle du service national actuel.

Ces précisions que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'intégrer au présent projet de loi ne sauraient toutefois éliminer toutes les interrogations que suscite la réforme du service national , car celles-ci tiennent davantage à la conception du futur service national , et à certains malentendus sur la portée de celui-ci , qu'à la traduction législative de la réforme.

1. Propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

a) Eviter de figer dans la loi à venir tous les aspects de la réforme du service national

L'analyse de la réforme du service national montre que certains aspects de celle-ci doivent être validés par l'expérience et que, par conséquent, il n'est pas indispensable -ni nécessairement opportun- d'inscrire d'ores et déjà, dans notre législation, des éléments susceptibles, le cas échéant, de faire l'objet de rectifications ultérieures, sans que la mise en oeuvre de la réforme en soit pour autant compromise.

Dans cette perspective, certaines dispositions paraissent pouvoir être mises en cause sans altérer la portée du projet de loi.

Il s'agit, d'une part, des articles qui tendent à inscrire dans la loi les aspects du service national destinés à aider les jeunes en difficulté : "médiateurs-citoyens" et "rendez-vous spécifique". D'autre part, certaines dispositions qui traitent de la durée du futur service national, semblent pouvoir être retouchées afin de laisser une plus grande place à l'expérience.

(1) Rendez-vous citoyen et jeunes en difficulté

Les articles insérés dans le projet de loi pour inscrire dès aujourd'hui dans notre législation l'existence et le rôle du " médiateur-citoyen " ainsi que les prolongements du rendez-vous citoyen qu'il est envisagé de proposer aux jeunes en difficulté ("rendez-vous spécifique") appellent les commentaires suivants.

La prise en compte dans la loi du volet du rendez-vous citoyen susceptible d'être consacré à l'insertion des jeunes en difficulté, que le texte initial du gouvernement évitait de traduire dès à présent dans notre législation, tient à un souci légitime de rigueur et de cohérence juridique, et à la volonté de donner corps à une conception très estimable et souhaitable du rendez-vous citoyen, orienté vers l'assistance aux plus vulnérables de nos jeunes.

Il est, certes, acquis que le rendez-vous citoyen puisse fournir l'occasion d'une nouvelle chance pour les jeunes défavorisés, conformément aux propositions formulées par M. le Secrétaire d'Etat à l'aide d'urgence humanitaire. La gravité que revêt de nos jours le chômage des jeunes incite à considérer ces propositions -participation de "médiateurs-citoyens" au rendez-vous citoyen, "rendez-vous spécifique" et "engagement citoyen"- avec tout le sérieux qu'elles méritent.

On peut néanmoins s'interroger sur la nécessité d'insérer, dans la future loi portant réforme du service national, des institutions qui relèvent au premier chef de la loi sur l'exclusion à venir. En d'autres termes, s'il convient de n'éliminer aucune contribution du rendez-vous citoyen au problème des jeunes en difficulté, il semble préférable, pour le moment, de laisser la place à l'expérience dans ce domaine précis où, en raison de la nouveauté totale du futur dispositif, tout est à faire.

Est-il opportun de figer d'ores et déjà le terme de "médiateur-citoyen", alors que des formules plus convaincantes pourraient apparaître lors de la discussion de la loi sur l'exclusion ? En effet, le terme de "médiateur" ne paraît pas très approprié à la situation, car il suppose un conflit préalable, notion pourtant absente du rendez-vous citoyen.

De même, est-il cohérent de donner une existence légale à l'institution du "médiateur-citoyen", dont les contours restent encore très incertains, qu'il s'agisse des modalités de leur recrutement ou de leur statut ?

Par ailleurs, inscrire dans la loi portant réforme du service national la vocation du rendez-vous citoyen à contribuer à l'insertion des jeunes en difficulté peut conduire à considérer le rendez-vous citoyen comme un nouvel outil s'ajoutant à un dispositif extrêmement étoffé, comme le rappellent les tableaux ci-après, alors que le rendez-vous citoyen, tel que le définit le présent projet de loi, doit essentiellement être considéré comme l'élément obligatoire principal du service national rénové.


Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (1)


Objectifs Dispositif (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
PROTECTION DE L'ENFANCE Aide sociale à l'enfance (ASE) D Départements 0/18 ans + jeunes majeurs Au 31/12/91 :
. 139 000 enfants et jeunes majeurs placés
. 110 000 bénéficiant d'une AEMO
18,9 Mds de F (1991)
Justice des mineurs D Etat (ministère de la Justice) 0/18 ans + jeunes majeurs Au 31/12/90 :

. 3 000 enfants et jeunes majeurs placés
. 32 200 bénéficiant d'une AEMO

LFI 1993 (titre III) :
2 047,6 MF
Prévention spécialisée D Départements · Jeunes en difficulté

· Jeunes en rupture, marginalisés ou exclus

Environ 50 000 suivis régulièrement et autant de manière épisodique 650 MF en 1990 inclus dans les dépenses ASE
PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE Opérations été prévention M Etat/départements/ Communes + FAS 13-18 ans + jeunes majeurs Environ 500 000 jeunes dont 5 000 jeunes incarcérés dans 30 établissements pénitentiaires (1992) 36 MF (Etat + FAS) pour 1992
Conseils départementaux de la prévention de la délinquance (CDPD) D Etat/départements/ Communes Les jeunes en rupture familiale ou sociale, en situation d'exclusion ou en risque de marginalisation
Conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) D
Contrats d'action de prévention pour la sécurité (CAP) M
Centres de loisirs jeunes (CLJ) D Etat

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (2)


Objectifs Dispositifs (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
INSERTION DANS L'ÉCOLE Service de promotion de la santé en faveur des élèves D Etat (Education nationale) Jeunes de fin de maternelle à fin du lycée Tous les élèves
Service social en faveur des élèves D Etat (Education nationale) Jeunes des collèges et lycées principalement Tous les élèves
Zones d'éducation prioritaire (ZEP) D Etat (Education nationale) Jeunes de 6 à 16 ans 1 200 000 élèves Crédits pédagogiques ZEP : 128,8 MF en 1993
Emplois supplémentaires : 3 600 (rentrée 1993) hors appelés et objecteurs de conscience
Fonds d'aide à l'innovation (projets d'action éducative et actions innovantes) M Etat (Education nationale) Jeunes des écoles, collèges et lycées 1993 : 589 MFdont 120 à 150 MF pour les ZEP
Accompagnement scolaire :

· actions éducatives périscolaires (AEPS)

· réseau solidarité école

M

M

FAS (déclencheur et financeur) mais nombreuses initiatives locales (associations, municipalités)

Etat et collectivités territoriales

Jeunes de 6 à 16 ans

Elèves du ler cycle du second degré et des écoles

35 000 jeunes (1992)
45 000 prévus en 1993

FAS : 28 MF + crédits "locaux"

Ecole ouverte M Etat (FAS + Education nationale + Affaires sociales + DIV + préfets) + CDC Jeunes des quartiers défavorisés ne partant pas en vacances 8 000 jeunes dans 63 établissements ouverts pendant l'été (1992) 1992 : 9,5 MF + environ 2 MF de crédits déconcentrés DIV des préfets

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (3)


Objectifs Dispositif (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
INSERTION DANS L'ÉCOLE (suite) Dispositif d'insertion des jeunes de l'Education nationale (DIJEN) D Etat (Education nationale) Jeunes ayant quitté depuis moins d'un an le système éducatif, âgés de plus de 16 ans 351 MF (1991)
Centres d'orientation et d'information (CIO) D Etat Jeunes scolarisés ou non et adultes Surtout élèves des collèges, lycées et du premier cycle des universités
5,3 millions de personnes reçues dont 2 pris en charge individuellement
AIDE A LA SOCIALISATION Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) M Etat/départements/ communes Jeunes de 16/25 ans en grande difficulté
Chantiers de jeunes volontaires M Etat (JS, Culture, Affaires sociales et Logement)
départements/ communes/régions et CAF
Jeunes de 16/25 ans issus de milieux défavorisés connaissant des difficultés d'intégration sociale et professionnelle ou un handicap
Aide aux initiatives de jeunes "20 000 projets
"Projet J"
M Etat Jeunes de 13 à 25 ans 100 000 jeunes au 30/09/92 117 MF déconcentrés (Etat)
110 MF départements
Contrats ville-enfant-jeune M Etat (JS, Culture, Recherche, Environnement, Transports)/FAS/CAF et collect. territoriales Enfants et jeunes
Cafés musique M Etat et collectivités territoriales Jeunes des quartiers défavorisés 50 cafés en 1992 ; 100 fin 1993 (environ 100 à 300 jeunes par concert hebdomadaire) 600 000 F en investissements ; 100 000 F en fonctionnement

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (4)


Objectifs Dispositif (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
AIDE À LA SOCIALISATION (suite) Equipements sportifs de proximité M Etat (jeunesse et sports)) Jeunes des quartiers en difficulté
Maisons des jeunes et de la culture (MJC) D Etat et collectivités territoriales Tous les jeunes
INFORMATION ACCUEIL ORIENTATION Missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes (MLI) D Etat
(DFP)/communes
Jeunes de 16 à 25 ans

550 000 jeunes (1991)

Etat : 330 MF (1993)

Permanence d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) D Etat (DFP) Jeunes de 16 à 25 ans
Centres d'information jeunesse D ETAT/départements/ communes/régions Tous les publics jeunes, étudiants, salariés, chômeurs
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE
Mesures spécifiques pour les jeunes Crédit formation individualisé (CFI) D Etat Jeunes sortis de l'appareil scolaire sans avoir obtenu le CAP ou le BEP 1991 : 95 000
1992 : 87 000 entrées en parcours *
3,9 Mds de F (1993)

___________________________________

(*) Entrée en rémunération de stagiaires pour la première fois en CFI.

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (5)


Objectifs Dispositif (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite) Préparation active à la qualification et à l'emploi (PAQUE) M Etat Jeunes ne maîtrisant pas les acquis de base nécessaires pour accéder à un emploi ou à une formation qualifiante 34 600 entrées en stage en 1992 dont 23 800 entrées en parcours (a) 4,5 Mds de F (1993)
Contrats d'orientation * M Etat/partenaires sociaux Jeunes 16/22 ans non titulaires d'un diplôme de l'enseignement technique ou professionnel ayant au plus achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel sans obenir le diplôme préparé 2 000 contrats signés en 1992
Contrats de qualification * M Etat/partenaires sociaux Jeunes de 16/25 ans sans diplôme ou avec un diplôme obsolète ou inférieur au niveau requis pour occuper l'emploi proposé 1992 : 103 300 contrats signés Exonération de charges sociales : 2,9 Mds de francs (1993)
Contrats d'apprentissage * M Etat/régions/ partenaires sociaux Jeunes de 16/25 ans sans qualification ou ayant une qualification ne permettant pas l'accès à un emploi 1992 : 126 000 contrats signés 1993 :

. Crédits : 491 MF

. Exonération de charges sociales : 2,7 Mds de F


_______________________________

(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI

(a) Entrée en rémunération de stagiaires pour la première fois en CFI

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (6)


Objectifs Dispositifs (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite) Contrats d'adaptation * M Etat/partenaires sociaux Jeunes de 16/25 ans avec qualification et susceptibles d'occuper rapidement un emploi 1991 : 91 000 contrats signés
1992 : 65 000 contrats signés
Contrats locaux d'orientation *

(ex : CES jeunes secteur non marchand)

M Etat Jeunes de 16 à 17 ans rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi 291 entrées en 1992 1993 : 329,6 MF
Actions de formation alternée 16-25 ans *
(actions de mobilisation de préqualification et de qualification)
M Etat Jeunes de 16/25 ans sortis de l'appareil scolaire sans diplôme de l'enseignement technique 1991 : 176 000 entrées en stage
1992 : 150 000 entrées en stage
1993 : 1,6 Mds de F
Bilan de compétence * M Etat Jeunes souhaitant faire le point sur leurs motivations, aptitudes, compétences, en vue de définir un projet professionnel dans le cadre du CFI 100 000 en 1993 108 MF (1993)

_______________________________

(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (7)


Objectifs Dispositif (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite)
Mesures non spécifiques aux jeunes Contrats emploi solidarité (CES) * M Etat Demandeurs d'emploi en difficulté 251 000 entrées (b) en 1992 de jeunes 1993 : 5,6 Mds de F (tous publics)
Ateliers pédagogiques personnalisés (APP) M Etat Tout public non scolaire du niveau VI au niveau IV en attente de stage souhaitant une remise à niveau ou une formation complémentaire, une reconversion professionnelle ou souhaitant retravailler 1991 : 110 333 bénéficiaires 1993 : 141 MF
Insertion par l'économique :

· Associations intermédiaires

· Entreprises d'insertion

· Régies de quartiers

D Etat Personnes de plus de 18 ans en difficulté d'insertion professionnelle Salariés actifs en fin de mois moyenne annuelle 1992 :
AI : 22 100
EI : 4 400
1993 :
Affaires sociales :
100 MF
Travail Emploi :
277,7 MF

Justice : nd


_______________________________

(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI

(b) Contrats + avenants.

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (8)


Objectifs Dispositif (D) ou mesure (M) Maîtres d'ouvrage (financeurs) Public visé Nombre de jeunes concernés Budgets
LOGEMENT Aides au logement :

· aide personnalisée au logement (APL)

· allocation logement à caractère social (ALS)

M Etat Tous publics en difficulté remplissant certaines conditions de ressources
Boutiques logement D Etat/départements/ communes Jeunes de 18 à 30 ans, célibataires, couples, familles monoparentales rencontrant des difficultés pour trouver un logement autonome
Comités locaux pour le logement autonome des jeunes (CLLAJ) D Etat/départements/ communes Jeunes de 16 à 25 ans
Foyers de jeunes travailleurs (FJT) D Jeunes de 16 à 25 ans
Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) D Etat Toute personne ayant perdu son domicile
SANTÉ Visites médicales dans le cadre du CFI M Etat Les jeunes de 16/25 ans concernés par le CFI
Actions de santé pour les jeunes en difficulté M Etat Jeunes de 16/25 ans
Aide médicale D Etat ou départements Tous publics en difficulté Jeunes de 17 à 25 ans qui remplissent les conditions de ressources et de résidence pour l'attribution du RMI (bénéficiaires de droit)

(2) Durée du futur service national

Certaines dispositions du projet, relatives à la durée du futur service national, reviennent à exclure d'emblée toute souplesse susceptible d'être inspirée par la mise à l'épreuve du nouveau système.

. D'une part, on peut douter de l'opportunité de fixer dès maintenant, avant même toute expérimentation, une durée définitive du rendez-vous citoyen . Rappelons que la durée de cinq jours proposée par le projet de loi ne relève que d'une intuition . Les projets de programmes actuellement élaborés contiennent inéluctablement quelques temps morts, qui pourraient éventuellement justifier la densification des activités des appelés pendant le rendez-vous citoyen. Il convient donc de ne pas empêcher d'emblée que celui-ci puisse ne durer que quatre jours. A cet égard, il serait opportun de formuler l'article du projet de loi relatif à la durée du rendez-vous citoyen de manière à ne pas exclure, si l'expérience le justifiait, une durée inférieure à cinq jours .

En revanche, il est clair que toute prolongation du rendez-vous citoyen au-delà de cinq jours ouvrables poserait un problème d'encadrement des appelés pendant le week-end, se traduirait probablement par des difficultés en terme de discipline, et induirait un coût que nos finances publiques ne peuvent se permettre, compte tenu de la priorité budgétaire absolue que doit demeurer le financement de la professionnalisation.

. En ce qui concerne la durée du volontariat, il paraît préférable, à l'intérieur de la fourchette de neuf à vingt-quatre mois définie par le projet de loi, de laisser au pouvoir réglementaire la faculté, pour certains types d'affectation , de préciser une durée minimale justifiée, le cas échéant, par les caractéristiques de l'organisme d'accueil. Il ne semble donc pas opportun d'inscrire dans la loi portant réforme du service national l'obligation, pour les jeunes intéressés par le volontariat " Défense, sécurité et prévention ", de souscrire un volontariat de douze mois au moins.

Cette précision, insérée dans le projet de loi par l'Assemblée Nationale, s'inspire notamment du souci exprimé par le Directeur de la Police nationale d'assurer l'amortissement de la formation initiale des volontaires. Or elle introduit un élément de rigidité dans le futur volontariat " Défense, sécurité et prévention ".

En effet, cette disposition pourrait gêner les armées elles-mêmes, car celles-ci envisagent de confier à des volontaires des activités comparables aux fonctions actuellement remplies par des appelés, d'une part, dans le cadre du service des scientifiques du contingent, et, d'autre part, dans le cadre d'affectations dites " militaires à caractère professionnel " (coiffeurs, métiers du bâtiment, professions de bouche ...), c'est-à-dire dans des conditions très comparables au secteur civil. Dans ce contexte, il n'est pas nécessaire d'obliger les armées à assurer pendant douze mois les frais induits par un volontaire dont la présence "sous les drapeaux" n'est pas nécessaire plus que neuf ou dix mois. En revanche, un service d'une durée minimum de douze mois pourra être exigé pour les volontaires susceptibles d'être affectés à une unité combattante. Cette durée minimum ne s'impose toutefois pas pour toutes les futures modalités d'accomplissement du volontariat militaire.

(3) Contenu de certains volontariats

Le contenu des volontariats " Défense, sécurité et prévention " et " cohésion sociale et solidarité " paraît devoir être reformulé, afin de laisser la place aux leçons de l'expérimentation.

En effet, l'objet du volontariat " Défense, sécurité et prévention " s'est considérablement étendu depuis que, en février 1996, il avait été présenté à notre commission comme l'ensemble des services accomplis " en uniforme " (armées, gendarmerie, police, eaux et forêts, sapeurs-ponpiers). Ce volontariat concernerait désormais également la protection de l'environnement et du patrimoine national. Dans cette logique, il pourrait donc s'effectuer dans des organismes d'accueil très variés, qui comprendraient aussi le ministère de la Culture et des associations.

Afin de restaurer la cohérence du volontariat " Défense, sécurité et prévention ", il conviendrait de reformuler le projet de loi en limitant les activités offertes dans le cadre aux volontaires à la " protection des personnes et des biens ", à l'exclusion de toute référence au patrimoine national et à l'environnement. Exclure ce dernier du volontariat " Défense, sécurité et prévention " autorise toutefois le recours à des volontaires pour des missions de sécurité concernant la protection de l'environnement (catastrophes naturelles, feux de forêt...).

Dans la même logique, les missions du volontariat " cohésion sociale et solidarité " pourraient être redéfinies pour permettre à ce volontariat d'intégrer des activités de protection de l'environnement accomplies dans un cadre associatif, de même que des activités relevant, même indirectement, du secteur culturel. C'est pourquoi il serait opportun de supprimer, dans la définition du volontariat " cohésion sociale et solidarité " proposée par le projet de loi, toute référence explicite à l'aide aux personnes en difficulté et aux " actions en faveur des zones sensibles ", pour se borner, de manière plus générale, à renvoyer à des " missions d'utilité sociale " qui peuvent comprendre certaines activités d'ordre culturel ou écologique.

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